評論｜吳靄儀：給準特首與新一代的備忘——23條立法的前世今生

【編者按】：近日特首候選人曾俊華在政綱中提出，當選後會盡力推動「23條」立法，並建議發表「白紙草案」諮詢。「23條」這個自03年開始每次提起都會觸動港人神經的詞彙，再度成為一時話題。不過，一如02至03年那次推動立法的過程，今次有關23條的討論，亦來也匆匆去也匆匆，很快就淹沒在眾多消息與話題之中，未能成為這次特首選戰的辯論焦點之一。

十多年過去了，到底還有多少港人記得當年23條諮詢的內容，記得什麼是「白紙草案」？今天的年輕人，又有幾多清楚知道當年的爭議所在？或者，這些都是此議題被輕輕放過的原因。「前事不忘，後事之師」，《端傳媒》請來當年「二十三條關注組」的吳靄儀大律師，細說一次23條的前世今生。

23條立法的前世今生

香港《基本法》「23條立法」像是一個符號，只是有人提出便會震動人心，激起爭議，令各派條件反射：建制派即時「撐」，非建制派即時「反」。碰上特首選舉，誰提23條立法就是民主敵人。反觀官方立場──「有憲制責任立法，但不急於立法」，還看似溫和，但其實這向來都是官方立場。不過，當政府要立法時，便會立即立法，2002至2003年那次，由「不急」到限日通過，前後不足9個月。事實上，經歷2003年7．1一役慘痛的教訓後，官方明知立法敏感，已改變策略，不輕易重點烽煙，改以行政和政治手法達到立法的原來目的，這些做法已在我們眼前出現。至於何時立法、如何立法，主動權不在議會。

因此，民主派提出「不普選就不立法」，只是一個口號。真正問題是，政府不等普選就要立法，我們有什麼力量抗拒？中國政府不等立法，已採取行動，制裁倡議港獨言論、越境執法帶走涉嫌「危害國家」的出版商，我們又有何對策？

關心23條立法的人仍在，有些人認為應主動出擊，由學者專家草擬一份充分保障人權的23條法案，廣泛諮詢，作為範本，強制政府任何立法草案也不得踰越。但另方面，也有人認為，應全盤否決任何立法建議，直至內地與特區建立了能互相制衡的政治制度，因為任何條文都有爭議的空間，任條文寫得多完美，對手握執法大權的當局沒有信心也是枉然。

兩個觀念各有利弊，但無論哪個觀點，香港人都需有備而戰，要認識23條為何物、認識02至03年的立法經過和涉及的重要爭議。14年前，現在的新一代還是孩子，當時之事，印象模糊。正是有見及此，我們這些經歷過23條立法之役的人，有責任細數23條立法的前世今生、政府的建議是什麼、為何不能接受。法律原則、保障人權自由，絕不是「技術問題」，而是法治的基礎，是香港特區這一刻安身立命的所據。公民有責任認識法律，法律界有責任促使法律清楚明晰。

然而，說到底，23條立法的問題，不只在法律條文；文明國家都有保障國家安全的法例，但公民不懼怕這些法例，除了因為條文妥善之外，最主要是對政治制度的信心。香港人2002年懼怕，因為文革記憶猶新，因為六四鎮壓歷歷在目，九七令兩地相連，如何能不懼怕大陸一套會施諸香港？14年下來，中國富強，今非昔比，但政府對人權自由的箝制，變本加厲，劉曉波、李旺陽、維權律師，殘酷對待，不畏人言。當初承諾「一國兩制」，今日「西環治港」，這不是咬文嚼字的問題，是擺在眼前的事實。實際情況一日不變，23條立法的死結也無法解開。

有需要立法嗎？

1990年4月，人大通過《基本法》，其中第23條的條文，是六四屠城之後的版本，要求特區「自行立法」，禁止七種行為，即：叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府、竊取國家機密、外國政治組織或團體在特區進行政治活動，以及特區的政治組織或團體與外國的政治組織或團體建立聯繫。

條文唯一能令香港人稍微安心的，是「自行立法」四字，意味禁止該七種行為的罪行，須以香港的立法程序及符合香港法律和法治的原則與法律精神，而不是引用大陸法律之下的國家安全概念和條文而訂立，不是將大陸的一套應用到特區。

