当公开资料不再公开：申诉专员公署风波后，香港资讯自由的困局

“《申诉专员条例》赋权我们调查与政府部门／公营机构遵行政府颁布的《公开资料守则》有关的事情，包括市民提出有关其违反《守则》的投诉。我们希望透过发布一些与《守则》有关的投诉个案，一方面令公众了解他们向政府部门／公营机构索取所管有资料的权利，另一方面让各部门／机构以这些个案为鉴，避免不合理地拒绝公开资料。”

“我们希望假以时日，这些选录的个案能积聚成为有关‘公开资料’课题的参考资料宝库。”

上述文字，是香港申诉专员公署在网站设立《公开资料守则》个案选录之后，向公众说明刊登个案的原因。目前，这段文字已经随著公署本身称呼的“参考资料宝库”一同消失。

申诉专员公署成立于1989年，是直接向香港行政长官负责的独立机构，专职处理及调查政府各部门、公营机构的行为失当及有关申诉。今年5月，申诉专员公署更新网站，删去大量2023年及之前的调查报告和资料，《公开资料守则》个案选录更是完全消失。

消息一传出，香港舆论难得再起波澜。然而，波澜的尽头没有明确答案。公署同月回复媒体，指下架内容是为了避免误导市民，现任专员陈积志表示，“储存资料过多会拖慢网站速度”，往后再无进一步解释。本来发声批评的立法会议员，在7月与专员的会议上，亦没有再追问。

同年8月，公署更新其标志，将本来的“呻”（广东话中有诉苦之意）改为“申”；中文名称“香港申诉专员公署”中的“香港”二字被删去，英文则在 HONG KONG 之后加上 CHINA 一字。

端传媒整理了申诉专员公署下架的文件，以及由2010年以来香港政府下架网站的清单，并透过访问前公署员工、一直研究政策的本土研究社成员陈剑青，以及前政府档案处署理处长朱福强，尝试勾勒这次下架的动机和影响，乃至香港整体的档案管理及开放制度上，出现了什么问题？

公署下架了什么？

申诉专员公署（下称申公署）究竟下架了什么文件？综合端传媒以及民间组织如本土研究社、坪洲填海关注组等的整理，申公署下架了2013年至2023年共计十年的文件，至少合共58份《公开资料守则》个案，85份全面调查报告，94份主动调查报告，以及19份年报。

在下架消息传出后，坊间曾有声音质疑，动机是否与反修例运动以及执法部门有关。端传媒将下架文件接照申公署本身的分类整理，包括政制事务及法律、民政事务、康乐体育及文化、治安、食物安全及环境卫生等共16个类别。

其中，下架的《公开资料守则》个案确以治安类最多，约占25%，总共15份；尤其是反修例运动后期的2020年，单单一年就有6宗个案，例如《警务处拒绝披露曾参与某些行动的警务人员之姓名及编号》、《警务处拒绝提供采购和销毁催泪弹／催泪烟的资料》、《警务处拒绝披露所使用的催泪弹/催泪烟及“人群管理特别用途车”所喷出的颜色液体的成份和牌子》等，大都牵涉运动期间公众对警队的疑问。另外，亦有一份针对保安局拒绝披露政府就《刑事事宜相互法律协助条例》和《逃犯条例》修订建议所接到的书面意见的个案。

其中，申公署在数个个案中均指出，即使对警务处的投诉不成立，但部门另有缺失。以《警务处拒绝披露曾参与某些行动的警务人员之姓名及编号》为例，市民P女士根据《公开资料守则》，向警务处索取在反修例运动期间，有份参与数场驱散示威者行动的警务人员姓名与编号。警务处则以披露上述资料会泄露行动部署，影响警方维持公众安全等理由，拒绝了P女士的要求。

