評論｜許仁碩：政治警察如何殲滅民主？二戰前日本「特高警察」的教訓

香港國安法公布後，有許多識者開始鑽研國安法條文，試圖找出「紅線」的邊界所在。有些人是為了趨吉避凶，替未來的言論、集會等找出合法空間。也有些人是為了替國安法辯護，主張規範相當明確，若明辨其內容，就可知其與世界各國的國安法規，其實相去不遠，反而有助於安定香港社會秩序，重振香港經濟。

然而，對於國安法所謂「紅線」的分析，除了對法律條文的解讀外，還需加上對政治警察部門的評估。在警察學上，警察並非僅僅是機械式執行法律的工具，而是在法律的解釋、運用與擴張上，有著重要而積極的角色。但因警察的職位不及法官，執法實務又不若法庭公開，其影響經常被低估。

歷史上，二戰前日本之所以走向軍國主義，關鍵之一就是政治警察的擴權，扼殺了當時日本萌芽中的民主法治與公民社會，甚至至今仍令許多日本人聞之色變。比起一旦廢除就不再適用的法條，設置政治警察部門的影響，很可能更加深遠。

大正民主的光輝

之所以設定十年為期，主要是當時的藩閥政府不願意就此放棄權力，因此認為只要先採取緩兵之計，若能在這十年間將自由民權運動壓制下來，最後未必需要實現選舉。

對於明治維新，許多人的印象都是雄才大略的菁英政治家與學者，銳意西化，富國強兵。但經常被忽略的是，由於在幕末打倒德川幕府，建立維新政府的成功是由薩摩（今鹿兒島縣與宮崎縣一部）、長州（今山口縣）、土佐（今高知縣）、肥前（今佐賀縣與長崎縣）四個藩（註：統治特定地區的諸侯）所主導。因此在廢藩置縣之後，這幾個藩雖然不再擁有領土與領民，但作為政治派閥，仍實質把持了中央政權，當時並無民選議會，總理大臣與內閣成員多由上述各藩當中產生，稱之為「藩閥政治」。

被藩閥所壟斷的日本政府，寡頭政治下自然產生許多弊端。例如當時負責北海道殖民事務的開拓長官黑田清隆，在官方主導了北海道的殖民開發之後，將所得之國有財產，包括船隻、工廠、礦產、農地等，讓同為薩摩藩的商家以相當優惠的條件承購。這起典型的政商勾結，引發了其他藩閥的不滿，演變成大規模的政治鬥爭，史稱「明治十四年（1881年）政變」。

對於雖有西化的現代政府形式，但卻無民主之實的藩閥政治，有許多要求制定憲法、成立國會、舉行選舉的社會運動，統稱為「自由民權運動」。上述黑田清隆在出售國產中疑似政商勾結的弊案，也為當時的運動火上加油，在各地舉辦對藩閥政府的抗議集會，報紙也嚴加批判。因此在「明治十四年政變」當中，政爭最後以天皇下詔的形式收場，不僅中止了黑田出售國產的決定，同時也決定了將於十年後舉辦選舉，設立國會，自由民權運動取得了初步成果。

為了抑制社會運動，日本政府開始制定「爆裂物取締條例」、「保安條例」等相關法律，展開逮捕與鎮壓行動。

之所以設定十年為期，主要是當時的藩閥政府不願意就此放棄權力，因此認為只要先採取緩兵之計，若能在這十年間將自由民權運動壓制下來，最後未必需要實現選舉。但自由民權運動亦未坐以待斃，不僅許多政治人物開始組織政黨，準備參選，民間也開始進一步要求言論自由、降低地租等民主、民生相關訴求。為了抑制社會運動，日本政府開始制定「爆裂物取締條例」、「保安條例」等相關法律，展開逮捕與鎮壓行動。

最後日本在1889年頒布了大日本帝國憲法，並於隔年舉行了第一屆的國會選舉，向民主政治邁出一步。但當時有選舉權的人，限於納稅額高於門檻，滿二十五歲的日本男性，僅佔當時全日本人口的1.13%。因此以原自由民權運動者、學者、媒體人為核心，又展開了「普選運動」，主張應落實普遍選舉權。

除了選舉權的問題外，在國會成立後，首相仍非由議會多數黨領袖出任，而是維持由元老推薦，天皇任命，藩閥透過內閣的實質任命權與議會政黨進行利益交換，實質延續了藩閥政治的權力。因此對於把持內閣的藩閥與民選議會間的對立，發展出了「打倒閥族、擁護憲政」，要求由民選國會主導政治的改革訴求。在政治改革的風潮下，許多不同的社會運動也如雨後春筍般的出現，包括了勞工、反戰、農民、社會主義運動等等。

