英國或承認巴勒斯坦國家地位，是什麼讓施紀賢政府改變立場？｜Whatsnew

7月29日，英國首相施紀賢（Keir Starmer）緊急召開內閣會議，經歷一個半小時後發布正式聲明，宣示除非以色列政府在未來一個月讓兩國和平方案步上正軌，否則英國政府預計於9月聯合國大會當中承認巴勒斯坦國家地位。

由於法國政府亦已宣布將於9月聯合國大會承認巴勒斯坦國家地位，倘若英國政府如期實現承諾，則意味著世界七大工業國（G7）中承認巴勒斯坦地位的國家總數將從零跳升至二。英法兩國將加入聯合國其他147個成員國的行列，而同時，俄羅斯和中國早在三十餘年前就已承認巴勒斯坦國家地位，英法兩國此舉將使得美國成為聯合國安理會唯一仍拒絕承認的常任理事國。

對於此一發展，英國多家媒體報導都觸及同一個問題：這主要是象徵性的舉措嗎？抑或具有實質意義？事實上，於去年選前，施紀賢領導的工黨發布政綱，早已表態認為巴勒斯坦取得國家地位是「巴勒斯坦人民不可剝奪的權利」，因而承諾將會認可巴勒斯坦，但必須「有助於新一波的和平進程」，而非只具有象徵性。

而工黨政府之所以未在上任第一年就承認巴勒斯坦國家地位，其對外說明的理由正是時機不對。舉例而言，外交大臣David Lammy普遍被認為私下立場更支持巴勒斯坦人民權利，近期也在公開發言中多次使用比首相更強烈的語言譴責以色列軍方在加沙的行為，包含表示射殺尋找食物的飢民讓他感到「噁心」。但即使是他向媒體說明政府立場，遲至上周仍重複「時候未到」的官方說法：「我們說希望承認國家地位是（和平）進程的一部分，但現在這個進程不存在，只有混亂與衝突，對國家地位的承認仍無法被附掛於任何進程之上。」

那麼，這段時間之內，是什麼讓施紀賢政府改變立場呢？具體而言，英法等國政府又希望藉此達成什麼？

調轉順序，以承認國家地位推進兩國和平協商

上週，法國總統馬克宏（Emmanuel Macron）率先表態「已決定承認巴勒斯坦國家地位」，將於9月聯合國大會期間「正式宣布」，並未附帶任何條件。相較之下，英國政府的聲明中仍設定了一些條件：英國將在9月聯合國大會前承認巴勒斯坦國家地位，「除非以色列政府採取實質步驟，終止加沙令人髮指的事態，且承諾投入長期永續的和平，包含允許聯合國立即重啟加沙人道援助、以求中止飢荒，並同意停火協定，且清楚表示不會在約旦河西岸有任何併吞之舉」。

換言之，英國政府至少在理論上仍留有轉圜空間，但前提是以色列政府必須在未來六週內開始解決加沙人道危機，並且自行實質重啟兩國和平方案協商。就此，相較於外交大臣上週仍表示因為和平進程尚未啟動，所以尚且無法將承認國家地位整合到和平進程當中，英國政府現在的立場已經轉變，決定調轉順序，改以承認國家地位來啟動新一波和平進程。

這樣的策略也符合超過五十位英國前高階外交官上週的公開呼籲。在7月23日，面對加沙飢荒危機日益嚴重，這些前外交官聯名發表公開信，表示「沒有任何雙邊『和平進程』會自行出現」，其他政府必須促成此一進程的啟動，而承認巴勒斯坦國家地位正是「打破致命現況的第一步奠基之舉」，確保在任何方案中巴勒斯坦人民自決權利「不僅不容協商，而且是必要元素」。

在英法兩國做出此一決定前，也有其他評論者認為承認巴勒斯坦國家地位有助於和平進程的展開。比如重要外交評論刊物《Foreign Affairs》就在7月15日刊登兩名美國中東外交政策學者Marc Lynch和Shibley Telhami的投書，認為新一波承認巴勒斯坦國家地位的浪潮可以用於否定以色列的當前政策，進而使得「以色列抵擋有意義國際壓力的防火牆崩毀」。更重要的是，這有機會讓關於以巴關係的對話重回國際法的框架，確認相關協商應以尊重主權與自決權為前提──但他們也示警，承認本身不是目的，而應以國際法對國家的規範框架為出發點，運用外交壓力對以色列政府提出具體的行動要求。

在法國起頭之後，英國政府已經可以確保自己不會是單獨行動。於此同時，施紀賢向來不願得罪特朗普，而法國承認巴勒斯坦之舉儘管不會受到特朗普贊同，但特朗普反應比預期「和緩」，並未痛斥其非，只是嘲諷其「不重要」、「毫無分量」。這很可能也給了施紀賢希望，於是趁特朗普週一參訪蘇格蘭度假時提出此一選項，獲得特朗普公開表示「不介意」、「沒有意見」。隔日一早，施紀賢即召開內閣會議，確認了新的政策規劃。

