评论｜许仁硕：政治警察如何歼灭民主？二战前日本“特高警察”的教训

香港国安法公布后，有许多识者开始钻研国安法条文，试图找出“红线”的边界所在。有些人是为了趋吉避凶，替未来的言论、集会等找出合法空间。也有些人是为了替国安法辩护，主张规范相当明确，若明辨其内容，就可知其与世界各国的国安法规，其实相去不远，反而有助于安定香港社会秩序，重振香港经济。

然而，对于国安法所谓“红线”的分析，除了对法律条文的解读外，还需加上对政治警察部门的评估。在警察学上，警察并非仅仅是机械式执行法律的工具，而是在法律的解释、运用与扩张上，有着重要而积极的角色。但因警察的职位不及法官，执法实务又不若法庭公开，其影响经常被低估。

历史上，二战前日本之所以走向军国主义，关键之一就是政治警察的扩权，扼杀了当时日本萌芽中的民主法治与公民社会，甚至至今仍令许多日本人闻之色变。比起一旦废除就不再适用的法条，设置政治警察部门的影响，很可能更加深远。

大正民主的光辉

之所以设定十年为期，主要是当时的藩阀政府不愿意就此放弃权力，因此认为只要先采取缓兵之计，若能在这十年间将自由民权运动压制下来，最后未必需要实现选举。

对于明治维新，许多人的印象都是雄才大略的菁英政治家与学者，锐意西化，富国强兵。但经常被忽略的是，由于在幕末打倒德川幕府，建立维新政府的成功是由萨摩（今鹿儿岛县与宫崎县一部）、长州（今山口县）、土佐（今高知县）、肥前（今佐贺县与长崎县）四个藩（注：统治特定地区的诸侯）所主导。因此在废藩置县之后，这几个藩虽然不再拥有领土与领民，但作为政治派阀，仍实质把持了中央政权，当时并无民选议会，总理大臣与内阁成员多由上述各藩当中产生，称之为“藩阀政治”。

被藩阀所垄断的日本政府，寡头政治下自然产生许多弊端。例如当时负责北海道殖民事务的开拓长官黑田清隆，在官方主导了北海道的殖民开发之后，将所得之国有财产，包括船只、工厂、矿产、农地等，让同为萨摩藩的商家以相当优惠的条件承购。这起典型的政商勾结，引发了其他藩阀的不满，演变成大规模的政治斗争，史称“明治十四年（1881年）政变”。

对于虽有西化的现代政府形式，但却无民主之实的藩阀政治，有许多要求制定宪法、成立国会、举行选举的社会运动，统称为“自由民权运动”。上述黑田清隆在出售国产中疑似政商勾结的弊案，也为当时的运动火上加油，在各地举办对藩阀政府的抗议集会，报纸也严加批判。因此在“明治十四年政变”当中，政争最后以天皇下诏的形式收场，不仅中止了黑田出售国产的决定，同时也决定了将于十年后举办选举，设立国会，自由民权运动取得了初步成果。

为了抑制社会运动，日本政府开始制定“爆裂物取缔条例”、“保安条例”等相关法律，展开逮捕与镇压行动。

之所以设定十年为期，主要是当时的藩阀政府不愿意就此放弃权力，因此认为只要先采取缓兵之计，若能在这十年间将自由民权运动压制下来，最后未必需要实现选举。但自由民权运动亦未坐以待毙，不仅许多政治人物开始组织政党，准备参选，民间也开始进一步要求言论自由、降低地租等民主、民生相关诉求。为了抑制社会运动，日本政府开始制定“爆裂物取缔条例”、“保安条例”等相关法律，展开逮捕与镇压行动。

最后日本在1889年颁布了大日本帝国宪法，并于隔年举行了第一届的国会选举，向民主政治迈出一步。但当时有选举权的人，限于纳税额高于门槛，满二十五岁的日本男性，仅占当时全日本人口的1.13%。因此以原自由民权运动者、学者、媒体人为核心，又展开了“普选运动”，主张应落实普遍选举权。

除了选举权的问题外，在国会成立后，首相仍非由议会多数党领袖出任，而是维持由元老推荐，天皇任命，藩阀透过内阁的实质任命权与议会政党进行利益交换，实质延续了藩阀政治的权力。因此对于把持内阁的藩阀与民选议会间的对立，发展出了“打倒阀族、拥护宪政”，要求由民选国会主导政治的改革诉求。在政治改革的风潮下，许多不同的社会运动也如雨后春笋般的出现，包括了劳工、反战、农民、社会主义运动等等。