戰前日本這段政治、社會運動與言論興盛的時期，由於主要落在大正天皇在位期間（1912-1926）前後，因此被稱為「大正民主」。在政治改革方面，首先是在1918年，立憲政友會黨主席原敬，成為了日本史上第一位出身平民戶籍，且從眾議院多數黨產生的日本首相。而普選法案在被阻擋多年後，也在1925年通過，廢除納稅額門檻，將選舉權擴張至所有25歲以上之日本男性，有選舉權者的人口比例從修法前的5.5%，擴張為20.1%，不過女性仍被排除在參政權之外。

政治警察的成立與擴張

1900年「治安警察法」立法，警察得以據此取締、解散集會遊行以及社運組織；同年的「行政執行法」，則賦予警察能預防性留置人民的權力，在鎮壓社會運動時非常實用。

但在大正民主的榮景之下，也潛藏著暗影。日本警察在明治維新之初，就於1874年在東京警視廳設置「安寧課國事處」（安寧課国事係），專司政治秘密偵防，當時針對的對象，主要是對維新政府不滿的士族。而在士族相關的動亂結束後，目標就轉移到自由民權運動，派遣臥底潛入運動組織，監視重要對象。在1886年，東京警視廳設置了第三局「高等警察」，專司「政治結社、集會、報章雜誌與其他出版品」業務。在1887年時，高等警察就引用了前述的「保安條例」鎮壓民權運動，一口氣逮捕了三千人。

然而，在1890年日本國會成立之後，許多民權運動者進入體制內，「保安條例」也被廢止，高等警察一時失去了目標。隨後，社會主義開始傳入日本，而當時的日本社會，在資本主義迅速發展下，出現了新的勞動階級，這些社會主義運動、勞工運動以及農民運動等，成為了高等警察的新目標。

1900年「治安警察法」立法，警察得以據此取締、解散集會遊行以及社運組織；同年的「行政執行法」，則賦予警察能預防性留置人民的權力，在鎮壓社會運動時非常實用。1911年，警察發動了「大逆事件」，以企圖暗殺天皇為由，大舉搜捕了監視已久的社會主義運動者，共有二十四人被判處死刑。在「大逆事件」之後，有大量的運動者被列入高等警察的監視清單，這給了高等警察擴編的理由。在1911年，警視廳新設了「特別高等課」，分別管理政治運動、出版、勞工運動、在日朝鮮人以及涉外情報，作為戰前日本政治警察代名詞的「特高警察」就此誕生。

當時在大正民主的浪潮之下，警方為求順利通過，一再向社會大眾保證，治安維持法會是「傳家寶刀」，亦即雖然鋒銳，但絕不輕易出鞘（適用）。

在大正民主期間，面對活躍的社會運動，特高警察的危機感也不斷增強，除前述的普選運動外、數量激增的罷工、農民運動、發表相關研究與言論的團體或個人、殖民地朝鮮的政治運動者、以及重整旗鼓的社會主義者等，都是特高警察在這段期間內，持續納入其監視與鎮壓範圍的對象。特高警察雖然不斷擴張組織，但仍舊希望能從法律上得到更強的權限。在1923年，為了因應關東大地震，發佈了「治安維持令」，以此為契機，1925年「治安維持法」通過。由於同時通過了普遍選舉修法，因此一般認為，該法是政府為防止社會運動進一步藉普選之機發展的預防措施。

治安維持法的取締對象為「變更國體」，亦即反對天皇制國家；以及「否定私有財產制」，亦即社會主義者。對從事相關行為或組織相關結社者，加以禁止與處罰。當時在大正民主的浪潮之下，警方為求順利通過，一再向社會大眾保證，治安維持法會是「傳家寶刀」，亦即雖然鋒銳，但絕不輕易出鞘（適用）。警方也表示若按照法條要件解釋，大部分的勞工運動與社會運動都不會入罪，「（一般人）無需擔心治安維持法」、「不會傷害單純的社會運動」。

有許多史家將「治安維持法」通過的1925年（大正14年），作為「大正民主」的終結。雖然同時在多年的社會與政治運動下，終於往普選再邁進一步，但當時的日本人還不知道，獲得了「傳家寶刀」的特高警察，即將葬送日本初生的民主體制。

不斷擴張的「紅線」

為了避免受到國內批判，一開始特高警察的行動確實較為謹慎，在1925年末，首先在取締朝鮮共產黨時開始適用治安維持法。

從「傳家寶刀」的說法可以看出，立法當時的特高警察對於國內的輿論以及政黨反彈，是有一定的顧忌。為了避免受到國內批判，一開始特高警察的行動確實較為謹慎，在1925年末，首先在取締朝鮮共產黨時開始適用治安維持法。在國內則將重點放在對社會主義組織與日本共產黨的情報搜集和監視，一時沒有大動作。然而，在普選修法後，1928年的第一次國會選舉中，社會主義政黨亦參選，在選戰中宣揚理念並獲得一定支持，這招致了當時內閣的強烈危機感。因此就在二月選舉落幕後，以累積至今的情報作為基礎，以治安維持法禁止社會主義的相關結社，並發動了對全國共產黨員與相關人士的大搜捕，共有約一千六百人被取締，四百八十八人被起訴，稱之為「三一五事件」。

