評論｜徐子軒：巴西保護雨林不善，為何會受到歐盟各國施壓？

今年G7峰會期間，各國領袖行禮如儀，向來被視為是話題製造機的川普也沒有驚人之舉。意外佔據全球新聞版面的，乃是東道主法國總統馬卡龍（Emmanuel Macron）隔空和巴西總統博爾索納羅（Jair Bolsonaro）上演了一場唇槍舌戰，程度之激烈不下於引起紛爭的亞馬遜森林大火。

事件的起因是，G7承諾提供巴西2000萬美元，用於對抗亞馬遜地區的火災。馬卡龍又提議G7共同行動，在聯合國大會上促成國際合作，共同協助巴西善後。但此舉遭到博爾索納羅駁斥，質疑馬卡龍的動機，並認為這是殖民主義心態，拒絕了相關提議。

跟著，馬卡龍指責博爾索納羅在環保承諾上撒謊，且認為保護雨林是全球責任。此引起博爾索納羅的憤怒，隨之在社群媒體上疑似侮辱馬卡龍夫人，表示如果馬卡龍道歉，才會考慮接受贈款。巴西利亞官員也展開反擊，以巴黎聖母院大火和歐洲大量伐林相譏，法巴關係一時陷入僵局。

針對這場口水戰，外界多半一頭霧水，如果當作個人修養，就會變成茶餘飯後的話題，掩蓋了事件的真相。事實上，馬博兩人交鋒，暗藏著兩國在經濟開發議題上的角力，亦是南北國家長久以來的觀念對立，更會影響歐盟與南方共同市場（Mercosur）（註1）的未來貿易合作。

歐盟民眾的環保意願

YouGov的一份民調顯示，25個歐盟國家中，有87％的人表示應立法保護森林、66%的歐盟公民認為其政府沒有採取足夠措施解決森林砍伐問題。

若想進一步了解法巴兩國的爭執，可以從巴西官員的言論裡分析。巴西外交部長阿勞霍（Ernesto Araujo）表示，不需要關於亞馬遜地區的新倡議，因為聯合國氣候公約的國際機制已足夠防止森林砍伐，他更強調，巴西不會接受任何削弱領土主權的倡議。

這其實是針對法國，由於法國去年通過了「打擊因進口而毀林的國家戰略」(SNDI)，打算在2030年之前停止進口因砍伐森林而製造的農產品。同時，法國也積極的向歐盟推廣理念，讓歐盟立法和法國標準一致。

目前歐洲從世界各地進口農產品，像是拉丁美洲的牛肉和大豆、東南亞的棕櫚油、非洲的可可，這些都造成當地農民大量伐木以獲取耕地。根據歐盟研究，從1990年到2008年，歐盟區所進口與伐木相關的農產品，約佔全球消費量的7至10%，相當於葡萄牙面積的森林消失。

對歐洲環保團體來說，是可忍孰不可忍，多年來對各國政府施壓、迫使採取應對策略。尤其是在法國，馬卡龍政府也認為法國作為重要的全球經濟參與者，應承擔責任，故率先訂立SNDI，減少消費對環境的影響。

該戰略要求政府在今年結束前，為出口至法國的農業國製定路線圖，與這些生產者和利益攸關方進行建設性對話，以求保證原料供應鏈的可持續性。在此基礎上，法國將成立一些新機制，例如打擊毀林平台，該平台會使用海關進口數據和衛星監測供應區的森林狀況，追查產品是否合乎規定。

此外，由於歐盟人民希望通過新法律，確保進口食物和產品不會導致全球森林減少。YouGov的一份民調顯示，25個歐盟國家中，有87％的人表示應立法保護森林、66%的歐盟公民認為其政府沒有採取足夠措施解決森林砍伐問題，這讓歐盟必須思考制定更嚴格的進口規範以回應民意。

因此七月底歐盟委員會（European Commission）公佈一份準則，採取多樣措施以減少伐木與森林荒蕪（forest degradation）的速度。除了增加歐盟區的森林覆蓋率外，還要保護全球林木，特別是熱帶雨林，去年歐盟協助特定地區增加約1470萬公頃的熱帶雨林，更計畫到2020年前要將全球雨林砍伐率減少50%。

