书记治国：中共党务系统如何控制国家机器？

理解十九大，必须先了解中国政治的运作逻辑。因此，在会议召开前，我们希望透过一系列文章，为你揭开党国“红幕”，解密隐秘的政治规则。本文为该系列第一篇。

“书记”作为政治职务，源于苏联共产党对旧名词的改造。这个原本负责文书工作的低阶职务，在共产主义革命演化的过程中，逐渐跃升为最高领导的代名词。

在中国大陆，“党委书记”是最常被人们谈起又最神秘的专有名词。作为“中国共产党某委员会书记”的简称，它专指中国共产党在各级机构和单位党务系统的最高领导。近百万之众的“党委书记”们，大多数与普通人并无二致，他们生活在民众身边，甚至是你的亲戚、朋友和邻居，但他们在中国政治生态中却担当着无可争议的主角，拥有近乎无限大的权力。从中央到地方，从中南海到自治县，“党委书记”一直都是各级政治实体的最高负责人。1949年至今日，这已成为当代中国政治制度的基本准则。

那么，党委书记及其背后的党务系统，是如何架在国家机器之上，实现权力最大化的呢？

以党代政：中共党务系统的扩张

如果暂不讨论政党政治内部的细微差异，执政党组建政府，基本是现代政治的基本准则。特朗普胜选后，其内阁多数成员和白宫的职位都会由共和党成员出任。类似的，同为华人社会的台湾，经历过国民党、民进党轮替执政，行政机关人员的政党背景也多是随着总统的更迭而变迁，这也是执政党将其意志变为政府政策的最直接方式。

但在中国大陆，中共长期以来却并非单纯“执政”，而是“以党代政”。抛开选举合法性的问题不谈，与两蒋时代的国民党相比，两岸虽然同为“党国”，国共党务系统的地位却相差悬殊。

党务系统专门负责党务工作，乃是一般原则。执政党可以通过党员出任政府公职的方式实现执政，但政党内部的组织本身并不能履行政府职能。对中共来说，党务工作理论上应当只包括党内部的组织生活、宣传工作、对党员的监督管理等等。

由于同受苏联影响，国民党党内体制架构与中共极其相似。对应中共中央、中共中央政治局，国民党内不仅有中央执行委员会、中央常务委员会，在地方和公营机关亦有“党部”作为党务组织，以及与书记对应的“党部主委”。

虽然“以党治国”乃是国民党曾经的公开目标，但这一目标几乎从未真正实现过。首先，国民党长期受困于军阀政治，军事主官往往控制政治决策，党部地位长期被边缘化；其次，在行宪迁台后，行政职务成为党内政治地位的评价标准，党务系统也并未对行政部门有具体干涉。因此在台湾民主化之前，国民党党部主委也主要局限在单纯的党务工作；民主化之后，党部倾向于联系基层与辅选助选，更不再具有政治决策职能。

反观中共，其成立之初就强调党组织对一切决策的领导。中共在革命年代建立的各种政权，亦都是以党组织为中心设立对应机构。在战争时期，甚至只建立党的一元化领导机构，由党的系统直接负责日常政务、军务工作。“党政不分”对早期的中共来说，不仅不是问题，反而是最基本的传统。

由此，中共的党委书记都大大超越了党务系统自身的本职权限。1949年后，书记领导的工作小圈子在行政、立法、司法各个领域都充当着实际决策者。在近七十年中共执政历史中，国家机构政治制度设计都围绕党务系统徐徐展开。

党组：国家机器内的党权触角

2017年1月，中共中央政治局常委会召开会议，听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报。在中国，全国人大、国务院、全国政协党组书记都是政治局常委，实际上在他们以党组书记身份做工作汇报时，汇报对象就是中共中央总书记习近平。这种汇报机制也间接表明，国家机关的党组要对政治局常委会负责。与之对应，地方党委书记也会以领导国家机关党组的方式，实现对各平行机构的直接干预。