「三一五事件」的大搜捕，除了摧毀了日本的社會主義勢力外，也讓特高警察趁機對政壇遊說，日本已經被共產黨滲透得如此嚴重，因此有必要加強政治警察體系。隨後治安維持法新增了死刑，並將「為達成結社目的之行為」也納入處罰對象。而在組織上，在憲兵與檢察官體系都設立了政治部門，教育單位也加入取締學生運動的行列，特高警察自身的組織擴大自不在話下。

拔出「傳家寶刀」後，接續「三一五事件」的重擊，1929年再次發動「四一六事件」，全國一舉逮捕了近五千名，擊潰了意圖重整旗鼓的日本共產黨。雖然在日本共產黨被摧毀後，理論上日本國內已不存在治安維持法所禁止的，所謂「變更國體」與「否定私有財產制」的勢力，但食髓知味的特高警察並未就此罷手，而是不斷擴大解釋條文，精進辦案手法，尋找新的取締對象。

首先被盯上的是所謂「共產黨外圍團體」，對於被鎮壓的共產黨員，表示同情甚至具體支援的運動者，都遭到取締。而具左翼傾向，批判政府的劇團、報章雜誌等藝文出版界，也遭到更嚴格的審查、查禁甚至逮捕。而為了切斷學生運動與社會運動的關聯，文部省（註：教育主管機關）也擴充了相關單位，由擔任過特高警察高層的前警官，擔任如思想局思想課、學生部學生課等，在教育部門內專門監視、查禁學生運動的單位主管。

在1931年的九一八事變後，為了壓制國內反戰輿論，對出版界展開了全面的言論審查。當時負責查禁出版與新聞報導的單位，其查禁數一口氣增加了十幾倍。

在1931年的九一八事變後，為了壓制國內反戰輿論，對出版界展開了全面的言論審查。當時負責查禁出版與新聞報導的單位，其查禁數一口氣增加了十幾倍，這也帶來了相關警察單位的擴充，以及將查禁對象擴大至「導致安寧秩序紊亂」。除了出版之外，在倡導「國家神道」的政教合一體制下，宗教團體也被冠上「反國體」之名，成為了特高警察所取締的對象。在1938年之後，根據治安維持法所取締的所謂「宗教犯罪」案件連年激增，許多宗教團體選擇了附和軍國主義，成為了侵略戰爭的幫兇。

在擴張取締對象的同時，對於一開始就被擊潰的日本共產黨，特高警察其實也從未放下心過。在已經沒有直接相關的組織下，無論是疑心暗鬼，還是故意貪功，特高警察將許多對社會、政府不滿的發言或出版品，塑造為共產黨死灰復燃的證據，因此造成了許多冤案，例如在1944年，以報章上的一篇學者評論為由，將相關的編輯與研究者數十人，均指為「日本共產黨再建準備會」的成員，一舉逮捕，稱為「橫濱事件」。

而這些特高警察，在戰後一度被放逐，卻又旋即在韓戰時因應反共需求而死灰復燃，新成立了「公安警察」，負責取締各種政治、社會運動。許多前特高警察，在戰後的公安警察當中仍位居高位。根據日本警察的官方說法，「特高警察」在戰後已經解散，「公安警察」是日本民主化後的警察組織，二者毫無關係。但實際上，在人事、政策、訓練與意識型態的延續性下，時至今日，坐擁龐大組織的公安警察，仍扮演著抑制日本社會運動的重要力量。

從日本經驗反觀香港

認為國安法的打擊面只限於特定團體或運動，不會擴及其他「正常」社團或活動，在恢復秩序後就可「馬照跑、舞照跳」，明顯是太過樂觀。

從上述日本的歷史經驗，再對照今日香港，雖然不能完全類比，仍有幾點值得參考。首先，想要透過解釋「國安法」條文，劃下「紅線」藉以找出「安全地帶」的努力，可能會白費。因為政治警察不單純是國安法的執行者，即便沒有「上級命令」，自身也有強烈的動機去擴張解釋法律，甚至進一步推動修法。不僅「大正民主」下的日本，未能抵禦特高警察的擴張，即便是在今日的民主法治國家，也經常難以有效制衡相關部門的擴權，更遑論缺乏完整民主機制，法治亦隨著國安法被架空的當今香港。

