评论｜吴霭仪：给準特首與新一代的备忘——23条立法的前世今生

【编者按】：近日特首候选人曾俊华在政纲中提出，当选后会尽力推动“23条”立法，并建议发表“白纸草案”咨询。“23条”这个自03年开始每次提起都会触动港人神经的词汇，再度成为一时话题。不过，一如02至03年那次推动立法的过程，今次有关23条的讨论，亦来也匆匆去也匆匆，很快就淹没在众多消息与话题之中，未能成为这次特首选战的辩论焦点之一。

十多年过去了，到底还有多少港人记得当年23条咨询的内容，记得什么是“白纸草案”？今天的年轻人，又有几多清楚知道当年的争议所在？或者，这些都是此议题被轻轻放过的原因。“前事不忘，后事之师”，《端传媒》请来当年“二十三条关注组”的吴霭仪大律师，细说一次23条的前世今生。

23条立法的前世今生

香港《基本法》“23条立法”像是一个符号，只是有人提出便会震动人心，激起争议，令各派条件反射：建制派即时“撑”，非建制派即时“反”。碰上特首选举，谁提23条立法就是民主敌人。反观官方立场──“有宪制责任立法，但不急于立法”，还看似温和，但其实这向来都是官方立场。不过，当政府要立法时，便会立即立法，2002至2003年那次，由“不急”到限日通过，前后不足9个月。事实上，经历2003年7．1一役惨痛的教训后，官方明知立法敏感，已改变策略，不轻易重点烽烟，改以行政和政治手法达到立法的原来目的，这些做法已在我们眼前出现。至于何时立法、如何立法，主动权不在议会。

因此，民主派提出“不普选就不立法”，只是一个口号。真正问题是，政府不等普选就要立法，我们有什么力量抗拒？中国政府不等立法，已采取行动，制裁倡议港独言论、越境执法带走涉嫌“危害国家”的出版商，我们又有何对策？

关心23条立法的人仍在，有些人认为应主动出击，由学者专家草拟一份充分保障人权的23条法案，广泛咨询，作为范本，强制政府任何立法草案也不得逾越。但另方面，也有人认为，应全盘否决任何立法建议，直至内地与特区建立了能互相制衡的政治制度，因为任何条文都有争议的空间，任条文写得多完美，对手握执法大权的当局没有信心也是枉然。

两个观念各有利弊，但无论哪个观点，香港人都需有备而战，要认识23条为何物、认识02至03年的立法经过和涉及的重要争议。14年前，现在的新一代还是孩子，当时之事，印象模糊。正是有见及此，我们这些经历过23条立法之役的人，有责任细数23条立法的前世今生、政府的建议是什么、为何不能接受。法律原则、保障人权自由，绝不是“技术问题”，而是法治的基础，是香港特区这一刻安身立命的所据。公民有责任认识法律，法律界有责任促使法律清楚明晰。

然而，说到底，23条立法的问题，不只在法律条文；文明国家都有保障国家安全的法例，但公民不惧怕这些法例，除了因为条文妥善之外，最主要是对政治制度的信心。香港人2002年惧怕，因为文革记忆犹新，因为六四镇压历历在目，九七令两地相连，如何能不惧怕大陆一套会施诸香港？14年下来，中国富强，今非昔比，但政府对人权自由的箝制，变本加厉，刘晓波、李旺阳、维权律师，残酷对待，不畏人言。当初承诺“一国两制”，今日“西环治港”，这不是咬文嚼字的问题，是摆在眼前的事实。实际情况一日不变，23条立法的死结也无法解开。

有需要立法吗？

1990年4月，人大通过《基本法》，其中第23条的条文，是六四屠城之后的版本，要求特区“自行立法”，禁止七种行为，即：叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府、窃取国家机密、外国政治组织或团体在特区进行政治活动，以及特区的政治组织或团体与外国的政治组织或团体建立联系。

条文唯一能令香港人稍微安心的，是“自行立法”四字，意味禁止该七种行为的罪行，须以香港的立法程序及符合香港法律和法治的原则与法律精神，而不是引用大陆法律之下的国家安全概念和条文而订立，不是将大陆的一套应用到特区。