申公署调查后指出，署方接纳警务处的解释；但处方有责任向资料申请人提出理据解释有关决定，而非只引述《守则》的相关段落。是以，署方敦促警务处从本案汲取经验，以确保职员严格遵守《守则》的规定行事，并在拒绝提供资料时，应向对方具体说明相关理据。另外，在有关催泪烟的两个个案中，同样可见与上述类同的结论。

至于有关保安局的个案，申公署指，即使公众咨询的书面意见确为第三者资料，没有同意下不能披露，“但政府进行公众咨询须尽量公开透明，特别是对于广受公众关注和具争议的课题。”局方未有在《逃犯条例》的公众咨询声明，所有接到的书面意见均可能会披露，“显然有所不足，做法非常不理想。 ”故认为投诉成立。

与《公开资料守则》个案相比，全面调查和主动调查报告中，属于治安类别的报告仅有一份，并且都与警队无关。前者以医务卫生类最多，共18宗，主要集中于2022至23年疫情期间；大多围绕市民对隔离封控措施的质疑和投诉。至于后者，则以食物安全及环境卫生最多，共19宗，日期相对分散，主要围绕一般卫生如鼠患、食物、街道等较为“贴地”的问题。

2022年2月16日，香港明爱医院在急症室旁边的露天空地设立隔离区，不少长者病人卧在病床上等待覆检，其中有卧床的老人伸出手想触碰对方。摄：林振东/端传媒

年报方面，公署普遍会提供该年度的投诉数字，已完成的调查等数据，亦会提及未有在网站刊载的投诉结果，乃至相关部门的跟进情况等。在2019/20的年报中，申公署指出市民“提出前所未见的大量投诉”，总计19767宗，比上年度增加逾3倍，“个案数目最多的同类主题投诉涉及本地免费电视广播机构获免除播放香港电台（“港台”）节目的要求、政府当局应对 2019 冠状病毒疫情……以及现已撤回的《2019年逃犯及刑事事宜相互法律协助法例（修订）条例草案》（通称为“《逃犯条例草案》”）所触发的社会风波。”

至于2020/21年度，投诉数字再次急升至29814宗，署方指投诉课题包括“政府如何处理2019冠状病毒病疫情，以及在疫情中公共服务受影响”，但未有提及《逃犯条例》。

另外，两份年报亦分别提到一些有关警务处和保安局，且没有刊登于网站的投诉调查。例如，延误及不当地处理投诉人根据《公开资料守则》索取警署运作指引的要求、没有回应投诉人索取某宗案件的调查、笔迹鉴证报告等投诉、拖延及拒绝提供一宗涉及投诉人被拘捕的个案资料等。

决定下架的原因

一位不愿具名的前申公署员工向端传媒表示，综观这些已下架的文件，他未见有非常明显的下架原因。他指出，某些涉及警方的个案，申公署确有批评，“要说敏感，这些一定是相对敏感……，”但从内部角度，至少在他仍然在职期间，“我真的完全看不到，真的感觉不到有什么压力。”

他指出，若这些个案真的敏感到需要下架，一开始就不会于网上公开。况且，“尤其是2019年（运动）的公开资料个案，都会有很多传媒去问一些警方的数字……已经预期会见报，所以我们是不会避开，因为一定会见报。甚至一个正常的专员，根本在传媒见报之前，会直接放上网，最安全。我是公开透明，会主动去跟别人说我会怎样（处理）。”

他以蔡玉玲制作721元朗袭击报导时，因以车牌查册而被检控以后，有新闻媒体投诉申请车辆登记细节证明书的程序为例，申公署有将相关个案及全面调查报告于网上公开，同样指出投诉虽不成立，但运输署仍需述明有关申请需知及资料。

“（撰写报告）那一刻的用字已经有思量过，你怎会怕将它放上网。”他表示，由于他无权过问报告上下架与否，他不能代表专员说话，“但客观的效果就是，反正这些都会见报，不如我先帮他公布。”

