評論｜【書摘】國家認同的難題——新疆、香港和台灣

【編者按】：美國政治學家黎安友（Andrew Nathan）的專著《沒有安全感的強國：從鎖國、開放到崛起，中國對外關係70年》，是一本討論中國地緣政治及戰略構想的專書，其中提出了中國被「四環同心圓」包圍的理論架構，試圖提供一種理解中共如何思考國內外假想敵，以及其政治與外交策略的基本方向的角度。本書曾在2013年出版，今年再版後有許多補充更新。本文為書中部分章節摘錄，端傳媒獲左岸出版社授權編修刊發。

緊緊抓住新疆

新疆對於中國的戰略重要性，與西藏相似。歷史上，該地區曾被不同的勢力擁有過或提出過領土的要求，但直到1884年才完全納入中國的行政體系之中。但是，中國的控制仍很脆弱，而且當1944年中國的存在最弱之時，當地民眾宣布成立了短命的東突厥斯坦共和國，由莫斯科支持，一直持續到新成立的中華人民共和國於1949年重新恢復對它的控制。

為了鞏固控制，中國使用了在其他周邊的同樣方法：移民開拓、貿易、文化同化、行政管理一體化和國際孤立，必要時，還靠員警和軍隊作為後盾。2007年，根據官方統計，該地區約2,000萬的人口有820萬為漢人，真實的數目可能還更高；維吾爾族在幾個官方認可的少數民族中占最多數，計有960萬人。

北京期望，隨著當地民眾變得更富裕、受更多的教育，和更現代化，中國的公民認同感就會更強。確實如此，有些維吾爾族人過得很好。然而，和在西藏一樣，北京從當地民眾那裡遭遇到它視之為矛盾的回應：抵制中國的公民認同。

《沒有安全感的強國：從鎖國、開放到崛起，中國對外關係70年》

作者：黎安友、施道安

譯者：何大明

出版日期：2018/10

出版社：左岸出版社

在毛時代的大部分時間裡，維吾爾族，還有當地人數更少的哈薩克族、吉爾吉斯族及其他少數民族，被迫必須放棄伊斯蘭教、學習中文，並放棄他們傳統的風俗習慣。中國駐軍鎮壓了數次叛亂，最大的一次發生在1962年。叛亂被平息後，數萬名哈薩克族人和維吾爾族人逃到邊界外的蘇聯那一邊。毛去世後，宗教活動又被允許，但只能在嚴密的監視下進行。維吾爾語和其他地方語言被逐步趕出教學語言體系，即使用於教學，也是被當作第二語言來教。為了在企業及政府中獲得晉升，維吾爾族人不得不學習中文。許多維吾爾族人還很貧窮，可新來的漢人卻富裕起來。於是，階級的差別強化了族群的對立。

像在西藏一樣，許多維吾爾族人相信，他們的土地正在被漢族移民所侵占，其生活正在被一種不受歡迎的、外部強加的生活方式所壓倒。從1980年代到2001年間，遊行示威、騷亂、偶一為之的暗殺和恐怖爆炸以日益增多的頻率發生。政府聲稱，犯罪分子的目標是把新疆從中國分離出去，維吾爾族的分裂主義分子是恐怖分子，以及維吾爾族的分裂主義與「基地」（al-Qaeda，蓋達組織）有聯繫。

所有這些指控都是有爭議的，因為大多數維吾爾族人，若不是世俗者，就是溫和的遜尼派穆斯林，抵抗運動似乎也不是有組織的，而且維族社會也並沒有圍繞著特定要求而結合起來。許多被中國當局稱為恐怖主義、分裂主義運動一部分的事件，看起來都有著各式各樣、有時是個人的原因，而且往往僅造成低傷亡率。但在任何的一個案件中，當局都發動了一連串「嚴厲打擊」運動，造成廣泛的逮捕、監禁和處決。

中國企圖切斷它所聲稱的來自海外維吾爾族離散社群對分裂主義及恐怖主義的支持，結果它得到了最具潛在威脅性的鄰居──即那些比鄰國家──的強力合作，例如蘇聯支持過反抗中國統治的抵抗運動，但是隨著中蘇衝突的終結，蘇聯的瓦解，以及2001年上海合作組織的成立，鄰國政府宣布它們反對中國所謂的「三大邪惡」：恐怖主義、分裂主義和宗教極端主義，並同意引渡各自的恐怖嫌疑犯。