战前日本这段政治、社会运动与言论兴盛的时期，由于主要落在大正天皇在位期间（1912-1926）前后，因此被称为“大正民主”。在政治改革方面，首先是在1918年，立宪政友会党主席原敬，成为了日本史上第一位出身平民户籍，且从众议院多数党产生的日本首相。而普选法案在被阻挡多年后，也在1925年通过，废除纳税额门槛，将选举权扩张至所有25岁以上之日本男性，有选举权者的人口比例从修法前的5.5%，扩张为20.1%，不过女性仍被排除在参政权之外。

政治警察的成立与扩张

1900年“治安警察法”立法，警察得以据此取缔、解散集会游行以及社运组织；同年的“行政执行法”，则赋予警察能预防性留置人民的权力，在镇压社会运动时非常实用。

但在大正民主的荣景之下，也潜藏着暗影。日本警察在明治维新之初，就于1874年在东京警视厅设置“安宁课国事处”（安宁课国事系），专司政治秘密侦防，当时针对的对象，主要是对维新政府不满的士族。而在士族相关的动乱结束后，目标就转移到自由民权运动，派遣卧底潜入运动组织，监视重要对象。在1886年，东京警视厅设置了第三局“高等警察”，专司“政治结社、集会、报章杂志与其他出版品”业务。在1887年时，高等警察就引用了前述的“保安条例”镇压民权运动，一口气逮捕了三千人。

然而，在1890年日本国会成立之后，许多民权运动者进入体制内，“保安条例”也被废止，高等警察一时失去了目标。随后，社会主义开始传入日本，而当时的日本社会，在资本主义迅速发展下，出现了新的劳动阶级，这些社会主义运动、劳工运动以及农民运动等，成为了高等警察的新目标。

1900年“治安警察法”立法，警察得以据此取缔、解散集会游行以及社运组织；同年的“行政执行法”，则赋予警察能预防性留置人民的权力，在镇压社会运动时非常实用。1911年，警察发动了“大逆事件”，以企图暗杀天皇为由，大举搜捕了监视已久的社会主义运动者，共有二十四人被判处死刑。在“大逆事件”之后，有大量的运动者被列入高等警察的监视清单，这给了高等警察扩编的理由。在1911年，警视厅新设了“特别高等课”，分别管理政治运动、出版、劳工运动、在日朝鲜人以及涉外情报，作为战前日本政治警察代名词的“特高警察”就此诞生。

当时在大正民主的浪潮之下，警方为求顺利通过，一再向社会大众保证，治安维持法会是“传家宝刀”，亦即虽然锋锐，但绝不轻易出鞘（适用）。

在大正民主期间，面对活跃的社会运动，特高警察的危机感也不断增强，除前述的普选运动外、数量激增的罢工、农民运动、发表相关研究与言论的团体或个人、殖民地朝鲜的政治运动者、以及重整旗鼓的社会主义者等，都是特高警察在这段期间内，持续纳入其监视与镇压范围的对象。特高警察虽然不断扩张组织，但仍旧希望能从法律上得到更强的权限。在1923年，为了因应关东大地震，发布了“治安维持令”，以此为契机，1925年“治安维持法”通过。由于同时通过了普遍选举修法，因此一般认为，该法是政府为防止社会运动进一步藉普选之机发展的预防措施。

治安维持法的取缔对象为“变更国体”，亦即反对天皇制国家；以及“否定私有财产制”，亦即社会主义者。对从事相关行为或组织相关结社者，加以禁止与处罚。当时在大正民主的浪潮之下，警方为求顺利通过，一再向社会大众保证，治安维持法会是“传家宝刀”，亦即虽然锋锐，但绝不轻易出鞘（适用）。警方也表示若按照法条要件解释，大部分的劳工运动与社会运动都不会入罪，“（一般人）无需担心治安维持法”、“不会伤害单纯的社会运动”。

有许多史家将“治安维持法”通过的1925年（大正14年），作为“大正民主”的终结。虽然同时在多年的社会与政治运动下，终于往普选再迈进一步，但当时的日本人还不知道，获得了“传家宝刀”的特高警察，即将葬送日本初生的民主体制。

不断扩张的“红线”