事实上，申诉专员在公署掌握著最终决定权；其个人态度及取态，很大程度上决定了申公署的方向。根据《申诉专员条例》，公署是只向香港特首负责的法定机构，体制上完全独立于政府之外，所有员工，包括专员均非政府的雇员。是以，上至是否要调查部门或披露投诉，下至是否将报告于网站上下架，理论上专员都可自行决定。《申诉专员条例》第16A条亦列明，“在调查任何行动后，专员如认为将报告公布是符合公众利益的，则可按其认为适当的方式，将调查报告公布。”

该前申公署员工向端传媒表示，实际操作上，专员一般都会与首长级，以至调查人员相讨如何行事。然而，“（网站下架）整件事不会很 serious （严谨），因为这件事不是条例说一定要跟某些程序的事，而是一些很行政内部的事。”他指，是否于网站刊登个案，和在年报要提及哪些个案相仿，是专员或上级可自行决定的行为，“（要哪些个案）就弹回去给前线，你弄一份短一点的报告，删走所有投诉人资料，没有问题就交给网站同事，或者是传讯公关的同事处理。”

“其实都是用了这条条例（16A）给他（专员）的权利。他决定哪些东西是否符合公众利益，是否过时又误导公众，他可以将哪些东西收起。他绝对有这个权利去做。”该前申公署员工道。

回顾历年申诉专员的言论，或可见端倪。自2014年，时任专员黎年主动调查香港的公开资料及档案管理制度，建议“政府考虑立法订明市民有索取资料的权利，涵盖范围包括各局/部门及所有公营机构所管有的资料，并设立具执法权力的独立机构监察公开资料的工作”以后，申公署的立场一直支持就公开资料立法。

黎年当时称人会说谎，“我们要靠历史文件给我们答案。”

2019年，时任专员刘燕卿离任在即，在最后一份年报的申诉专员绪言中重提立法，“本人欣悉，法律改革委员会在二零一八年十二月终于就此课题发表咨询文件。本人殷切期望立法工作能够早日完成，以全面保障市民索取资料的权利。”

到赵慧贤上任，她在上任一个月后的传媒茶敍时亦曾表示，希望加快《公开资料法》及《档案法》的立法程序。接受端传媒访问的前申公署员工亦指出，赵慧贤任内曾经设立目标，要将更多的投诉个案放上网站，并宣布会主动调查有关政府网站及社交媒体帐户档案管理制度。“我觉得整个方向是越来越透明的。”

对比数据，申公署刊载于网站的《公开资料守则》个案及全面调查报告均于2019及2020年创新高，但及后有所回落，且于2023年11月之后，再无更新《公开资料守则》个案，直至全数下架。

就未更新一事，现任专员陈积志曾于2025年4月一场记者会回应指，公署每年4000多宗个案、8000多个查询，“我们没有理由全部放上网，大家都不想太多资料泛滥。”另外，不论是年报或言论，陈积志暂未提及过有关《公开资料法》及《档案法》的立法问题。

对比年报的行文用词，陈积志在最新两份年报的申诉专员绪言的文末，使用了呼应特首及中国国家主席的用词。

2023/24年报中，陈积志写道：“我将带领公署全体人员谨守岗位，以无比干劲和热诚服务市民，把好关，定目标，求结果，为特区的美好将来继续奋斗。”与李家超上任时提出的“以结果为目标”似相呼应。另外，2024/25的最新年报中，陈积志同样于绪言文末，使用习近平于十九大使用、日后不断出现于中国和香港官方论述的用字：“我会继续推动上述策略性方向，全力以赴，使市民的幸福感和获得感不断提升。”

新管治模式

申公署下架报告并非孤例，亦非近年才发生。“我们之前两年都有留意，不同部门开始更新他们的网站。一旦更新了，其实一些旧的文件或者报告，就有一定程度流失。”本土研究社成员陈剑青向端传媒表示，两年前规划署网站上的旧规划研究报告有逐渐流失的现象，他们最近整理了共85个已消失、曾出现在“已完成的研究”页面的研究项目。