為此，自2014年以來，歐盟每年平均投資12億歐元，用於支持伙伴國家的農業計劃，協助它們建立透明可持續的農業生產鏈。歐盟還承諾提供5億歐元支持夥伴國保護森林，包括支持依賴森林的土著人民和當地社區，以及土地權利與人權維護者，並協助追查違法伐木的犯罪行為。

其他歐盟國雖然沒有如法國積極，也都以不同方式向巴西施壓。德國和挪威在8月暫停對巴西亞馬遜基金的捐款，前者質疑博爾索納羅政府不會實質性減少森林砍伐，後者則因為博爾索納羅政府解散了該基金的指導技術委員會。這些舉措也引起博爾索納羅的憤怒，調侃挪威若重視環保，為何仍有捕鯨的行為。

法國的真意

法國作為歐盟農業的守門人，認為有責任堅守立場，同時佔據道德與國際規則的高點，更可以確立在歐盟的領導地位。

無論是法國或歐盟的護林策略，顯然和博爾索納羅政府鼓吹開發雨林的政策格格不入。博爾索納羅的競選承諾之一，就是放鬆對採礦和農業的環境控制，宣稱能讓亞馬遜地區經濟成長更快。這助長了農業主義者的氣焰，他們往往以發展農村企業為名，和當地原住民爭地，也有用火焚林的紀錄。

從數字可看出端倪，2019年亞馬遜地區發生了七萬多起森林火災，和去年同期相比增長了85％，當地非政府組織表示，火災的起因多屬人為，而非像政府宣稱是旱季所致。 因此，法國認為巴西對火災的反應不足，違反了歐盟與「南方共同市場」的貿易協議條件，揚言若巴西不做出改善，將在最終審查投下反對票。

針對法國的威脅，巴西農業部長克里斯蒂娜（Tereza Cristina）批評馬克龍是投機份子。因為歐盟已與南方共同市場簽訂初步協議，法國擔心巴西的農產品進入歐洲，取代法國第一大農業國的地位，且黃背心運動成員有不少農民，馬卡龍必須考慮他們的未來生計，因此要詆毀巴西產品的形象。

這種觀點能得到多少共鳴尚未可知，但法國確實站在協議條件的有利位置。在亞馬遜森林失火事件前，馬博兩人已就自由貿易協議爭論了好幾個月，關鍵即是南方共同市場國家農業部門進入歐盟市場的程度。目前公布的協議文本裡顯示歐盟不會完全開放，也會以配額保護敏感產品。

像是牛肉，歐盟從南方共同市場年進口約20萬噸，其中有1/4左右的新鮮與冷凍牛肉課以40-45%不等的關稅。自貿協議實施後，歐盟將允許99000噸的牛肉享有7.5％的關稅，但需要五年時間逐段進行，讓歐盟牛肉生產者有時間適應市場變化帶來的衝擊。

在談判過程裡也提到，若要協議通過，南方共同市場必須滿足一些條件。例如聯合國氣候變化框架公約和關於氣候變化的巴黎協定，巴西加入後者時已承諾，到2025年，在2005年的基礎上減少溫室氣體排放37%；巴西也承諾解決亞馬遜地區的毀林問題，雙方約定將設立專家小組進行合規審查。

要知道，歐盟與南方共同市場開始自由貿易協議談判是在千禧年，一直無法達成共識。雙方若能達成自貿協議，將會成為GDP僅次於日本的自貿夥伴，預估可為歐盟公司省下超過40億歐元的關稅。 如今歐盟正面臨英國脫歐、美中貿易戰等不確定因素，與南方共同市場的協定或許可帶來新機。

另一方面，南方共同市場內部的巴西、阿根廷最近都選出偏向自由市場的政府，也都放棄了過去的部分保護主義政策。這些外部因素讓歐盟與其選擇更多妥協，談判獲得突破，終於在今年六月達成初步協議，但這並不意味著雙方的分歧已經消失，而是進入新階段的博弈。