“党组书记”，对公众来说一直都是相对陌生的名词。然而，在国家机关实际运作中，党组书记地位至关重要。当官方发布人事任免消息时，某人任地方政府省、市长，一般都会伴随“政府党组书记”的职务。

在党委、政府、人大、政协的“四大班子”中，除党委本身是党务系统外，1949年后，人大、政府、政协都在各自机关设置了对应的党组。除“文革”时期党组停止工作外，1980年代的政治体制改革，曾一度将政府系统的党组撤销，但在“六四”后，党组又被重新恢复，并成为本部门的“领导核心”。

“领导核心”并非口号，而是代表着党组在政府系统中拥有最高的决策权和人事权。中共在立法、行政、司法及下属部门中设立党组后，按惯例，党组书记一般都由中共党员的行政主官兼任，在国务院和地方政府系统中，国务院党组书记由总理兼任，地方人民政府党组书记由地方省市县长兼任，各部委党组书记由中共党员的部长兼任。即使看上去党组与政府机构基本重叠，但党组设立的直接后果是，该部门的重要决策都会通过党组会议的形式进行，政府部门公开会议的意义被弱化。这样一来，党组抽离了政府最重要的权力，并将权力归属上溯到了党委。

对权力运行而言，重大事务决策权和人事权是最核心的内容。比如对日常重要款项的支出，抑或官员的人事变动，都应是政府独立决策。然而，党组会议却成为讨论这些关键事项的场合。与此同时，党组作为同一级党委的派出机关，也须对党委负责，并汇报工作。简单来说，某省人民政府党组的重要决策，有义务向省委书记进行汇报。这也是作为中共中央总书记的习近平，召开政治局常委会听取各国家机关党组工作汇报的制度渊源。

此外，党组会议也成为避免非中共人士干预决策的技术策略。在国务院系统中，某些部委在党外人士担任部长时，党组书记仍由中共党员担任。虽然此时党组书记只担任副部长，却会成为实际决策人。部委党组也有权决定下设各处的人事安排。例如现任科技部长万钢和前卫生部长陈竺，作为民主党派人士，他们原则上无法参加部内的中共党组会议，因此对重大决策和人事任免都难以发挥影响。这种机制，甚至会导致部长无法调动处长的尴尬局面。

人大：“政治花瓶”是怎样炼成的？

根据中国宪法规定，全国人民代表大会是中华人民共和国最高权力机关。宪法赋予了人大极大的权力，除自身的立法权外，国家主席、中华人民共和国中央军委主席、国务院总理、最高人民法院院长和最高人民检察院院长等国家领导人都由其产生、对其负责。但为何人大、政协长期以来都被人视为“政治花瓶”、“橡皮图章”？这并非制度设计不完善造成，反而是中共刻意设计的结果。

全国人大设立于1954年，与之匹配的是1953年实行的“普选”人民代表和1954年由人大颁布的宪法。在此之前，人民政协是代行人大职权的机构。人大召开后，政协被规定为统一战线机构，仅实行咨询建议权，不再属于实职序列。

翻看第一届全国人大的组成人员，除委员长由刘少奇担任外，相当数量的副委员长都是此前在中央人民政府担任要职的非中共人士，包括中央人民政府副主席宋庆龄、张澜、李济深，最高人民法院院长沈钧儒等人。与此同时，他们在当选人大副委员后，其在行政、司法部门的职务也被解除。

这一变化引出了全国人大制度设计的重要背景。源于国共谈判时期的“联合政府”理念，中共即使在取得压倒性胜利后，也选择了暂时保留承诺，邀请亲共的中间人士参与新政协，加入新政府。于是，相当数量的副总理、部长都由非中共党员担任。然而，即使中间人士都为同情中共者，这种政府架构也给中共带来了不小的技术难题。