23條立法的起點是，有沒有為23條訂立新的法例的必要？香港大律師公會認為沒有，因為香港已有足夠法例，禁止23條所指的七種行為。雖然香港法例沒有「分裂國家」與「顛覆中央人民政府」的罪名，但《刑事罪行條例》現有的條文，實質上已足夠禁止該等行為。

七種行為之中，頭四種已涵蓋在《刑事罪行條例》；殖民地的嚴苛法例，其實反而應按現代的人權法要求修改。「竊取國家機密」的行為，已在中英雙方同意之下，於1996年藉通過《官方機密條例》落實。這是立法局正式會議紀錄上載明的。最後兩種行為，則已由臨時立法會通過修訂《公安條例》及《社團條例》，明文禁制，這亦是反映中英雙方的共識。

所以，總體而言，唯一問題是應否訂立「分裂國家」和「顛覆中央人民政府」兩項新罪名。國際人權法保障公民有和平爭取與國家主權分離的權利，因此任何禁止「分裂國家」的行為，需限於以暴力手法以達到目的的行為。同樣，任何反對、企圖改變國家制度、政策或行為的目的，若以非暴力手法爭取，均受人權保障。因此法律只可禁制以暴力達到該等目的的行為。1997年，彭定康政府根據上述原則，提出修訂《刑事罪行條例》，以訂立這兩項新罪名，但修正案被立法局否決。親中派認為提早立法是篡奪特區的立法權，民主派認為沒有必要就不宜訂立新的刑事罪行。

由上述觀之，可說特區成立之日，23條立法的責任已經透過《基本法》第160條對原有法律的採納充分履行。至於何時進行法律改革，使法例更符合現代要求，及將原有的「女王陛下」等不含特區憲制地位的稱謂適應化，應聽特區之便。

九七之前，中方立場只有一點，就是特區有責任自行立法，雖無具體規範時限，但須在合理時間內完成。九七之後，特區政府一直不主動提23條立法，回應質詢，也只是重複中央官方立場。

政府的立法建議

2002年9月24日，政府在幾乎毫無先兆之下，發表了《實施基本法第二十三條諮詢文件》，建議以一條草案，一次過修改《刑事罪行條例》、《官方機密條例》、《社團條例》三大條例，訂立七宗罪，再加上23條並無要求的「禁制機制」，即凡香港社團組織，若從屬內地因「危害國家安全」而被內地當局取締的組織或團體，則保安局局長如相信其危害國家安全，便有權禁制。與該香港組織有聯繫的組織，亦可被禁止活動。此外，警方執行有關23條法例職務時，有特殊權力，可以在沒有法庭頒令下破門入屋拘捕搜查。

最令傳媒擔心的是政府建議擴大「官方機密」的範圍，未經授權披露有關中港關係的機密文件，亦屬犯罪而不得以「公眾利益」理由，或消息已在公開渠道可得為由辯護。

對法律界而言，最大問題是構成罪行的行為定義含糊難明，公眾根本不能得知什麼行為會構成罪行。例如「分裂國家罪」，包括「威脅使用武力……把中華人民共和國一部分從其主權分離出去」，簡直文理不通；「抗拒中央人民政府對中國一部分行使主權」，漫無邊際。「法律」的定義，包括須「清楚明確，公眾可以得知而規範其行為」，這些建議，根本就不合格。刑罰之重、刑責之廣──例如非中國籍的香港永久居民在海外的行為，也可構成「叛國」罪──比當時中國刑法還嚴重。

至於「以言入罪」，是眾目所集中的一點，不但觸犯叛國、顛覆中央、分裂國家毋須行使暴力已可入罪，另外煽動罪還包括「煽動」他人犯叛國、分裂國家等罪名。管有或處理煽動他人叛國等罪的刊物，屬煽動罪。當時，保安局局長葉劉淑儀在記者會上保證23條立法不會以言入罪，但誰會對這種保證有信心？

當時的政府說明，公眾諮詢為期三月，是否立法，政府會聆聽民意。可是，公眾很快便看到諮詢是假的，政府早已決定立法，而保安局局長在10月中已公開揚言，大多數市民支持立法，政府預期翌年7月立法。其時，國務院總理錢其琛過境，聲言擔憂23條立法的人是「心中有鬼」。

