十九大 深度 揭開紅幕

「刀把子」在誰手中?警權陰影下的中國政法系統

警權獨大的傳統、維穩體制的建立,使得公安成為政法系統中的強勢領導者。其權力邊界,是政法勢力起伏變化的根本所在,也是影響中國法制的最大不確定因素。


2017年8月30日,公安在四川德陽進行的反恐演習。 攝: An Yuan/CHINA NEWS SERVICE/VCG via Getty Images
2017年8月30日,公安在四川德陽進行的反恐演習。 攝: An Yuan/CHINA NEWS SERVICE/VCG via Getty Images

政法系統,這一中國語境下的特殊詞彙,涵蓋了公安機關、檢察院、法院、安全、司法等諸多部門。由於其囊括了全國範圍內的司法、執法職權,可以對公民進行「合法傷害」,所以在中共政治語境裏,「政法系統」又有「刀把子」一稱。

要加強和改進對政法工作的領導,選好配強政法機關領導班子,不斷提高政法隊伍思想政治素質和履職能力,培育造就一支忠於黨、忠於國家、忠於人民、忠於法律的政法隊伍,確保刀把子牢牢掌握在黨和人民手中。

習近平,2015年1月在中央政法工作會議上的講話

2014年7月,原中共政治局常委、中央政法委書記周永康被調查。他曾擁有極高實權,被外界稱為「政法沙皇」,其治下的中央政法委統御着軍隊以外的全國暴力機關,並獨攬維穩工作大權。五年政法委書記任內,全國維穩經費(即官方所稱公共安全預算)更一度超過國防預算。

在周永康卸任後,中央政法委書記退出了以習近平為核心的新一屆政治局常委會,權力鬥爭引發的制度變革也開始在政法系統內逐步發酵。

然而,以公安、檢察院、法院(簡稱公檢法)為核心的中國政法系統,究竟由誰話事?三大部門之間,如何合作與制衡?「政法委」是履行「協調」職能,還是掌握「領導」權力?「政法委書記」又是否如外界所想像般能一手遮天?

警權獨大:政治運動與社會控制的「毒樹之果」

2002年,周永康任公安部長,正式開始了他在政法系統的任職之路。在擔任公安部長時,周永康同時兼任中央政治局委員、國務委員、中央政法委副書記,成為改革開放以來首位進入政治局的公安部長。自周之後,公安部長都由副國級領導人(政治局委員或國務委員)擔任,地位驟升,且實權遠大於「兩高」(最高人民法院與最高人民檢察院)首長。

2007年中共十七大,周永康進入中共權力核心,任中央政治局常委兼中央政法委書記。

2007年,中共十七大上,周永康進入權力核心,任中央政治局常委兼中央政法委書記。攝:Feng Li/Getty Images

但是,公安部有如此地位,並非是新鮮事。這與中國政法系統長期依賴公安力量的傳統有密切關係。

首先,早期公安部軍事化色彩明顯。中共建政前,公安部原屬中共中央軍委。中央人民政府成立後,公安部轉入政府序列,但仍一直由中央軍委委員、後被授予解放軍大將的羅瑞卿主管。由此,公安部在創立之初,便實行「級別高配」,且與軍隊關係密切。羅瑞卿的繼任謝富治同樣為軍中將領,在擔任公安部長期間,更官至國務院副總理、政治局委員。

其次,公安部自創立之初,便手握重要職權。在羅瑞卿時期,公安部承接了鎮壓反革命運動、三反五反、肅清反革命運動等多項政治運動,形成了公安主管政治保衞工作的傳統。事實上,公安部在隸屬於中央軍委時期,就是由華北局社會部組建而成。中共的社會部,職權包括政治保衞和情報工作。1949年後,社會部的政治保衞工作被劃入公安部,後來逐漸演變成了公安部國內安全保衞局(對內稱「公安部一局」,簡稱「國保」)。

國保工作不僅涵蓋範圍廣,且由於工作隱蔽,時常遊走在法律之外,權力難有制約。一般來說,「國保」劃歸於哪一部委,就會極大擴充了該部委的實權。中共國保部門的設立,參照了蘇聯模式,但管轄機關卻完全不同。在蘇聯,國內保衞工作由內務部管理,之後整個國家安全部也被併入內務部;而在東德,則由國家安全部(又稱史塔西,Stasi)統管對內保衞和對外情報工作。蘇聯內務部和東德史塔西也都因其下轄「政治警察」而掌握了超級權力。