首先，中间人士缺乏中共长期形成的组织纪律性，在与中共中央政策、意见相左时，很难顺利被说服。例如，曾作为中央人民政府委员、轻工业部长的黄炎培，就一度反对中共对粮食的“统购统销”政策。类似的分歧在建国初期多次发生，并被抬上会议桌；其次，大量非中共党员担任副总理、部长，使政府内部决策不得不走向独立和公开。即使大政方针会与中共保持一致，政府系统也较难被中共中央完全掌控。

于是，中共选择了用“人民代表大会制”来解决遗留的“联合政府”问题，大量担任政府要职的非中共党员被安排到人大常委会，核心政府部门，尤其是公检法（公安、检察、法院）、军队等系统的负责人，则保持了百分之百的中共党员，各部委非中共党员部长的比例也大幅下降。

当党外人士被成功转移到人大之后，人大的“最高权力”开始被中共逐渐架空。人大从未独立行使过立法权，重大法律都须经中共中央政治局讨论通过后，才交由人大常委会制定具体细则；而每年3月人大审议财政预算的职权也被中共半年前先行召开的中央全会提前决定；最后，各级政府官员人选的任命，凡是中共党员干部，都须通过中共内部的书记处和组织部对人事任免完成最重要的考察、备选环节，再由上一级党委常委会讨论通过，各级人大只有在法律上予以追认的职能。在立法、审议决议和人事任免这三个核心权力上，党委都具有决定意义的干预力，人大的权力几乎被完全架空。

党内职能部门：攥紧核心业务的利器

在完成对政府、人大的诸多限制之后，中共在自身内部，则是在党内设立与政府业务部门相对应的职能机构，在业务上实现横向领导。

在毛泽东时代，中共中央就曾设立多个二级部门，例如中共中央农村工作部。同时，中央书记处下设多个业务办公室，涉及农林水利，工业交通等各方面。在此基础上，中共中央又设立名目繁多的业务小组。由此形成政府机关各部门都要参与到中共中央、中央各工作部和各业务小组的党内三层领导机构之内。这种党务系统对行政的全面覆盖，在翻阅毛时代的中共中央文件可见一斑：中共中央作为最高执政机构，经常直接发布有关养猪、植树、配粮等极其细碎的工作指令，造成了极高的行政成本。

到改革开放之后，高度重叠的党内职能部门被逐渐取消，但是小组决策依然强大，尤其是“六四”事件之后，大批领导小组被恢复。且时至今日，诸多关键业务部门的党务职能机构仍被保留下来。在国务院部委中，人力资源和社会保障部部长进入中共中央组织部担任副部长，监察部部长进入中共中央纪委担任副书记，最高法院院长、最高检察长和公安部部长进入中央政法委担任副书记，而中宣部也全面负责广播电视新闻出版总局、文化部和网络信息化办公室。在政府部门的首长成为党内部门的副手时，意味着被各自的党务首长直接领导。

虽然这种全能机制将政府部门完全置于对应的党委之下，但业务重叠势必会引发诸多矛盾。其根源在于，党要管一切，但复杂细碎的日常业务，党委并不能完全胜任。这种矛盾在地方尤为明显。而地方政府机关接受上级业务主管单位和同级党委的双重领导，使地方政府在与党委博弈时具备了有限的弹性空间。

因此，矛盾往往出现于地方党委书记和地方行政首长之间，不论省委书记与省长，还是市委书记与市长，两人在彼此协调之时由于对同一业务的分歧，在党政不分的体制下，势必会放大成为谁最终决策的问题。但在这场博弈中，书记永远具有向上级组织部推荐省市长人选的权力，同时省市长作为副书记，在党委会议上也要服从书记的领导。

总体而言，党委对国家机关的控制的全面和彻底程度，已远超党务系统应有的管辖范围，不仅阻碍行政，而且压制监督。但这对中共自身来说也是其实现“党的领导”核心面向，因此短期内也不可能成为政治体制改革所触碰的议题。

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