黨內黨外大規模支持承認巴勒斯坦，非僅來自左翼

畢竟，施紀賢也飽受來自黨內和社會上各界的壓力，且這些壓力絕非只來自最為強調巴勒斯坦人民權利、對以色列政府批判最深的傳統左翼而已。壓力如此之大，讓政治專業媒體Politico在英國改變政策的前一日專文討論施紀賢的困境，標題是：「施紀賢對加沙的謹慎作風讓他備受孤立」，引述多名資深工黨議員私下表示黨團不可能接受承認國家地位以外的選項。

據《衛報》上週獨家報導，在施紀賢自己的內閣之內，這兩週內包含副首相、內政大臣、司法大臣等資深成員都私下向首相表示應承認巴勒斯坦國家地位。而向來對施紀賢忠誠、且被認為是未來代表工黨內偏右派系角逐大位熱門人選的衛生大臣Wes Streeting更於本週公開發言，表態應「立即」承認巴勒斯坦，而內閣部長這樣超出政府官方立場的公開表態已經可以說是遊走在英國政治常規邊緣。Streeting選區內有相當數量的年輕選民和穆斯林選民，於去年的選舉中僅以五百餘票險勝主打巴勒斯坦議題的獨立候選人，因此更需要讓選民看見他的立場。

而近日，在各大報紙多日刊載加沙兒童瘦弱見骨的照片之後，包含英格蘭國教會約克大主教Stephen Cottrell也於前外交官們寄出公開信的同日發表聲明，「以上帝之名」譴責以色列軍方「對人類性命和尊嚴的野蠻侵害」，是「嚴重的罪惡」，呼籲「立即採取行動」以確保能展開協商、企及「長久且正義的和平」──約克大主教是英格蘭國教會的第二把手，而國教會目前最高領導人辭職後依然懸缺，所以也是英格蘭現職最高階的宗教領導人。

在議會內，跨黨派國會議員本週也聯名公開要求政府「立即」承認巴勒斯坦國家地位，迅速累積超過250名國會議員參與，約佔全體議員的40%，而在工黨內部也有多位資深議員表態，除了屬於傳統左翼、與首相素來不睦的領袖人物以外，也包含其他普遍被歸類為黨內主流或中間派的議員，比如曾於前次工黨政府任職、現任商業委員會的主席Liam Byrne即是一例。

在7月25日，跨黨派組成的下議院外交委員會也發布報告，雖然無法依照慣例取得共識，但仍以6-2的票數通過應「在還存在有一個巴勒斯坦可供承認的時候」立即承認巴勒斯坦國家地位，因為「經驗告訴我們所謂完美的時機並不存在，回望過去反而能找到許多早該承認巴勒斯坦國家地位的時機」。反對的兩票都來自保守黨，支持的票數則來自工黨和自由民主黨。

兩面不討好？來自不同立場的批評聲音

其實，自由民主黨領導層在立場上又比工黨走得更遠。施紀賢發表新政策之後，第三大黨自由民主黨、傳統上被認為在工黨之右的黨魁Ed Davey立刻在推特／X上發表評論，認為施紀賢政府這麼做依然不夠，因為巴勒斯坦人民自決權利不可剝奪，不應該附加任何條件，遑論淪為「談判籌碼」，而應該立即予以承認。同時，工黨政府在若干青年或穆斯林選民較多的選區，也面臨來自綠黨或支持巴勒斯坦、將由前工黨黨魁Jeremy Corbyn領導的新左翼政黨挑戰，而這些陣營更長期認為施紀賢政府太過縱容以色列政府的作為，並不值得信任。

於此同時，保守黨的領導人Kemi Badenoch則毫不意外地譏諷施紀賢此舉只是在迎合「黨內壓力」，以色列總理更是無意配合，表示英法兩國只是在「綏靖」或「獎勵恐怖份子」。這些反應都相對可以預期，但對施紀賢而言更為麻煩的是，作為哈馬斯人質的英國家屬也透過組織發表聲明，指控政府此舉等同「承認恐怖攻擊是能夠用於達成政治目標的正當途徑」，代表家屬的大律師也聲明擔憂這將讓哈馬斯更無誘因釋放人質。

種種跡象顯示，短期而言，施紀賢政府此一決定在國內或將兩面不討好，但至少可能讓他不再繼續於黨內顯得孤立。至於長期而言，不論從外交政策還是國內政壇的角度看來，真正決定此舉成敗的應仍是其對於兩國協商的實質效應，是否能將國際法的規範重新帶回相關協商當中。