在歷次政治運動中,公安系統逐漸將全國的戶口、治安和政治清洗等任務都納入職權範圍,代管了本應由民政部門負責的社會管理權,甚至一度控制司法審判。中國的律師制度在1959年被取消,直到1980年《律師暫行條例》頒布,中國大陸近超過20年沒有律師,而司法系統也長期被公安壓制。大躍進時期,公檢法合併,便是以公安為主,凡是公安機關逮捕定案者,基本都會由檢察機關批捕,由法院依照公安機關意志進行審判。更有甚者,在公安主導政治運動時期,國務院和人大也會配合修改法律法規。公安系統變成了超級執法機構和社會管理機構,甚至吞併了部分立法權。

公安做大的背後,實際上是中共進行社會控制的需要。毛澤東時代,中共社會控制深入方方面面,治理成本極高。從戶籍制度到政治監視,都需要依賴公安的人員力量在各級、各地完成大量瑣碎、繁雜的工作。

書記地位如何決定政法委權力?

政法委並非國家機關,而是隸屬於中共黨務系統。政法委的設立,源於毛澤東時代中共中央「歸口領導」的原則。1958年,中共中央成立政法領導小組,由一直負責建政初立法工作的彭真擔任組長,首任公安部長羅瑞卿任副組長。

政法小組作為黨委的一個具體職能部門,代表黨委主管該方面各項工作。其職權包括指導、協調公檢法工作,最重要的則是確立黨委對重大案件的審批權。在毛澤東時代,司法機關幾乎沒有任何獨立審判的權力,黨委書記可以通過政法小組對案件進行直接干預。

彭真的任職軌跡,基本確定了早期政法委的地位和工作重心。圖為1960年,彭真與毛澤東。

彭真(右)的任職軌跡,基本反映了早期政法委的地位和工作重心。圖為1960年,毛澤東與彭真。攝:VCG via Getty Images

彭真曾在文革中被打倒,又在鄧小平時代復出,主持法律秩序恢復工作。1979年,中國《刑法》頒布,同時中共中央取消了黨委審批案件的權力。次年,中共成立「中央政法委員會」,由彭真繼續擔任中央政法委書記。

彭真的任職軌跡,基本反映了早期政法委的地位和工作重心。文革後,彭真先任職全國人大法制委員會主任,而後出任全國人大副委員長,1983年升任委員長。此時的政法委與曾經的政法小組不同,由於政法委書記彭真身兼全國人大要職,故而更多側重於立法工作。

在職權方面,這一時期的政法委基本只承擔議事協調的職能,既無龐大的機構編列,也較少佔用公共財政開支,主要工作重心都放在了法制恢復上。

1988年,中央政法委被撤銷,重新改為政法小組,這是推動政治改革的趙紫陽所設計的方案。「小組」與「委員會」的主要區別是,小組沒有常設機構,只有辦公室,職能人員進一步縮小。同時,中共規定政法小組不開會議不發文件,僅負責日常指導與協調。此時,政法小組組長由中央政治局常委、紀委書記喬石兼任。

不過,僅僅兩年後,由於「六四事件」對中共社會管制所帶來的震動,「中央政法委員會」再次恢復。1992年中共十四大後,由最高人民法院院長任建新兼任中央政法委書記,喬石後改任全國人大委員長,但仍領導政法工作。

1980年到1998年中央政法委書記兼任其他職務的情況。

1980年到1998年中央政法委書記兼任其他職務的情況。圖:端傳媒設計部

在這一時期,中央政法委書記往往來自立法機關(全國人大)和司法機關(最高人民法院)的首長。如彭真所言,中央政法委是「要給中央當參謀,而非司令、政委」。換句話說,上有黨委領導,下有公檢法各司其職,由其黨委和黨組向中共中央、國務院黨組負責,政法委本身的決策力有限,更多是為黨委工作提供便利。

但在1990年代末,中共先後成立「中央維護穩定工作領導小組」(簡稱「維穩小組」)和「中央防範和處理邪教問題領導小組」(外界通常將其常設機構稱為「610辦公室」),這兩個部門都是黨務機構,分別負責維穩和法輪功問題,部門首長由中央政法委書記兼任。政法委書記職權也因此有所擴張,得以調動更多部門配合其工作。

但整體來說,這一時期全國各地政法委的權力並沒有外界想像中的大。

在中國,評估一個部門是否有實權的重要指標有兩個,一個是決策權,一個是人事權。在案件審批制度被取消後,政法委主要是履行協調指導職能,其權力的大小要靠政法委書記個人的政治地位決定;政法委也不具有對公檢法幹部的直接任命權。在不少地方,除政法委書記外,副書記和其他協調人員多是年事已高的臨退休老幹部;政法委的財政經費亦十分有限,亦不如公檢法各部門。