儘管國際間對中國在新疆違反人權之舉的批評逐步高升，卻沒有哪個外國政府願意支持一個獨立的維吾爾國。於是維族流亡社群的主要成就，一直是在維繫維吾爾族認同的存續。

國際間支持維吾爾族的運動仍然要比支持西藏的運動弱得多。雖然中國也像對達賴喇嘛那樣把熱比婭描繪成在國內製造麻煩的強大國外煽動者，事實上，她的影響沒有達賴喇嘛那麼廣泛，甚至對她本族的社群也是這樣，更不用說對外國政府及民眾了，更何況維吾爾族社群的內部仍是四分五裂。儘管國際間對中國在新疆違反人權之舉的批評逐步高升，卻沒有哪個外國政府願意支持一個獨立的維吾爾國。於是維族流亡社群的主要成就，一直是在維繫維吾爾族認同的存續。

香港：微小但重要

大體而言，當地居民舒適地享有雙重身分：既是中華人民共和國的公民，又是當地獨特制度的公民。港澳在經濟及文化上與大陸相聯繫，然而，又因分別曾為英國及葡萄牙的殖民地，而擁有植根於殖民地歷史的制度及生活方式。喪失對港澳的控制，可能對中共政權統治大陸的能力造成挑戰。這種可能性雖非迫在眉睫卻很真實，特別是在香港，因為接管來的遺產難以對付：有能力挑戰北京的港澳獨立機構；時不時突然發作的本地不滿情緒；以及如果中國違犯了香港民眾的特殊權利，外國會基於條約精神加以抗議。另一個限制就是下列可能性：如果北京錯誤處理與香港關係的危機，就會使台灣的民眾離心離德。

英國在1982年提出延長租期的可能性問題。然而，鄧小平堅持主權回歸中國。平穩過渡對北京而言有著經濟及政治上的利益。香港是區域金融中心及貿易中心，當時的GDP相當於大陸的20%。香港的資本家是中國最大的海外投資者，跨國公司把香港作為它們同大陸開展貿易活動的基地。若是大陸的腐敗蔓延到香港，或是香港在金融、通訊、交通及法律方面的現代化基礎設施遭到破壞，或是那裡的政治動盪，都有可能把獲利的外國機構驅趕到另一個區域中心，比如新加坡、東京，或甚至台北，從基礎上砍斷中國國內經濟自由化的努力。

在簽訂了協議與1997年回歸中國控制這段期間，香港發生的事件開始給北京製造挑戰。中國人理解聯合聲明暗示著，他們將繼承這個由行政部門領導的架構，它是英國人所建立、把香港當成殖民地運作良好地管理了150年的行政機構。北京還期望香港市民能一如既往地務實、不關心政治。但是，1989年的天安門事件出人意料地激發了民主運動在香港的發展，進而，又驅使英國趁回歸前在聯合聲明及基本法的範圍內，盡可能地把香港推向民主。

中國早就可以拿下香港，只要停止淡水供應。它之所以選擇以談判的方式來實現和平交接，是因為其利益已經深深地與外國利益交織在一起。它小心謹慎地處理挑戰，因為嚴厲鎮壓會損害它與英國及列強的關係。

假如一場政治危機發生，中國在香港的所作所為，會比它在中國其他地方的所作所為更容易成為國際焦點——部分是因為許多外國商界人士生活在那裡；部分是因為依據基本法，香港與中國別處不一樣，它覆蓋在主權回歸中國之前英國所簽署的某些人權條約之下；部分是因為中國在聯合聲明中對香港的承諾，按照國際法是被當作對英國的一項條約義務。另外，回歸後，倫敦給一些香港居民頒發了半限制性的英國護照，其他人也可以免簽證進入英國。因此，香港在政治上、經濟上或行政管理上管治失當之時，有可能導致香港居民出走英國，並引發一場政治危機。1992年，美國人透過麥康乃爾法案（McConnell bill，美國—香港政策法，又稱香港關係法），為香港的政治福利維護了一項特別的利益；在該法案中，國會申明，美國關注香港的經濟自主、政治穩定及人權。

北京與末任殖民總督及香港民主運動之間傷感情的衝突，說明了在經濟利益與思想實力已經變得與軍事實力一樣重要的世界裡，中國很容易招致攻擊。中國早就可以拿下香港，只要停止淡水供應。它之所以選擇以談判的方式來實現和平交接，是因為其利益已經深深地與外國利益交織在一起。它小心謹慎地處理挑戰，因為嚴厲鎮壓會損害它與英國及列強的關係。因為中國的崛起與北京巧妙地幕後操控香港的政治，到目前為止，這場賭博已經有了報償。