23条立法的起点是，有没有为23条订立新的法例的必要？香港大律师公会认为没有，因为香港已有足够法例，禁止23条所指的七种行为。虽然香港法例没有“分裂国家”与“颠覆中央人民政府”的罪名，但《刑事罪行条例》现有的条文，实质上已足够禁止该等行为。

七种行为之中，头四种已涵盖在《刑事罪行条例》；殖民地的严苛法例，其实反而应按现代的人权法要求修改。“窃取国家机密”的行为，已在中英双方同意之下，于1996年藉通过《官方机密条例》落实。这是立法局正式会议纪录上载明的。最后两种行为，则已由临时立法会通过修订《公安条例》及《社团条例》，明文禁制，这亦是反映中英双方的共识。

所以，总体而言，唯一问题是应否订立“分裂国家”和“颠覆中央人民政府”两项新罪名。国际人权法保障公民有和平争取与国家主权分离的权利，因此任何禁止“分裂国家”的行为，需限于以暴力手法以达到目的的行为。同样，任何反对、企图改变国家制度、政策或行为的目的，若以非暴力手法争取，均受人权保障。因此法律只可禁制以暴力达到该等目的的行为。1997年，彭定康政府根据上述原则，提出修订《刑事罪行条例》，以订立这两项新罪名，但修正案被立法局否决。亲中派认为提早立法是篡夺特区的立法权，民主派认为没有必要就不宜订立新的刑事罪行。

由上述观之，可说特区成立之日，23条立法的责任已经透过《基本法》第160条对原有法律的采纳充分履行。至于何时进行法律改革，使法例更符合现代要求，及将原有的“女王陛下”等不含特区宪制地位的称谓适应化，应听特区之便。

九七之前，中方立场只有一点，就是特区有责任自行立法，虽无具体规范时限，但须在合理时间内完成。九七之后，特区政府一直不主动提23条立法，回应质询，也只是重复中央官方立场。

政府的立法建议

2002年9月24日，政府在几乎毫无先兆之下，发表了《实施基本法第二十三条咨询文件》，建议以一条草案，一次过修改《刑事罪行条例》、《官方机密条例》、《社团条例》三大条例，订立七宗罪，再加上23条并无要求的“禁制机制”，即凡香港社团组织，若从属内地因“危害国家安全”而被内地当局取缔的组织或团体，则保安局局长如相信其危害国家安全，便有权禁制。与该香港组织有联系的组织，亦可被禁止活动。此外，警方执行有关23条法例职务时，有特殊权力，可以在没有法庭颁令下破门入屋拘捕搜查。

最令传媒担心的是政府建议扩大“官方机密”的范围，未经授权披露有关中港关系的机密文件，亦属犯罪而不得以“公众利益”理由，或消息已在公开渠道可得为由辩护。

对法律界而言，最大问题是构成罪行的行为定义含糊难明，公众根本不能得知什么行为会构成罪行。例如“分裂国家罪”，包括“威胁使用武力……把中华人民共和国一部分从其主权分离出去”，简直文理不通；“抗拒中央人民政府对中国一部分行使主权”，漫无边际。“法律”的定义，包括须“清楚明确，公众可以得知而规范其行为”，这些建议，根本就不合格。刑罚之重、刑责之广──例如非中国籍的香港永久居民在海外的行为，也可构成“叛国”罪──比当时中国刑法还严重。

至于“以言入罪”，是众目所集中的一点，不但触犯叛国、颠覆中央、分裂国家毋须行使暴力已可入罪，另外煽动罪还包括“煽动”他人犯叛国、分裂国家等罪名。管有或处理煽动他人叛国等罪的刊物，属煽动罪。当时，保安局局长叶刘淑仪在记者会上保证23条立法不会以言入罪，但谁会对这种保证有信心？

当时的政府说明，公众咨询为期三月，是否立法，政府会聆听民意。可是，公众很快便看到咨询是假的，政府早已决定立法，而保安局局长在10月中已公开扬言，大多数市民支持立法，政府预期翌年7月立法。其时，国务院总理钱其琛过境，声言担忧23条立法的人是“心中有鬼”。