政法委真正開始權力擴充是在2002年之後。中共十六大將政治局常委人數由7人增至9人,中央政法委書記得以進入政治局常委會。此時,兩屆政治常委羅幹、周永康先後統攬政法工作,在常委會內形成一塊完整的割據力量。

但本質上,政法委的權力擴張,是建立在公安系統首長壟斷政法委書記的基礎之上。警權獨大的傳統,加之維穩體制的建立,使得公安在政法系統內部處於明顯強勢地位。

公安做飯,檢察送飯,法院吃飯?

毛澤東時代,政法系統曾有過十分負面的法制實踐:在黨委的指揮下,公檢法三部門逐步形成「聯合辦案」的傳統,由公安掌握辦案權,檢察院與法院僅僅在形式上批捕審判。這種現象在公安部長羅瑞卿和謝富治先後任政法小組組長時更為明顯。1958年,受「大躍進」影響,有些地方甚至將公檢法合併,逮捕審判一體化;與此同時,勞教制度建立,賦予公安系統不經審判就長期羈押嫌疑人的權力。勞教制度存續長達半世紀,直到2013年方才廢止。

2015年3月15日,中國第十二屆全國人大三次會議閉幕,天安門廣場一名警察站崗。

2015年3月15日,中國第十二屆全國人大三次會議閉幕,一名警察在天安門廣場上站崗。攝:Tomohiro Ohsumi/Bloomberg via Getty Images

1990年代,隨着「維穩小組」和「610辦公室」相繼成立,政法委的中心重新轉移到公安系統上來。維穩涉及社會控制方方面面,但主要由公安系統負責;對法輪功問題的處理,更要依靠「國保」隊伍。

2002年後,兩任政法委書記羅幹和周永康都對公安系統格外信任。而從周永康開始,公安部長升任中央政法委書記更成為政法系統的潛規則。在地方,中共中央在2003年發出通知,要求各地方增加公安專項編制,擴充對公安的預算,並要求「有條件的地方逐步實行由同級黨委常委或政府副職兼任省、市、縣三級公安機關主要領導」。自此,公安擴權在全國範圍內全面鋪開。

2003年之後,全國31個省級單位公安廳長,基本都進入省委常委;2007年後,全國近一半省公安廳長都兼任省政法委書記。在此期間,公安統領辦案再次飽受詬病,由於司法機關被邊緣化,冤假錯案頻頻發生。

現行中國法律規定的公安、檢察院和法院的三者關係。

現行中國法律規定的公安、檢察院和法院的三者關係。圖:端傳媒設計部

根據中國法律規定,公安機關的偵查、執法過程須受同級檢察機關監督,對刑事案件執行逮捕時也要由檢察機關批准;遇到檢察院不批准、不起訴的情況,可以向上級檢察院提請覆核。然而,在兩個部門遇到分歧時,公安往往會訴諸政法委,並由兼任公安局長的政法委書記出面「協調」,使檢察機關在政治干預下難以形成有效監督。以至於有民間諺語精準形容三者關係:「公安做飯、檢察送飯、法院吃飯」。

此外,公安系統出身的官員也被頻頻擢升要職。2008年,公安廳長出身的王勝俊,轉任最高人民法院院長;2013年,由湖南公安廳長晉升中央政法委秘書長的周本順,轉任河北省委書記。

不過,公安統御政法委的勢頭,在中共十八大前後開始急轉直下。早在2010年4月,中組部就下發文件,要求省級政法委書記不兼任公安廳(局)長;習近平上任後,各省公安廳長出現了大幅調整,多人在反腐運動中落馬。截至2015年,全國基本上已沒有省級政法委書記兼任公安廳(局)長的情況。

在政法系統的權力起伏可以看到,公安系統藉助填充政法委,實現對整個政法系統的掌控;與此同時,原本作為議事協調機構、職能有限的政法委,同樣藉由公安首長兼任政法委書記,成為坐擁實權的獨立王國。

正如東德史塔西的格言「黨的劍與盾」一樣,中國政法系統的背後依然是黨權,但其發揮功能的「刀把子」,卻握在公安手中。所謂「政法委」,實際更像是「警法委」,公安系統的權力邊界,是政法勢力起伏變化的根本所在,也是影響中國法制的最大不確定因素。

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