法國作為歐盟農業的守門人，認為有責任堅守立場，如果僅為達成與南方共同市場的協議而放任巴西，將會影響未來和其他國家的談判。但如果法國現在擺明立場，它將佔據道德與國際規則的高點，更可以確立在歐盟的領導地位。如此便不難了解，為何馬卡龍會抓住像亞馬遜火災議題，強化自己的立場。

巴西展開反擊

可以預測，不管是經濟發展，或國家安全等因素，都給予博爾索納羅政府藉口，對抗內外要求提高環保標準的訴求。

面對國內外批評聲浪日熾，博爾索納羅政府除了與馬卡龍打口水戰，並試圖尋找替罪羊，轉移火災焦點。像是博爾索納羅未提出證據，就指控火災是由非政府組織引起、製造問題；在巡視災區時，又將矛頭指向原住民部落，強調這些族群阻礙發展，更表示原住民不會說巴西話，卻占有土地，明顯是要引起民粹對立。

但各種民調都呈現不利於博爾索納羅的趨勢：8月底的政府喜好度調查顯示，將近四成人受訪者認為政府不好或很糟，只有三成支持政府。另一項民調顯示，55％的受訪者表示博爾索納羅關於環境的陳述不合適；還有高達九成以上認為，博爾索納羅政府應採取更多措施，防止亞馬遜地區的非法砍伐森林。

原本應與博爾索納羅政府站在同一陣線的農業企業，也對他的做法頗有微詞。農業商會代表與巨賈們紛紛表示，博爾索納羅強化了巴西作為森林砍伐者的形象，將使農業處於危險，因為對歐盟的農產品出口很可能即將受到抵制。部分與博爾索納羅同黨的火災災區州長，也認為應該接受G7捐款，有助減緩災情。

外界估計，這次火災後博爾索納羅可能會減緩開發亞馬遜地區的政策，以回應民意，但總體方向不會改變。這可從博爾索納羅的公開談話略知一二：他宣布對環境犯罪零容忍，並表示巴西將部署武裝部隊應對森林火災。但對於生活在亞馬遜地區的人來說，衡量總統承諾的標準應是政府重建森林監管機構。

像是隸屬於中央政府的巴西環境與再生自然資源所（Ibama以下簡稱環境所），向來是亞馬遜地區的保護者。但博爾索納羅政府今年大刪其預算，使環境所無法履行職責，再加上政治壓力，也不似過去勇於任事，對違法者開出的罰單少了許多。

且中央環保機構多受到地方政府制肘，如帕拉州州長拒絕授權軍警參與環境所打擊環境犯罪。缺少軍警或國家部隊的幫助，環境所成員的人身安全堪慮，因此只能取消相關執法行動。

更深層來看，博爾索納羅政府之所以這麼支持亞馬遜地區的開發，不僅著眼於經濟利益，更涉及巴西國安戰略的規劃。因為亞馬遜地區一直是原住民領地，受國家憲法保護，但國家行政力量的存在非常有限，未能有效治理。

部分人士便擔心，遲早原住民會受外部勢力鼓動，圖謀獨立於巴西。透過農村主義者的掠地，可使原住民脫離既有族群，拆散部落勢力，至於原住民是否能融入現代社會，就另當別論。

最新消息傳出，博爾索納羅願意接受智利飛機的救援，協助撲滅火災。這點其實頗值得玩味，因為當初G7提到的捐款並不是直接撥放給巴西，而是透過智利安排。但博爾索納羅表面上對法國，乃至於歐盟的態度仍舊強硬，也看不出有任何與國內反對者共同解決災情的傾向。

可以預測，不管是經濟發展，或國家安全等因素，都給予博爾索納羅政府藉口，對抗內外要求提高環保標準的訴求。在民意基本盤的簇擁下，博爾索納羅未來會更激進的處理亞馬遜地區開發，而歐盟可施壓的部分其實相當有限，真正能保護亞馬遜雨林的，只有巴西民眾的自覺。

註釋

1. 南方共同市場：是巴西、阿根廷、烏拉圭、委內瑞拉（2017年被終止成員國資格）和巴拉圭五個南美洲國家的區域性貿易協定。成立宗旨為促進自由貿易及資本、勞動、商品的自由流通。

（徐子軒，LUCIO策略顧問總監，淡江大學國際事務與戰略研究所博士）