在這樣的理解下，認為國安法的打擊面只限於特定團體或運動，不會擴及其他「正常」社團或活動，在恢復秩序後就可「馬照跑、舞照跳」，明顯也是太過樂觀。從日本的歷史發展中可以看到，特高警察一開始強烈保證只會針對「少數人」，但之後就不斷擴張，一路從出版、藝術、教育到宗教，再加上羅織的冤案，本來下一步還要加強對中國、香港、東南亞等佔領區的政治警察部門，但未及部署就已戰敗。簡言之，在缺乏制衡下，政治警察不會在滿足於「恢復秩序」後就罷手，而是會持續製造出新的「敵人」，任何社會組織、活動都可能成為下一個目標。

如果就統治者的眼光來看，相較於戰前日本的相關法制，香港國安法可說是相當「先進」的立法，一口氣將設置政治警察、檢控、行政部門，架空司法原有的保障、大幅擴張政治警察權限、取締對象擴及境外與要求教育等其他部門配合等等措施都包括進來了。戰前日本花了二三十年時間壓制國會與公民社會，一步一步修訂法律、擴編人員、進逼司法，最終仍未能「完善」的獨裁體系，香港國安法則在一夕之間一步到位。即便有朝一日國安法被廢除，但這些存在於香港警務、教育甚至民間社會中的政治警察相關人士，就如戰後日本一樣，仍可能持續發揮影響力而難以去除。

即便即將面對一個「先進」的國安體制，但香港的公民社會，仍有戰前日本「大正民主」所未有的籌碼。首先是警務體系內部的矛盾。事實上筆者在反送中運動之前，幾次與香港警察的交流經驗中，私下經常聽到警察擔心2047年後的問題。在個人層面上，擔心2047年後警察人員的待遇、福利與退休金會有變動，例如因為財政理由而縮水，不再如現在一樣有保障。在多年的交流下，他們很清楚，自己的待遇比中國同行要好上許多，而這樣的待遇，是建立在香港的特殊地位上。而在組織層面上，則不樂見香港警務部門被中國的治安部門領導，甚至基層人員也被替換為中國公安，不再是港人警員。

因此他們在為警方對「雨傘運動」的鎮壓辯護時，有一個論點就是，香港警察必須獨力維持住香港的社會秩序，防止中國介入，若導致中國決定提早介入，等於是2047大限提早來臨，作為港警亦不樂見。一位警官告訴我的說法是：「港警在傘運的任務，實際上有兩個目標，一是阻止傘運擴大，維持社會秩序，同時也是阻止解放軍走出軍營大門。」

筆者並不確定這些意見在港警中有多大的普遍性，而在反送中之後港警的意識又是否有所變化。在殖民警政的研究上，殖民政權即便在權力上擁有絕對優勢，但作為「外來者」與「少數者」的侷限，仍會讓殖民政權在治理上遭遇許多困難，警政經常就是明顯體現相關矛盾之處。從香港警察的發展歷史上，可以看到英國早期選擇以外來警力，包括母國警官以及從其他殖民地調來的人員維持香港治安，但隨著時代演進，對於社會治理的需求提高，最終仍越來越倚賴港人員警。在國安法通過後，已看到有媒體報導，出現了認為港警在訓練上仍採英式步操，是「戀殖」與「雙重效忠」象徵的批判。而將來由中國相關部門主導，港警居於配合地位的香港國安部門，與現有的香港警察是否會發生矛盾和衝突，又將如何處理，相當值得觀察。

除了警察部門的組織因素之外，香港公民社會的成熟度，也遠非大正民主時的日本可比。戰前日本的特高警察很清楚，比起拘束肉體，更重要的是讓心靈屈服。除了拷問與刑罰之外，還有許多原本採批判立場的知識份子，是因為著迷於日本成為「強國」的榮光而「悔改」，成為建制派。但一百年來進化的不只是政治警察，還有社會運動，這幾年來一場又一場的行動，港人已一再讓世人跌破眼鏡，並牽動世界情勢。只要維持著對「中國夢」的警醒，民心不死，就還有希望。

最後，政治警察的「成功」，其實也帶著走向自滅的因素。對於所有獨裁者來說最困難的，就是如何取得正確的資訊與建議。當日本的特高警察肅清了日本所有的異議份子，再也沒有人敢對軍方說不之下，最後就把自己也騙了，看不見對內勵精圖治，對外維持和平的道路，一步一步走向敗戰的深淵。至於香港，我們已經看到在區議會選舉中，中聯辦與北京政府是如何錯估情勢，以致兵敗如山倒。若真的不幸，國安法在香港成功落地生根，自己蒙上眼的巨人，又能走多遠而不跌倒呢？

（許仁碩，北海道大學法學助理教授）