评论｜徐子轩：巴西保护雨林不善，为何会受到欧盟各国施压？

今年G7峰会期间，各国领袖行礼如仪，向来被视为是话题制造机的川普也没有惊人之举。意外占据全球新闻版面的，乃是东道主法国总统马卡龙（Emmanuel Macron）隔空和巴西总统博尔索纳罗（Jair Bolsonaro）上演了一场唇枪舌战，程度之激烈不下于引起纷争的亚马逊森林大火。

事件的起因是，G7承诺提供巴西2000万美元，用于对抗亚马逊地区的火灾。马卡龙又提议G7共同行动，在联合国大会上促成国际合作，共同协助巴西善后。但此举遭到博尔索纳罗驳斥，质疑马卡龙的动机，并认为这是殖民主义心态，拒绝了相关提议。

跟著，马卡龙指责博尔索纳罗在环保承诺上撒谎，且认为保护雨林是全球责任。此引起博尔索纳罗的愤怒，随之在社群媒体上疑似侮辱马卡龙夫人，表示如果马卡龙道歉，才会考虑接受赠款。巴西利亚官员也展开反击，以巴黎圣母院大火和欧洲大量伐林相讥，法巴关系一时陷入僵局。

针对这场口水战，外界多半一头雾水，如果当作个人修养，就会变成茶余饭后的话题，掩盖了事件的真相。事实上，马博两人交锋，暗藏著两国在经济开发议题上的角力，亦是南北国家长久以来的观念对立，更会影响欧盟与南方共同市场（Mercosur）（注1）的未来贸易合作。

欧盟民众的环保意愿

YouGov的一份民调显示，25个欧盟国家中，有87％的人表示应立法保护森林、66%的欧盟公民认为其政府没有采取足够措施解决森林砍伐问题。

若想进一步了解法巴两国的争执，可以从巴西官员的言论里分析。巴西外交部长阿劳霍（Ernesto Araujo）表示，不需要关于亚马逊地区的新倡议，因为联合国气候公约的国际机制已足够防止森林砍伐，他更强调，巴西不会接受任何削弱领土主权的倡议。

这其实是针对法国，由于法国去年通过了“打击因进口而毁林的国家战略”(SNDI)，打算在2030年之前停止进口因砍伐森林而制造的农产品。同时，法国也积极的向欧盟推广理念，让欧盟立法和法国标准一致。

目前欧洲从世界各地进口农产品，像是拉丁美洲的牛肉和大豆、东南亚的棕榈油、非洲的可可，这些都造成当地农民大量伐木以获取耕地。根据欧盟研究，从1990年到2008年，欧盟区所进口与伐木相关的农产品，约占全球消费量的7至10%，相当于葡萄牙面积的森林消失。

对欧洲环保团体来说，是可忍孰不可忍，多年来对各国政府施压、迫使采取应对策略。尤其是在法国，马卡龙政府也认为法国作为重要的全球经济参与者，应承担责任，故率先订立SNDI，减少消费对环境的影响。

该战略要求政府在今年结束前，为出口至法国的农业国制定路线图，与这些生产者和利益攸关方进行建设性对话，以求保证原料供应链的可持续性。在此基础上，法国将成立一些新机制，例如打击毁林平台，该平台会使用海关进口数据和卫星监测供应区的森林状况，追查产品是否合乎规定。

此外，由于欧盟人民希望通过新法律，确保进口食物和产品不会导致全球森林减少。YouGov的一份民调显示，25个欧盟国家中，有87％的人表示应立法保护森林、66%的欧盟公民认为其政府没有采取足够措施解决森林砍伐问题，这让欧盟必须思考制定更严格的进口规范以回应民意。

因此七月底欧盟委员会（European Commission）公布一份准则，采取多样措施以减少伐木与森林荒芜（forest degradation）的速度。除了增加欧盟区的森林覆盖率外，还要保护全球林木，特别是热带雨林，去年欧盟协助特定地区增加约1470万公顷的热带雨林，更计划到2020年前要将全球雨林砍伐率减少50%。