白紙草案由來

身為法律界代表，我願意多行一步而不全盤否決，就是建議政府先發表「白紙草案」作為諮詢基礎。「白紙草案」是香港政府過去不時採用的諮詢方法，特別是涉及技術性高的立法建議，如果純粹描述內容，受影響者難以確定是否有問題、問題又能否解決，政府就會發表法案的諮詢版，用白紙印製，有別於正式刊憲啟動立法程序的「藍紙草案」。看着草擬條文討論，就會減低猜測的空間，條文有不妥之處，自由提出修改，交付研究討論。

這個善意建議，獲得普遍支持，因為建議的條文引起重大不安，但很多人仍希望有考慮空間，我親自拿了建議書找兩個律師會主席簽署，其餘學者陳弘毅、多個商會社團，都紛紛發表意見作此要求。可惜，政府無意讓步，據保安局局長所說，的士司機、餐廳侍應，根本有條文也看不懂。這一來，當然激起更大民間公憤。

跨越民意

諮詢期間，可以想像，立法會最直接相關的司法、保安兩個事務委員會頻密開會，邀請官員出席討論，並廣邀公眾及專業團體代表、學者等人士呈交意見，出席公聽會，這些文書和意見書如雪片飛來，報章評論湧現，推動立法、反對立法、原則上支持立法但反對政府的立法建議，不勝其數。

此外，民間團體、各黨派，分別發起街頭簽名、一人一信等運動，聖誕前夕，諮詢期滿，共有逾36萬市民表達了意見或立場。

但政府沒有踐諾聆聽意見，向立法會報告結果，只是將收到的幾十萬份文書，釘裝成十八大冊《匯編》，呈交議會。所有意見書分成三大類別：「支持立法」、「反對立法」，以及「未能辨認」。原則上不反對立法，但強烈反對政府的立法建議，也被當做「支持立法」，結論就說成支持立法者多。2003年1月28日，宣布條例草案即將刊憲，否決先行發表白紙草案，因為在意見書中特別有此要求者所佔比率不高，但其實政府在諮詢文件中，並沒有要求公眾對是否支持白紙草案表達意見。2月14日，《國家安全（立法條文）條例草案》刊憲，2月26日，在立法會正式展開立法程序，草案內容跟諮詢文件的立法建議大同小異，最多人最強烈反對的部分，紋風不動。

強推審議

2003年3月，SARS 疫情在全港爆發；3月6日，《國安》法條例草案委員會成立，由民建聯的葉國謙擔任主席，展開審議工作。為了趕及7月立法，委員會頻密開會。本來這麼重要的法案，主席應確保議員有足夠時間討論，但可惜政府和建制派議員十分心急，開會只是形式，在任何議題上，政府官員來不及交待及書面回答議員提問，議員來不及向選民交待及回應，就硬要推下一個議題。議員、官員在會議室內舌劍唇槍，會議室外，廣大市民壟罩在 SARS 的一片愁雲慘霧之下。每想及政府的鐵石心腸，我14年後猶有餘憤。

重要的是，其實立法會沒有真正遵從立法程序，議員甚至官方提出的修正案草稿沒有給機會討論，主席就結束了審議，包括民主派議員合共百多項修正。佔多數的建制派議員支持政府在7月9日的立法會上恢復二讀辯論，通過法例。

三大讓步，如期立法

依程序，草案委員會向內會報告，7月9日恢復二讀辯論，若二讀通過，就進入全體委員會階段，逐一辯論修正案。但這件事沒有發生，《國安》法案永遠沒有恢復二讀辯論，因為5月23日世衛解除香港旅遊警告，7月1日，逾50萬人上街抗議，其中一大口號是「反對23」。7月5日，特首董建華欲挽狂瀾，急急作出「三大讓步」（取消禁制機制、設立「公共利益」辯解及取消警方特權），但仍堅持如期立法；7月6日，建制派田北俊辭任行政會議，面臨不夠票通過，政府終於撤回通知，押後立法程序，但要到9月5日，政府才正式撤回草案。

《國安》法案以及我們所有的修案，從此進入歷史。可是檔案井然齊備，只要搜尋立法會官方網頁，就可印證，當時的議程、會議紀錄，提交的每一份文書、意見書、政府擬提的修正案、議員擬提的修正案，及委員會向內會提交的審議報告，誰說了什麼，都記錄在案，作為我們的歷史教訓。