另一方面，端传媒在香港政府新闻公报的网站，以“专题网站”及“网站”为关键词，搜寻由2010年至2025年的新闻公报，最后统整出至少43个由政府部门设立，目前已经下架的网站。下架时间分布于2008年到2025年，最多为2023年，主要是有关疫情的网站，如2019冠状病毒病电子检测记录系统、普及社区检测计划、安心出行等。

下架网站中，经济类别最多，共10个，由2008年的“打造香港品牌建构愿景2020”的公众咨询网站，2016年的退休保障公众咨询，乃至较新的2022年保就业计划、近年的“开心香港”及“香港夜缤纷”活动网站，均告下架。第二多的类别为规划类，其中包括不少重大计划，例如2014年的“城市地下空间发展：策略性地区先导研究”，2017年的《可持续大屿蓝图》，2020年的《跨越2030年的铁路及主要干道策略性研究》，2024年的修订《保护海港条例》公众参与网站等。

值得留意的是，一些网站仅设立两年，甚至是不足一年即告下架。例如2023年4月公布的“开心香港”活动，2024年2月已告消失。2022年的保就业计划网站，则于2024年4月下架。

陈剑青认为，一个较为合理的下架理由，可能是要将一些较有争议，资料又可以用来质疑政府的网站删走，例如保就业计划。“政府现在经济的论述经常都会说，怎样去讲香港的经济是好，就是很多新的公司注册……但其实会否是旧公司不断倒闭，只是洗牌；那这些资料和数据会很相关。保就业其实都有些争议，究竟（公帑）是不是 well spend，会否是加剧了财政负担的主因等。”

不过，综观所有下架网站，似乎难以归纳出一个共通的下架标准。以规划类别为例，一些不算太有争议的计划，例如“乡郊保育研讨会2023”、“城市地下空间发展”等都分别于2023年至2025年下架。在民间颇有关注度，且酿成一系列反新界东北社运的“新界东北新发展 ”，虽然规划及工程研究早已于2013年底大致完成，其专题网站却依然存在。

若假设各网站只会保留数年就会下架，又与不足一年即下架的“修订《保护海港条例》”，或者今年才下架的“城市地下空间发展”等矛盾。另外，数个纪念香港特区成立周年的网站，以及国庆75周年的专题网站，同样在设立后不足一年下架。

陈剑青表示，要从申公署、网站及规划处项目的清单中推论真正的动机，实在过于困难。“你只可以有一些有迹可寻的东西，但是不知道真正原因是怎么样。”

陈积志曾就下架一事解释，网页太多资料会使网站速度变慢。陈剑青指，或者这位专员并不熟悉网络时代的开放资讯问题。“在现在这个时代，自己将它下架或者抽起，其实我觉得从公开资讯的角度，没有实际上的意义。甚至可能他以为下架了，就代表大家看不到……他连电脑慢了都可以说得出，其实我觉得都反映出，他本身对公开资讯的认知和理解。我觉得这个才是最令人担心的。”

申公署则于5月19日回应称，近年给予政府部门及公营机构的建议，一般在两年多内已落实。是以，2023年4月之前发布的调查报告已“不合时宜，甚或对公众有所误导”。不过，有不少公署的建议，如2014年建议就《档案法》立法，迄今未有落实。

第二，所谓不合时宜，前档案处署理处长朱福强接受端传媒访问时表示，以他的专业，“我觉得（2023年4月之前发布的调查报告）仍然是在档案的定义 scope（范围）之下。”他指出，作为档案处处长，决定是否保留文件档时，除了本身的实用价值之外，亦必须考虑 Secondary Value （次级价值），即对其他使用者如学者等，有否额外或衍生的证据或资讯价值。

他说，“如果政府档案处处长认为这些档案，会给将来的研究（有用），或者了解香港在就业方面的发展等等，就要保留到我所说的 Trusted Digital Repository（可信赖数位储存库）。”