中國的台灣難題

在有關領土完整的所有問題中，台灣是北京有著最大失敗風險的一個。它是中國人自我定義的國家中，中華人民共和國尚未控制的唯一部分；因為它與大陸有著地理上實實在在的分離，所以即使沒有北京的默許、自己也可以作為一個獨立的政治實體存活的唯一一塊領土。另外，與新疆、西藏和香港相對照，台灣還不僅僅是一個領土完整的難題：它是一個敵對的中國政府，中華民國的所在地；從中華人民共和國1949年成立以來，它就作為一個自治的國際角色，統治著自己的領土並行使職權。台灣問題一直是中國外交擺脫不了的焦點，而且它是中國軍事現代化努力的對象。

北京視控制台灣為大陸防備外敵的至關重要之事。台灣島距中國海岸僅100多英里，島上建有重要的空軍基地和港口。它位於中國東南沿海的航道上，監控著歐洲和中東到中國、韓國和日本的航線。台灣不僅給大陸構成潛在的軍事威脅，還可能是一個政治威脅。台灣政府一直避免直接的政治挑釁，然而，具有更大顛覆可能性的，就來自今日台灣本身的存在——一個經濟上繁榮、政治上民主的現代華人社會。而且，如果中國某一塊重要領土上的人民自以為文化特殊，中國就允許他們自決，那將為其他地區開創一個先例，只要有哪裡的民眾覺得自己與中國格格不入，就會主張有分裂出去的權利。

台灣—中國的關係，與現代史上其他分治國家的案例，諸如德國和朝鮮，並不一樣。那些國家是在二戰後被超級大國所分割，但這分割被認為是暫時的。在統一之前，兩個分治的政府中，每一個都承認另一方處於分離的國家狀態。國內勢力也好，外國也好，都不挑戰國家統一的最終目標。台灣的情勢在兩方面有所不同：第一，海峽兩岸並不承認對方的國家狀態，哪怕是在一個暫時的基礎上，每一方都聲稱自己是全中國的合法政府；第二，台灣有相當一部分政治勢力想讓它成為一個獨立的國家。

恰恰相反，從1980年代以來，台灣海峽兩岸的經濟文化接觸越多，台灣居民，包括本省人和外省人，就越珍視台灣的自主性。

幾十年來，中華民國和中華人民共和國都堅持說，台灣是中國的一部分。1971年前，中華民國占據著中國在聯合國的席位，並被大多數國家承認為中國政府。1971年，聯合國大會投票表決，把中國的席位給予中華人民共和國，大多數國家的政府隨後就轉而承認了北京。雙方政府都拒絕接受任何政府對對方的承認。

中國對台灣分離主義的擔憂，也不是毫無根據。台灣目前的大多數居民，都是從中國東南部遷居台灣的移民後代，本來就有他們帶過來的特殊地方方言及文化，其後代的分離感又被日本在台灣的五十年殖民統治所加深。從殖民時代起，台灣就一直存在著活躍的獨立勢力。當台灣在1945年回到中國統治之下，軍紀渙散的國民黨軍隊從大陸來到台灣，用鎮壓和腐敗來報答台灣人最初對他們的歡迎。大陸人的中華民國政權在台灣實施戒嚴，一直到1980年代末才結束。戒嚴法不准在媒體及學校使用台灣方言，並禁止獨立的媒體和政黨活動。

經濟繁榮與幾代人的更替，逐漸緩和了「外省人」與「本省人」之間的衝突。從1970年代起，國民黨透過吸收和重用本省籍的黨員和政府官員，開始了「本土化」的過程。這些發展改善了台灣島上的社會緊張關係，但並未增加台灣人與中國大陸統一的熱情。恰恰相反，從1980年代以來，台灣海峽兩岸的經濟文化接觸越多，台灣居民，包括本省人和外省人，就越珍視台灣的自主性。

好到無法拒絕的一項提議

隨著美國撤銷對台的外交承認，台灣領導階層聲稱自己是全中國的合法政府這一說法，已經全然喪失可信度。而在島內，他們又面臨著一個新興的中產階級和一個要求結束威權統治的民主運動（所謂的黨外運動）。北京精心規畫了一項四招的新政策，企圖使統一顯得香甜誘人，同時又切斷了其他的選擇餘地。