为此，自2014年以来，欧盟每年平均投资12亿欧元，用于支持伙伴国家的农业计划，协助它们建立透明可持续的农业生产链。欧盟还承诺提供5亿欧元支持伙伴国保护森林，包括支持依赖森林的土著人民和当地社区，以及土地权利与人权维护者，并协助追查违法伐木的犯罪行为。

其他欧盟国虽然没有如法国积极，也都以不同方式向巴西施压。德国和挪威在8月暂停对巴西亚马逊基金的捐款，前者质疑博尔索纳罗政府不会实质性减少森林砍伐，后者则因为博尔索纳罗政府解散了该基金的指导技术委员会。这些举措也引起博尔索纳罗的愤怒，调侃挪威若重视环保，为何仍有捕鲸的行为。

法国的真意

法国作为欧盟农业的守门人，认为有责任坚守立场，同时占据道德与国际规则的高点，更可以确立在欧盟的领导地位。

无论是法国或欧盟的护林策略，显然和博尔索纳罗政府鼓吹开发雨林的政策格格不入。博尔索纳罗的竞选承诺之一，就是放松对采矿和农业的环境控制，宣称能让亚马逊地区经济成长更快。这助长了农业主义者的气焰，他们往往以发展农村企业为名，和当地原住民争地，也有用火焚林的纪录。

从数字可看出端倪，2019年亚马逊地区发生了七万多起森林火灾，和去年同期相比增长了85％，当地非政府组织表示，火灾的起因多属人为，而非像政府宣称是旱季所致。 因此，法国认为巴西对火灾的反应不足，违反了欧盟与“南方共同市场”的贸易协议条件，扬言若巴西不做出改善，将在最终审查投下反对票。

针对法国的威胁，巴西农业部长克里斯蒂娜（Tereza Cristina）批评马克龙是投机份子。因为欧盟已与南方共同市场签订初步协议，法国担心巴西的农产品进入欧洲，取代法国第一大农业国的地位，且黄背心运动成员有不少农民，马卡龙必须考虑他们的未来生计，因此要诋毁巴西产品的形象。

这种观点能得到多少共鸣尚未可知，但法国确实站在协议条件的有利位置。在亚马逊森林失火事件前，马博两人已就自由贸易协议争论了好几个月，关键即是南方共同市场国家农业部门进入欧盟市场的程度。目前公布的协议文本里显示欧盟不会完全开放，也会以配额保护敏感产品。

像是牛肉，欧盟从南方共同市场年进口约20万吨，其中有1/4左右的新鲜与冷冻牛肉课以40-45%不等的关税。自贸协议实施后，欧盟将允许99000吨的牛肉享有7.5％的关税，但需要五年时间逐段进行，让欧盟牛肉生产者有时间适应市场变化带来的冲击。

在谈判过程里也提到，若要协议通过，南方共同市场必须满足一些条件。例如联合国气候变化框架公约和关于气候变化的巴黎协定，巴西加入后者时已承诺，到2025年，在2005年的基础上减少温室气体排放37%；巴西也承诺解决亚马逊地区的毁林问题，双方约定将设立专家小组进行合规审查。

要知道，欧盟与南方共同市场开始自由贸易协议谈判是在千禧年，一直无法达成共识。双方若能达成自贸协议，将会成为GDP仅次于日本的自贸伙伴，预估可为欧盟公司省下超过40亿欧元的关税。 如今欧盟正面临英国脱欧、美中贸易战等不确定因素，与南方共同市场的协定或许可带来新机。

另一方面，南方共同市场内部的巴西、阿根廷最近都选出偏向自由市场的政府，也都放弃了过去的部分保护主义政策。这些外部因素让欧盟与其选择更多妥协，谈判获得突破，终于在今年六月达成初步协议，但这并不意味著双方的分歧已经消失，而是进入新阶段的博弈。

法国作为欧盟农业的守门人，认为有责任坚守立场，如果仅为达成与南方共同市场的协议而放任巴西，将会影响未来和其他国家的谈判。但如果法国现在摆明立场，它将占据道德与国际规则的高点，更可以确立在欧盟的领导地位。如此便不难了解，为何马卡龙会抓住像亚马逊火灾议题，强化自己的立场。