第三，如想避免误导公众，接受端访问的申公署前员工及陈剑青均指出，除了下架，有太多其他操作方法。例如，以加拿大安大略省的申诉专员公署网站为例，在旧有的文件旁边提供最更新的资料即可。

从另一个角度，作为一个专职监督政府部门，以确保资料尽量公开透明为首务的机构，用3年为界下架文件，陈剑青认为，“可能是有一种新的管治方式想要树立出来。”

过往不论大小议题，申公署都有作出主动或全面调查。陈剑青指，这些多年累积的调查，不论是调查的行为本身，抑或以调查结果为日后事件作质询，都会对部门造成压力。他举例，以往本土研究社向各部门申请档案，部门若拒绝公开，可能会令申公署介入，在部门立场上颇为麻烦；部门都会希望说服他们取消申请：“他们打电话给你，想你取消的时候，就会帮你处理某些问题，所以其实是构成了一个制衡点，令公众可以掌握多一些政府的实质的不同政策资讯。”

申公署前员工亦表示，申公署的存在牵涉各政府部门的透明度。“究竟部门是否公布资料，那条线由公署去决定。政府部门的透明度去到哪里，其实就是公署有一个角色去做一个裁决。”在《公开资料法》及《档案法》仍未立法的现况下，申公署主动下架资料，变相主动退出制衡，“已经做了示范，将公署以往的角色和支持《档案法》立法的立场 fade out （淡出），公署以后就没有了色彩。”

“整个政府系统里面，其实没有了一个把关者，或者缺失了一个有效力的把关者……我觉得这个才是最大的影响。”陈剑青道。公众和媒体要花时间亲往申公署查阅实体报告，变相形成障碍；其他部门亦可能仿效申公署，甚或本身已将公开资料逐步下架，“我觉得它就是说，现在的游戏规则已经转变了，它要凸显这件事。一些资料开放，其实就不会再那么 taken for granted （理所当然），而是要看政府开放多少。”

“黑箱”的可能性

接受端传媒访问的申公署前员工表示，相对私隐专员公署，可以针对政府部门违反《个人资料（私隐）条例》的行为进行调查，并采取相应的执法行动，包括刑事检控；申公署的权限只限调查及建议。至于能否发挥作用，则取决于部门是否尊重公署的建议，并付诸实行。“用字就是建议，我们没有权力去要求政府一定要跟我们。”

甚至，连没有实际法律约束力、没有惩罚机制，仅为一项行政指引的《公开资料守则》，在申公署最新的制度中似有消失的端倪。申公署除了下架文件之外，网站原有的“公开资料”栏目亦更新为“查阅公署资料”，原本表明资料索取会按《公开资料守则》处理、共3页的《公开资料的政策》文件，被仅1页《查阅公署资料程序》取代，并称会根据《申诉专员条例》处理申请，《公开资料守则》字眼及原有的覆检机制亦告消失。

“以往都是一个自我约束的情况……回到刚才所说的权力，专员可以决定公布什么。现在他不需要再考虑《公开资料守则》的精神，那以后要跟进部门（公开资料），‘这些资料不在我公开的范围’，一句就玩完了。”该名前员工说，“以后你怎么查？我真的不知道怎么查。”

不只申公署，负责监督各部门档案的政府档案处，同样没有足够的权限，甚至更无力。“即是公营的部门，我们都是管不了的。”朱福强说道，“要靠部门‘听话’。”

由于香港没有全面的《档案法》，档案处主要以《档案管理守则》为基础监督各部门。这份守则没有法律效力，亦没有强制性的行政后果。2009年，行政署长对《守则》进行修订，将要求部门在销毁档案前必须获得档案处处长同意的条文变为强制性。

