【编按】2021年终专题，端传媒国际组策划了两篇彼此独立但互有呼应的深度报导，试图带读者走进当下国际秩序中，具体的、变化的、有著深远影响的角落。本篇透过“国际救援”这一机制对阿富汗20余年的影响，拷问在复杂现实中，所谓的国际社会到底是谁？“援助”二字担负著的生命和政治重量，是否早已失衡？即将发表的另一篇，则将走入“国际人权”领域，在联合国人权议会上通过的一份又一份、白纸黑字的人权决议，代表的是人类对自身权利的捍卫吗？还是终不能避免被“大国之争”吞食的命运？
初冬的十一月底，我在伦敦参加了一场由“阿富汗救援组织”（Afghanaid）举办的讲座。讲座在市中心南肯辛顿区的皇家地理学院举行，会场旁边除了大名鼎鼎的V＆A艺术馆和自然史博物馆，就是一列的外国领事馆与高价餐厅。讲座参加者多是关心阿富汗的外交人员和国际援助官员。在衣香鬓影，香槟杯踫撞声不绝，侍者捧著精致点心托盘团团转的会场，我似乎是寥寥几个四十岁以下的参加者之一，也是唯一一张东亚面孔。
讲座题为“毋忘阿富汗”（Don’t Forget Afghanistan）。当晚演讲嘉宾包括《泰晤士报》的战地记者劳埃德（Anthony Loyd）﹑阿富汗独立人权委员会主席艾克芭（Shaharzad Akbar）﹑联合国环境署阿富汗项目经理斯坎伦（Andrew Scanlon）等。大萤幕上播放著他们在阿富汗拍摄的照片，有些叫人叹息，例如被塔利班枪击的女法官的遗物；有些令会场发出克制的笑声，例如有张拍到塔利班战士坐在小鸭造型的黄色脚踏船上游湖。
无论如何，所有讲者最后的信息都是一样的：阿富汗需要帮助。大旱和战乱使得阿富汗九成农夫都没法收成，国内粮食短缺；美国政府和世银冻结了阿富汗储备，阿富汗公务员﹑医护和教师自八月起就没有发过工资。劳埃德说：“现在阿富汗许多家庭都依赖卖孩子才能不致饿死，而且卖的多是女孩。”嘉宾们一致认同：国际社会必须尽快重启阿富汗的人道和发展援助。现场掌声雷动。
自2001年，“反恐战争”（War on Terror）开展以来，阿富汗都是西方国家的援助“热点”：单单美国就向阿富汗投入了接近1500亿美元的非军事援助，欧盟的同期数字是40亿欧元，另还有数以十亿来自其他国际组织。多年来，阿富汗都是全球获得最多国际援助的国家之一，更长期位居美国投放最多援助资源的国家。近年美国准备撤军，明显减少对阿富汗援助，但2019年的援助金额仍然达到40多亿美元。
但二十年后的结果，所有人有目共睹：阿富汗仍然是个“失败国家”（failed state）和依赖援助的食租国（rentier state）。今年八月阿富汗变天，塔利班重返喀布尔，美军部队在约定撤军期限三个月后狼狈撤离，阿富汗总统简尼（Ashraf Ghani）仓皇逃往阿联酋，二十年“反恐战争”（War on Terror）终告结束。塔利班卷土重来，国际社会大为震撼，但很多关注阿富汗的人对阿富汗政府极速倒台却毫不意外。宾州大学的伊斯兰及中东史学家奥洛米（Ali A. Olomi）写道：“如果你看看1990年代，塔利班是如何得势的，你就会发现他们今日其实在干一模一样的事情。”1989年苏联自阿富汗撤军后，塔利班就是打著反贪污反腐败的旗号，在农村和乡郊地区吸引了许多阿富汗人。
反恐二十年，野心家和贪婪的精英富起来了，但期望民主，期望和平的阿富汗人民却仍置于水深火热中。端传媒访问了供职美国和平研究所（USIP）的经济学家﹑多年来针砭国际援助贪污问题的独立记者﹑熟悉阿富汗政治体制的政治学家﹑以及阿富汗反贪腐倡议者，尝试探究一个被受访者称为“百万元的问题”（a million dollar question；指重要但极其难答的问题）：为甚么长期接收国际社会的巨额援助的阿富汗，完全没有建立民主﹑和平，以及可持续的经济体系，成为能够独立运作的国家？
虽然出发点各异，但受访者们大都给出了违反直觉的答案：援助没有带来和平稳定；过去二十年，国际社会的巨额援助甚至加速了阿富汗崩盘的过程。
当“人道”与“反恐”竟是同义词
波尔曼（Linda Polman）是来自荷兰的著名独立战地记者，曾出版《战争游戏》（War Games: The Story Of Aid And War In Modern Times）等畅销书。波尔曼长年研究国际援助，足迹遍及许多冲突频仍的“援助热点”，包括塞拉利昂﹑索马里﹑海地﹑卢旺达﹑刚果，以及阿富汗。
2009年，波尔曼重返阿富汗，后将采访经历写成了题为“Afghaniscam”（“阿富汗骗局”）的章节，收录在2013年出版的《The Crisis Caravan》里。“Afghaniscam”的内容怵目惊心。波尔曼形容，在国际组织﹑外交人员和政治精英云集的喀布尔，多的是因为反恐战争发了大财的保安公司：西方官员来到喀布尔之后，必须用防弹装甲车一路载到有铁门和沙包重重包围的安全地方；他们出行的时候，这些保安公司还会直接无预警清场，附近街道的路边摊贩﹑乞丐﹑行人和商户都要急忙收拾让路。喀布尔到处都是为西方大人物们竖起的铁马与高墙。反恐战争开始后，在喀布尔多了为驻喀布尔的士兵﹑外交官﹑非政府组织的人员而设的各国美食餐厅；但同时，只有2％不够的阿富汗家庭有正常电力供应。
更严重的是一层叠一层的贪污。因为许多非政府组织依赖分包商（subcontrators）来替他们在各地完成援助项目，又因为许多援助机构的人员因为安全问题不会离开喀布尔，这些几乎没有监管的分包商就有了许多从中谋利的机会，援助欺诈（aid fraud）和援助贪污（aid corruption）问题不绝于耳。波尔曼说：“无疑，援助贪污问题到处都有，但在阿富汗，这些问题非常极端。”
波尔曼在书中提及了其中一笔：美国国际开发署（U.S. Agency for International Development；USAID）为一项兴建由喀布尔一路延伸到坎大哈的大桥，拨出了1500万美元的援助金。竣工之后，这条大桥将代替原本连接两个城市的颠簸不平的泥路。但最后建成的大桥根本没比泥路好多少，甚至如果没有每年做安全维护的话，五年内就不能使用。用1500万美元建成的桥，质量为甚么如此差劣？研究贪污和诈欺问题的独立机构CorpWatch发现，这笔钱起初由美国国际开发署，经联合国转帐给一间美国公司，而该美国公司又另聘了一间土耳其的道路工程公司来承包工程。这笔钱每一次转手都被吸走了6至20巴仙，到最后就只能用最廉价的物料，起一条最廉价的桥。
这当然不是孤例。根据波尔曼，在阿富汗有些用援助款兴建的女子学校，最后只有男生去上；或者已完工的幼儿园或托儿所根本没人敢用，因为怕成为塔利班的报复目标。更甚者，有些工程虽然是拨款了，钱也发出去了，但根本从来没有动工，连地基都找不著。