第一，在一系列傳達的資訊中，北京說，如果台灣的執政黨接受大陸的統治，大陸將許可他們作為當地的統治者，使他們擺脫國際孤立和內部政治挑戰的兩難困境。這提供了一個有底線的建議：統一將是1940年代中國內戰中交戰雙方之間黨與黨（即中共和國民黨）的交易。北京將會善待國民黨菁英，雖然中華民國作為一個實體在國際體系中消失，國民黨將繼續按其意願在台灣之內統治。中國將不使用台灣的海空基地進行實力投射之用，但可以對該島與外界的聯繫實施否決權，從而實現其防止台灣被外人用來從事敵對活動的基本安全需求。

第二，中國通過外交孤立的策略，縮小了台北的選擇空間。在被北京與台北當時所共同接受的「一個中國的原則」下，承認了中華人民共和國的任何國家，必須與台灣斷絕外交關係。在國際組織中也是一樣，北京謹防中華民國外交地位的任何上升機會。

第三，中國向蔣經國周圍的工商業界伸出手，為他們在大陸進行貿易和投資提供積極的獎勵。台灣政府有試圖減緩經濟融合的步伐，但收效甚微。如此發展的政治後果就是，曾在大陸工作、旅遊或是其生計依賴正在成長的兩岸關係的台灣人，與中國的疏離感減小了。在台灣選民中，支持溫和的兩岸政策的力量持續增加。

第四，北京這種被某些人稱為「微笑外交」的態度仍輔之以冷峻的一面。威脅使用武力，一向是中國對台政策的一部分。最初，北京缺乏現實的能力去克服一個令人氣餒的難題，即如何面對美國可能的反對，來越過台灣海峽投射軍事實力。這一狀況在1990年代開始改變。一是，國防預算長期停滯的局面結束並開始增加；二是，1990~91年間美國在波灣戰爭中的勝利，讓中國領導層了解參與軍事革命的必要性；三是，當時台灣總統李登輝的政策似乎是朝著獨立的方向演變，造成中國開始了幾個部分的軍事建構。

隨著美國撤銷對台的外交承認，台灣領導階層聲稱自己是全中國的合法政府這一說法，已經全然喪失可信度。而在島內，他們又面臨著一個新興的中產階級和一個要求結束威權統治的民主運動（所謂的黨外運動）。

為了強調軍事選擇的嚴肅性，2005年中國全國人大通過了反分裂國家法，把中國在某種條件下使用武力的承諾透過法條的形式定下來，中國表明了：它保護自己利益的決心與美國國會在台灣關係法中所表達保衛台灣的承諾一樣堅強。

持續存在的難題

儘管北京的舉措足智多謀、付出巨大，但它對西藏、新疆、香港和台灣的控制仍未盡善盡美，而且以不同的方式引起國際上的爭議。這些領土沒有哪一塊有掙脫出去的實際機會，但每一個都以自己的方式，對中國的外交政策議程提出持續的挑戰。

在外交政策方面，這四大問題中最複雜的是台灣，因為它繼續存在於北京控制之外。1980年代，中國精心打造的一個好到無法拒絕的建議不管用了。蔣經國決定，摒棄北京讓他作為大陸駐台執政官而保住權力的建議，反而是做出冒風險的決策，透過在國內實行民主改革來鞏固其政權的地位。從1986年起的十年之內，他和他的繼承人李登輝取消了戒嚴，釋放了政治犯，結束了對言論和新聞的控制，允許成立反對黨，對國民大會、立法院、總統職位和所有的地方公職進行全面的直接選舉。透過在民主的基礎上重建其合法性，台灣政府在國內站穩了腳跟，以抵禦大陸的外交攻勢，並擺脫國際孤立的局面。

台灣島內新出現的這些反對統一的政治障礙，又加上了美國對台政策的一百八十度逆轉。1990年代日益加劇的中美不和，增加了華盛頓對台灣的防衛及外交需求的同情。

這些發展使北京的任務複雜化，最重要的是，給這個局面引進了一位新的角色：台灣的選民，他們對任何結局都擁有一個有效的否決票。一旦民主化上路，台灣的任何領導人都不能與北京達成選民不支持的任何協議，但是，台灣的選民並不想要統一。即使北京正在把四招對台政策的最後拼圖安置到位，它也不得不重新加以思考。