为了避免受到国内批判，一开始特高警察的行动确实较为谨慎，在1925年末，首先在取缔朝鲜共产党时开始适用治安维持法。

从“传家宝刀”的说法可以看出，立法当时的特高警察对于国内的舆论以及政党反弹，是有一定的顾忌。为了避免受到国内批判，一开始特高警察的行动确实较为谨慎，在1925年末，首先在取缔朝鲜共产党时开始适用治安维持法。在国内则将重点放在对社会主义组织与日本共产党的情报搜集和监视，一时没有大动作。然而，在普选修法后，1928年的第一次国会选举中，社会主义政党亦参选，在选战中宣扬理念并获得一定支持，这招致了当时内阁的强烈危机感。因此就在二月选举落幕后，以累积至今的情报作为基础，以治安维持法禁止社会主义的相关结社，并发动了对全国共产党员与相关人士的大搜捕，共有约一千六百人被取缔，四百八十八人被起诉，称之为“三一五事件”。

“三一五事件”的大搜捕，除了摧毁了日本的社会主义势力外，也让特高警察趁机对政坛游说，日本已经被共产党渗透得如此严重，因此有必要加强政治警察体系。随后治安维持法新增了死刑，并将“为达成结社目的之行为”也纳入处罚对象。而在组织上，在宪兵与检察官体系都设立了政治部门，教育单位也加入取缔学生运动的行列，特高警察自身的组织扩大自不在话下。

拔出“传家宝刀”后，接续“三一五事件”的重击，1929年再次发动“四一六事件”，全国一举逮捕了近五千名，击溃了意图重整旗鼓的日本共产党。虽然在日本共产党被摧毁后，理论上日本国内已不存在治安维持法所禁止的，所谓“变更国体”与“否定私有财产制”的势力，但食髓知味的特高警察并未就此罢手，而是不断扩大解释条文，精进办案手法，寻找新的取缔对象。

首先被盯上的是所谓“共产党外围团体”，对于被镇压的共产党员，表示同情甚至具体支援的运动者，都遭到取缔。而具左翼倾向，批判政府的剧团、报章杂志等艺文出版界，也遭到更严格的审查、查禁甚至逮捕。而为了切断学生运动与社会运动的关联，文部省（注：教育主管机关）也扩充了相关单位，由担任过特高警察高层的前警官，担任如思想局思想课、学生部学生课等，在教育部门内专门监视、查禁学生运动的单位主管。

在1931年的九一八事变后，为了压制国内反战舆论，对出版界展开了全面的言论审查。当时负责查禁出版与新闻报导的单位，其查禁数一口气增加了十几倍。

在1931年的九一八事变后，为了压制国内反战舆论，对出版界展开了全面的言论审查。当时负责查禁出版与新闻报导的单位，其查禁数一口气增加了十几倍，这也带来了相关警察单位的扩充，以及将查禁对象扩大至“导致安宁秩序紊乱”。除了出版之外，在倡导“国家神道”的政教合一体制下，宗教团体也被冠上“反国体”之名，成为了特高警察所取缔的对象。在1938年之后，根据治安维持法所取缔的所谓“宗教犯罪”案件连年激增，许多宗教团体选择了附和军国主义，成为了侵略战争的帮凶。

在扩张取缔对象的同时，对于一开始就被击溃的日本共产党，特高警察其实也从未放下心过。在已经没有直接相关的组织下，无论是疑心暗鬼，还是故意贪功，特高警察将许多对社会、政府不满的发言或出版品，塑造为共产党死灰复燃的证据，因此造成了许多冤案，例如在1944年，以报章上的一篇学者评论为由，将相关的编辑与研究者数十人，均指为“日本共产党再建准备会”的成员，一举逮捕，称为“横滨事件”。

而这些特高警察，在战后一度被放逐，却又旋即在韩战时因应反共需求而死灰复燃，新成立了“公安警察”，负责取缔各种政治、社会运动。许多前特高警察，在战后的公安警察当中仍位居高位。根据日本警察的官方说法，“特高警察”在战后已经解散，“公安警察”是日本民主化后的警察组织，二者毫无关系。但实际上，在人事、政策、训练与意识型态的延续性下，时至今日，坐拥庞大组织的公安警察，仍扮演着抑制日本社会运动的重要力量。

从日本经验反观香港

认为国安法的打击面只限于特定团体或运动，不会扩及其他“正常”社团或活动，在恢复秩序后就可“马照跑、舞照跳”，明显是太过乐观。

从上述日本的历史经验，再对照今日香港，虽然不能完全类比，仍有几点值得参考。首先，想要透过解释“国安法”条文，划下“红线”借以找出“安全地带”的努力，可能会白费。因为政治警察不单纯是国安法的执行者，即便没有“上级命令”，自身也有强烈的动机去扩张解释法律，甚至进一步推动修法。不仅“大正民主”下的日本，未能抵御特高警察的扩张，即便是在今日的民主法治国家，也经常难以有效制衡相关部门的扩权，更遑论缺乏完整民主机制，法治亦随着国安法被架空的当今香港。