23條立法諮詢期間，為了協助廣大市民更易明白政府的立法建議究竟是什麼，以及為何對大家有重大影響，10名法律界人士組成「基本法23條關注組」，印製七本顏色不同的小冊子，逐一解釋「七宗罪」。7月7日政府宣布延期立法之後，關注組不敢掉以輕心，隨即在8月發表了「23條立法踏上正途」小冊子，解釋不通過《國安》草案，不等於不能維護國家安全的利益，因為特區已有很多法例足以保障國家安全，落實23條只需修訂《刑事罪行條例》，以訂明「分裂國家」和「顛覆中央人民政府」行為的刑事罪行。

關注組又具體建議，如果政府要處理立法工作的話，應該採取三大條例逐條研究和提出修訂建議、廣泛諮詢市民的方法。研究及建議的工作，涉及多方面的法律資料議題及公共政策，應交由法律改革委員會（法改會）負責，經詳細研究討論之後作周全建議。法改會由在有關方面有專長的法律界人士，及對公共政策有識見的人士組成，一貫行事方式，是在參考資料、深入討論之後，擬定初步的改革建議，公開諮詢，綜合所得意見，再分析討論之後，才作最後建議，呈交當局，並公開發表報告。往常處理複雜和涉及重大問題的法律改革，港府都會借助法改會。

就涉及23條立法的三大法例而言，關注組建議逐一處理，修訂應遵從四大原則：（一）切合開放民主社會的價值觀念；（二）條文以清晰明確的文字寫成，讓市民知所行止；（三）符合《基本法》、適用香港的《國際人權公約》和《勞工公約》，以及《中英聯合聲明》；（四）制定罪行，須符合普通法的基本原則。

小冊子意在記錄在案，隨時備用，但多年來政府從沒有回應過，除了律政司司長梁愛詩由頭到尾都否決應交法改會研究。

「踏上正途，還行得通嗎？

23條立法擱淺，對廣大市民來說是勝利，對特區政府，特別是對董建華，卻是慘敗，而且令中央面目無光。總理溫家寶6月29日訪港，7月1日上午離港之前，曾問中央政策組首席顧問劉兆佳預料會有多少人上街，他答曰：不過數萬。然後，深圳也看到的電視畫面卻勝過千言萬語。7月16日，保安局局長黯然下台。2005年3月，董建華「腳痛」提早辭任特首。這次慘敗，可以想見中央不會輕易讓香港市民有再勝一仗的機會。

然而，正當香港市民舒一口氣，以為回復正常、忘卻噩夢之際，中央當局卻已展開了大規模的檢討。大家可能沒有忘記七一之後的一段日子，中央和內地各機關部門各自派員大舉南下，查探意見，其中一個目標是估計2004年的立法會選舉，泛民會不會得到過半數議席，但這只是議題之一。其實他們真正的檢討結果，是中央決定改變對港政策，由不干預變為發動「第二治港部隊」全面介入香港事務。最先的消息來自中聯辦研究員曹二寶的一篇長文《「一國兩制」條件下香港的管治力量》，接着是更清楚簡潔，由程潔用英文寫的 The Story of a New Policy，大意是說，特區政府不是治港的唯一部隊，不少內地機關單位，在中國憲法及《基本法》之下，對香港事務有職能，這些角色今後大可公開表明及執行，毋須遮掩。這其實就是今日「西環治港」的伏筆。

因此，從2003年9月到現在，中央和特區官員都不重提23條立法，提的，也是障眼法。回首過去十年八載，新政策逐步浮現，以中央旨意承行於特區的官員，早已繞過法律，用自己的方法，達到當初冀以23條立法達到的目的。今日樂得留一手，答以「幾時立法要看民情」之類，換取不願花時間在不及時的複雜議題的一些香港人，喊幾句口號「不普選就不立法」，又再沉睡。時機成熟，23條立法捲土重來時，必定是因為已穩操勝券，以法律鞏固現時需藉無法律依據的手段達到的目的。到時，這些手段變成「依法辦事」，香港人會以什麼力量抵抗？

關注組14年前記錄在案的「正途」，今日是否仍行得通？還是光談23條立法已不夠，更重要的是如何對抗日漸露骨強橫的非法手段？

（吳靄儀，前《明報》督印人、副總編輯，香港執業大律師，前法律界立法會議員，公民黨黨員）