白纸草案由来

身为法律界代表，我愿意多行一步而不全盘否决，就是建议政府先发表“白纸草案”作为咨询基础。“白纸草案”是香港政府过去不时采用的咨询方法，特别是涉及技术性高的立法建议，如果纯粹描述内容，受影响者难以确定是否有问题、问题又能否解决，政府就会发表法案的咨询版，用白纸印制，有别于正式刊宪启动立法程序的“蓝纸草案”。看着草拟条文讨论，就会减低猜测的空间，条文有不妥之处，自由提出修改，交付研究讨论。

这个善意建议，获得普遍支持，因为建议的条文引起重大不安，但很多人仍希望有考虑空间，我亲自拿了建议书找两个律师会主席签署，其余学者陈弘毅、多个商会社团，都纷纷发表意见作此要求。可惜，政府无意让步，据保安局局长所说，的士司机、餐厅侍应，根本有条文也看不懂。这一来，当然激起更大民间公愤。

跨越民意

咨询期间，可以想像，立法会最直接相关的司法、保安两个事务委员会频密开会，邀请官员出席讨论，并广邀公众及专业团体代表、学者等人士呈交意见，出席公听会，这些文书和意见书如雪片飞来，报章评论涌现，推动立法、反对立法、原则上支持立法但反对政府的立法建议，不胜其数。

此外，民间团体、各党派，分别发起街头签名、一人一信等运动，圣诞前夕，咨询期满，共有逾36万市民表达了意见或立场。

但政府没有践诺聆听意见，向立法会报告结果，只是将收到的几十万份文书，钉装成十八大册《汇编》，呈交议会。所有意见书分成三大类别：“支持立法”、“反对立法”，以及“未能辨认”。原则上不反对立法，但强烈反对政府的立法建议，也被当做“支持立法”，结论就说成支持立法者多。2003年1月28日，宣布条例草案即将刊宪，否决先行发表白纸草案，因为在意见书中特别有此要求者所占比率不高，但其实政府在咨询文件中，并没有要求公众对是否支持白纸草案表达意见。2月14日，《国家安全（立法条文）条例草案》刊宪，2月26日，在立法会正式展开立法程序，草案内容跟咨询文件的立法建议大同小异，最多人最强烈反对的部分，纹风不动。

强推审议

2003年3月，SARS 疫情在全港爆发；3月6日，《国安》法条例草案委员会成立，由民建联的叶国谦担任主席，展开审议工作。为了赶及7月立法，委员会频密开会。本来这么重要的法案，主席应确保议员有足够时间讨论，但可惜政府和建制派议员十分心急，开会只是形式，在任何议题上，政府官员来不及交待及书面回答议员提问，议员来不及向选民交待及回应，就硬要推下一个议题。议员、官员在会议室内舌剑唇枪，会议室外，广大市民垄罩在 SARS 的一片愁云惨雾之下。每想及政府的铁石心肠，我14年后犹有余愤。

重要的是，其实立法会没有真正遵从立法程序，议员甚至官方提出的修正案草稿没有给机会讨论，主席就结束了审议，包括民主派议员合共百多项修正。占多数的建制派议员支持政府在7月9日的立法会上恢复二读辩论，通过法例。

三大让步，如期立法

依程序，草案委员会向内会报告，7月9日恢复二读辩论，若二读通过，就进入全体委员会阶段，逐一辩论修正案。但这件事没有发生，《国安》法案永远没有恢复二读辩论，因为5月23日世卫解除香港旅游警告，7月1日，逾50万人上街抗议，其中一大口号是“反对23”。7月5日，特首董建华欲挽狂澜，急急作出“三大让步”（取消禁制机制、设立“公共利益”辩解及取消警方特权），但仍坚持如期立法；7月6日，建制派田北俊辞任行政会议，面临不够票通过，政府终于撤回通知，押后立法程序，但要到9月5日，政府才正式撤回草案。

《国安》法案以及我们所有的修案，从此进入历史。可是档案井然齐备，只要搜寻立法会官方网页，就可印证，当时的议程、会议纪录，提交的每一份文书、意见书、政府拟提的修正案、议员拟提的修正案，及委员会向内会提交的审议报告，谁说了什么，都记录在案，作为我们的历史教训。