在这样的理解下，认为国安法的打击面只限于特定团体或运动，不会扩及其他“正常”社团或活动，在恢复秩序后就可“马照跑、舞照跳”，明显也是太过乐观。从日本的历史发展中可以看到，特高警察一开始强烈保证只会针对“少数人”，但之后就不断扩张，一路从出版、艺术、教育到宗教，再加上罗织的冤案，本来下一步还要加强对中国、香港、东南亚等占领区的政治警察部门，但未及部署就已战败。简言之，在缺乏制衡下，政治警察不会在满足于“恢复秩序”后就罢手，而是会持续制造出新的“敌人”，任何社会组织、活动都可能成为下一个目标。

如果就统治者的眼光来看，相较于战前日本的相关法制，香港国安法可说是相当“先进”的立法，一口气将设置政治警察、检控、行政部门，架空司法原有的保障、大幅扩张政治警察权限、取缔对象扩及境外与要求教育等其他部门配合等等措施都包括进来了。战前日本花了二三十年时间压制国会与公民社会，一步一步修订法律、扩编人员、进逼司法，最终仍未能“完善”的独裁体系，香港国安法则在一夕之间一步到位。即便有朝一日国安法被废除，但这些存在于香港警务、教育甚至民间社会中的政治警察相关人士，就如战后日本一样，仍可能持续发挥影响力而难以去除。

即便即将面对一个“先进”的国安体制，但香港的公民社会，仍有战前日本“大正民主”所未有的筹码。首先是警务体系内部的矛盾。事实上笔者在反送中运动之前，几次与香港警察的交流经验中，私下经常听到警察担心2047年后的问题。在个人层面上，担心2047年后警察人员的待遇、福利与退休金会有变动，例如因为财政理由而缩水，不再如现在一样有保障。在多年的交流下，他们很清楚，自己的待遇比中国同行要好上许多，而这样的待遇，是建立在香港的特殊地位上。而在组织层面上，则不乐见香港警务部门被中国的治安部门领导，甚至基层人员也被替换为中国公安，不再是港人警员。

因此他们在为警方对“雨伞运动”的镇压辩护时，有一个论点就是，香港警察必须独力维持住香港的社会秩序，防止中国介入，若导致中国决定提早介入，等于是2047大限提早来临，作为港警亦不乐见。一位警官告诉我的说法是：“港警在伞运的任务，实际上有两个目标，一是阻止伞运扩大，维持社会秩序，同时也是阻止解放军走出军营大门。”

笔者并不确定这些意见在港警中有多大的普遍性，而在反送中之后港警的意识又是否有所变化。在殖民警政的研究上，殖民政权即便在权力上拥有绝对优势，但作为“外来者”与“少数者”的局限，仍会让殖民政权在治理上遭遇许多困难，警政经常就是明显体现相关矛盾之处。从香港警察的发展历史上，可以看到英国早期选择以外来警力，包括母国警官以及从其他殖民地调来的人员维持香港治安，但随着时代演进，对于社会治理的需求提高，最终仍越来越倚赖港人员警。在国安法通过后，已看到有媒体报导，出现了认为港警在训练上仍采英式步操，是“恋殖”与“双重效忠”象征的批判。而将来由中国相关部门主导，港警居于配合地位的香港国安部门，与现有的香港警察是否会发生矛盾和冲突，又将如何处理，相当值得观察。

除了警察部门的组织因素之外，香港公民社会的成熟度，也远非大正民主时的日本可比。战前日本的特高警察很清楚，比起拘束肉体，更重要的是让心灵屈服。除了拷问与刑罚之外，还有许多原本采批判立场的知识份子，是因为着迷于日本成为“强国”的荣光而“悔改”，成为建制派。但一百年来进化的不只是政治警察，还有社会运动，这几年来一场又一场的行动，港人已一再让世人跌破眼镜，并牵动世界情势。只要维持着对“中国梦”的警醒，民心不死，就还有希望。

最后，政治警察的“成功”，其实也带着走向自灭的因素。对于所有独裁者来说最困难的，就是如何取得正确的信息与建议。当日本的特高警察肃清了日本所有的异议份子，再也没有人敢对军方说不之下，最后就把自己也骗了，看不见对内励精图治，对外维持和平的道路，一步一步走向败战的深渊。至于香港，我们已经看到在区议会选举中，中联办与北京政府是如何错估情势，以致兵败如山倒。若真的不幸，国安法在香港成功落地生根，自己蒙上眼的巨人，又能走多远而不跌倒呢？

（许仁硕，北海道大学法学助理教授）