巴西展开反击

可以预测，不管是经济发展，或国家安全等因素，都给予博尔索纳罗政府借口，对抗内外要求提高环保标准的诉求。

面对国内外批评声浪日炽，博尔索纳罗政府除了与马卡龙打口水战，并试图寻找替罪羊，转移火灾焦点。像是博尔索纳罗未提出证据，就指控火灾是由非政府组织引起、制造问题；在巡视灾区时，又将矛头指向原住民部落，强调这些族群阻碍发展，更表示原住民不会说巴西话，却占有土地，明显是要引起民粹对立。

但各种民调都呈现不利于博尔索纳罗的趋势：8月底的政府喜好度调查显示，将近四成人受访者认为政府不好或很糟，只有三成支持政府。另一项民调显示，55％的受访者表示博尔索纳罗关于环境的陈述不合适；还有高达九成以上认为，博尔索纳罗政府应采取更多措施，防止亚马逊地区的非法砍伐森林。

原本应与博尔索纳罗政府站在同一阵线的农业企业，也对他的做法颇有微词。农业商会代表与巨贾们纷纷表示，博尔索纳罗强化了巴西作为森林砍伐者的形象，将使农业处于危险，因为对欧盟的农产品出口很可能即将受到抵制。部分与博尔索纳罗同党的火灾灾区州长，也认为应该接受G7捐款，有助减缓灾情。

外界估计，这次火灾后博尔索纳罗可能会减缓开发亚马逊地区的政策，以回应民意，但总体方向不会改变。这可从博尔索纳罗的公开谈话略知一二：他宣布对环境犯罪零容忍，并表示巴西将部署武装部队应对森林火灾。但对于生活在亚马逊地区的人来说，衡量总统承诺的标准应是政府重建森林监管机构。

像是隶属于中央政府的巴西环境与再生自然资源所（Ibama以下简称环境所），向来是亚马逊地区的保护者。但博尔索纳罗政府今年大删其预算，使环境所无法履行职责，再加上政治压力，也不似过去勇于任事，对违法者开出的罚单少了许多。

且中央环保机构多受到地方政府制肘，如帕拉州州长拒绝授权军警参与环境所打击环境犯罪。缺少军警或国家部队的帮助，环境所成员的人身安全堪虑，因此只能取消相关执法行动。

更深层来看，博尔索纳罗政府之所以这么支持亚马逊地区的开发，不仅著眼于经济利益，更涉及巴西国安战略的规划。因为亚马逊地区一直是原住民领地，受国家宪法保护，但国家行政力量的存在非常有限，未能有效治理。

部分人士便担心，迟早原住民会受外部势力鼓动，图谋独立于巴西。透过农村主义者的掠地，可使原住民脱离既有族群，拆散部落势力，至于原住民是否能融入现代社会，就另当别论。

最新消息传出，博尔索纳罗愿意接受智利飞机的救援，协助扑灭火灾。这点其实颇值得玩味，因为当初G7提到的捐款并不是直接拨放给巴西，而是透过智利安排。但博尔索纳罗表面上对法国，乃至于欧盟的态度仍旧强硬，也看不出有任何与国内反对者共同解决灾情的倾向。

可以预测，不管是经济发展，或国家安全等因素，都给予博尔索纳罗政府借口，对抗内外要求提高环保标准的诉求。在民意基本盘的簇拥下，博尔索纳罗未来会更激进的处理亚马逊地区开发，而欧盟可施压的部分其实相当有限，真正能保护亚马逊雨林的，只有巴西民众的自觉。

注释

1. 南方共同市场：是巴西、阿根廷、乌拉圭、委内瑞拉（2017年被终止成员国资格）和巴拉圭五个南美洲国家的区域性贸易协定。成立宗旨为促进自由贸易及资本、劳动、商品的自由流通。

（徐子轩，LUCIO策略顾问总监，淡江大学国际事务与战略研究所博士）