23条立法咨询期间，为了协助广大市民更易明白政府的立法建议究竟是什么，以及为何对大家有重大影响，10名法律界人士组成“基本法23条关注组”，印制七本颜色不同的小册子，逐一解释“七宗罪”。7月7日政府宣布延期立法之后，关注组不敢掉以轻心，随即在8月发表了“23条立法踏上正途”小册子，解释不通过《国安》草案，不等于不能维护国家安全的利益，因为特区已有很多法例足以保障国家安全，落实23条只需修订《刑事罪行条例》，以订明“分裂国家”和“颠覆中央人民政府”行为的刑事罪行。

关注组又具体建议，如果政府要处理立法工作的话，应该采取三大条例逐条研究和提出修订建议、广泛咨询市民的方法。研究及建议的工作，涉及多方面的法律资料议题及公共政策，应交由法律改革委员会（法改会）负责，经详细研究讨论之后作周全建议。法改会由在有关方面有专长的法律界人士，及对公共政策有识见的人士组成，一贯行事方式，是在参考资料、深入讨论之后，拟定初步的改革建议，公开咨询，综合所得意见，再分析讨论之后，才作最后建议，呈交当局，并公开发表报告。往常处理复杂和涉及重大问题的法律改革，港府都会借助法改会。

就涉及23条立法的三大法例而言，关注组建议逐一处理，修订应遵从四大原则：（一）切合开放民主社会的价值观念；（二）条文以清晰明确的文字写成，让市民知所行止；（三）符合《基本法》、适用香港的《国际人权公约》和《劳工公约》，以及《中英联合声明》；（四）制定罪行，须符合普通法的基本原则。

小册子意在记录在案，随时备用，但多年来政府从没有回应过，除了律政司司长梁爱诗由头到尾都否决应交法改会研究。

“踏上正途，还行得通吗？

23条立法搁浅，对广大市民来说是胜利，对特区政府，特别是对董建华，却是惨败，而且令中央面目无光。总理温家宝6月29日访港，7月1日上午离港之前，曾问中央政策组首席顾问刘兆佳预料会有多少人上街，他答曰：不过数万。然后，深圳也看到的电视画面却胜过千言万语。7月16日，保安局局长黯然下台。2005年3月，董建华“脚痛”提早辞任特首。这次惨败，可以想见中央不会轻易让香港市民有再胜一仗的机会。

然而，正当香港市民舒一口气，以为回复正常、忘却噩梦之际，中央当局却已展开了大规模的检讨。大家可能没有忘记七一之后的一段日子，中央和内地各机关部门各自派员大举南下，查探意见，其中一个目标是估计2004年的立法会选举，泛民会不会得到过半数议席，但这只是议题之一。其实他们真正的检讨结果，是中央决定改变对港政策，由不干预变为发动“第二治港部队”全面介入香港事务。最先的消息来自中联办研究员曹二宝的一篇长文《“一国两制”条件下香港的管治力量》，接着是更清楚简洁，由程洁用英文写的 The Story of a New Policy，大意是说，特区政府不是治港的唯一部队，不少内地机关单位，在中国宪法及《基本法》之下，对香港事务有职能，这些角色今后大可公开表明及执行，毋须遮掩。这其实就是今日“西环治港”的伏笔。

因此，从2003年9月到现在，中央和特区官员都不重提23条立法，提的，也是障眼法。回首过去十年八载，新政策逐步浮现，以中央旨意承行于特区的官员，早已绕过法律，用自己的方法，达到当初冀以23条立法达到的目的。今日乐得留一手，答以“几时立法要看民情”之类，换取不愿花时间在不及时的复杂议题的一些香港人，喊几句口号“不普选就不立法”，又再沉睡。时机成熟，23条立法卷土重来时，必定是因为已稳操胜券，以法律巩固现时需藉无法律依据的手段达到的目的。到时，这些手段变成“依法办事”，香港人会以什么力量抵抗？

关注组14年前记录在案的“正途”，今日是否仍行得通？还是光谈23条立法已不够，更重要的是如何对抗日渐露骨强横的非法手段？

（吴霭仪，前《明报》督印人、副总编辑，香港执业大律师，前法律界立法会议员，公民党党员）