不过，朱福强表示，若部门偏是不跟从指引，“没有 legal consequence （法律后果），没有 administrative consequence （行政后果）。比如说政府档案处看到他真的销毁档案了，但没有告诉我们，我们报告之后会不会罚他，这些真的不知道。罚多少，罚多重，什么都不知道。”

作为前档案处署理处长，朱福强对档案处无力监督深有所感。他指出，申公署下架文件，并非销毁，档案处本身已没有权限干涉。他比喻：“我现在书架满了，想将书搬出来放在盒子里，（档案处）管不了。老实说，就算他销毁了，你怎么知道？档案处怎么知道？”相对申公署有一定的调查权力，有权进入部门视察和查阅相关文件；档案处只能以行政指引来履行其监督职能。

前有线新闻港闻助理总采访主任林妙茵在其社交网站指出，根据档案处数据，2024年，政府各部门销毁的档案合共62903.24米，叠高约等同149幢国际金融中心二期。销毁最多档案的部门为税务局，第二是警务处。

2014年，申公署在有关香港公开资料及档案管理制度的主动调查报告中，曾点出上述问题。“档案处在公共档案管理方面的工作，并无法律依据，只能靠各决策局及部门遵从该处不时发出的行政工作守则及指示……档案处主要是透过各局/部门的自我评估调查和该处的档案管理研究，监察各局/部门有否遵从规定。不过，该些自我评估调查未必能真正反映各局/部门的实际执行情况。”是以，申公署在报告中建议，应订立具有法律约束力的规则。

香港法律改革委员会曾于2013年就《档案法》立法展开研究，2018年12月发表了咨询文件，以进行公众咨询。但至今6年，并无结果，亦无消息。

被问及香港的档案是否可能处于黑箱状态，销毁文件的数字可能不准确，朱福强表示，“我只能说，不是一定，但是有这个可能性。”他坦言，不需要有专业背景，普通市民也可观察到环境的转变，“是一种退步，倒退。”

端传媒就上述疑问去信申诉专员公署查询，公署仅回复网站更新的安排及查阅公署资料的程序，已于5月19日发布新闻稿，嘱记者参阅，“就相关事宜并没有其他补充。 ”

Good Governance

2009年，前运输及房屋局长、教大社会科学与政策研究学系顾问（公共行政学）张炳良在题为《评价香港申诉专员制度：迈向良好管治及促进公民身分》的论文中写道，问责、公开、透明，被视为良好管治（Good Goverance）的重要价值；而申诉专员公署的职责范围，正正为上述价值作出贡献。

2025年7月，申诉专员公署发表最新年报，并无交代将大量报告下架的原因，更删去了一直以来的“公开资料守则”章节。

7月8日，在申诉专员和立法会议员的会议中，无人问及上述相关的问题。5月，有香港传媒报导，多位立法会议员指收到“温馨提示”，提醒他们别再评论或跟进事件。

报告骤然下架，却又没有公开原因；后续不论是政府抑或代议士，亦似没有跟进意愿。是以，在是次采访过程中，记者和受访者的讨论，经常难以推进。陈剑青指，这种情况可能会在日后的公共讨论中出现。“例如安心出行、健康码，（因网站下架）大家只凭记忆、印象去讲，我记得当时是怎样怎样。但具体的政策，怎样逐步安排，其实你就需要看一些相关的网站或文件，不可以完全相信自己的记忆。”

近年的港府政策如取代即弃餐具，或者修订海港条例都是颇具争议的政策，其资讯网站均于设立后不足一年后下架，“会令到一些有质素的讨论减少……是不同的层面，去进行不同方面的公众讨论都很困难。”

在学术或政策研究层面，陈剑青认为，资料下架反而更容易误导公众。“我觉得最讽刺的就是，以前08、09年，政府做过一些香港2030的愿景规划，现在就变成2030+，但是那份2030（在规划署网站）没有了。它是抽离了，了解不了整个政策的脉络，怎么去和你本身现在做的施政产生一个连结……反过来是误导了公众。”