評論｜黃偉豪：新一屆立法會，在建設與破壞的平衡中掙扎前行

立法會第一天的會議，已因議員宣誓及選舉主席等規程問題引起混亂，有人認為是反映議會質素下降的一場鬧劇，但亦有人視之為由全面抗爭的開始，帶來美好轉變的曙光。對於香港新一屆立法會表現的預測，往往存在着兩種完全不同的觀點。樂觀積極的看法是，新一屆立法會反映了世代交替及社會變遷，能更有效地把年輕一輩的想法及價值，和更貼近普羅大眾的議題帶入議會。不過，亦有悲觀消極的看法認為，新一屆立法會青黃不接，表現只會「一蟹不如一蟹」。

充滿積極和樂觀的看法認為，因有不少年輕一輩的議員加入議會，新一屆立法會將會有更大的能量和創意，用官員不熟悉而又有效的工具及途徑，與行政機關周旋，以爭取更大的政策影響力。情況就一如2012年的「反國民教育事件」上，由黃之鋒等領導的「學民思潮」能迅速崛起一樣。當時，學民思潮成功地透過互聯網等新穎及接觸層面廣泛的途徑，及善於採用容易吸引注意及引發共鳴的訊息，包括了向教育局局長吳克儉，送贈極受歡迎的日本兒童漫畫叮噹（多啦A夢）中的著名法寶「誠實豆沙包」，來諷刺局長在推銷國民教育的方案上，沒有說真話，只用謊言來誘騙市民接受政府方案。結果，面對這一場由年輕一代牽頭的抗爭運動，政府最終被迫撤回方案。另一個新一屆立法會的特色，便是有社會運動活躍分子成功進入議事堂，提供了一個社會民間力量，與議會權力互相配合，產生共鳴的契機。

當然，對於以上的看法，從悲觀消極的角度出發，又完全可以逐點反駁。不少資歷淺的新議員，可被視為議政能力不足的負資產。他們可能更容易被經驗老到、對政策的來龍去脈滾瓜爛熟的官員玩弄於股掌之中；社運的活躍分子進入議會，也可能進退維谷，裡外不是人。議會的繁文縟節很容易消耗他們的熱情和精力，他們要成功地由原先制度外沒有任何包袱的反對者，過渡至有責任把自己支持的抽象理念，轉化成具體政策，爭取立法落實的政策倡議者的角色，也有一定難度。

制度局限令建設不容易

以上的分析縱使觀點截然不同，但不應該用對與錯的角度來判斷。更適合的做法，是視之為同一個硬幣的兩面，反映一個真實的制度可以同時擁有的優點和缺點。反而，較少人談論而又不應該被忽視的重點是，新一屆立法會應在了解了自己的優劣後，如何作出策略性的部署，在發揮最大功能的同時，也推動香港政治制度的持續改革及進步。在解答這問題上，以上的看法均存在着兩個盲點：第一，忽視了立法會制度的殘缺和先天不足；第二，忘記了香港仍處於民主化及制度改革的政治發展進程當中，應以一個更動態（dynamic）的角度來衡量議會的表現和貢獻。新一屆立法會所面對的真正挑戰和尷尬的地方，是要在建設與破壞中取得平衡：一方面表現不可以太差，以保存市民對議會的信心，但另一方面亦不可以太好，以凸顯現有制度的缺陷，和堅持民主化的必要。

第一個局限指出的是，在香港行政主導的政治格局下，再加上《基本法》第74條規定立法會除非得到行政長官的書面同意，否則立法會議員不能提出任何有關公共開支、政治體制，和政府運作的議案。立法會在香港的立法過程及政策制定上，完全處於被動，不能主動立法，只能贊成或否決由行政長官提出來的立法議案。在這一個制度性的局限下，立法會要在改善政府政策上尋求良好表現，是近乎不可能的任務。對公眾在這方面開出太多承諾的話，恐怕只會造成希望越大，失望越大的情況，倒過來降低市民對立法會的信任和支持。

可是，考慮到第二個局限，即目前香港政治制度的發展性時，在未來四年，新一屆立法會必須在建設與破壞中取得適當的平衡，以取得更多的社會支持，推動進一步的制度改革和民主發展。這個在建設與破壞的矛盾中掙扎前行的策略，背後的考慮及內裡存在的兩難並不難理解。由於制度的先天不足，立法會要在政策制定上有建設性的表現極度困難。而且，假若真的奇蹟達到良好的表現，從制度發展的角度，反而會帶來反效果。因為這等同加強了現有不民主制度的合法性，而既然現有制度行之有效，亦大大降低了進一步對立法會及其他政治機構，作出制度改革的實際需要及迫切性。

只有破壞可能弄巧反拙

一面倒做建設性工作是不容易，更是不可取的，但同一時間，只是有破壞，不斷透過運用立法會的權力，例如議會內的「拉布」來阻礙，甚至完全癱瘓政府的運作，也同樣會帶來嚴重的負面效果。已故的民主化研究權威、哈佛大學的亨廷頓（Samuel P. Huntington）教授，在他的知名著作《第三波》（註一）中，曾提及在推動及鞏固民主的進程上，爭取民主的人士必須要避免「對威權主義的懷念」（authoritarian nostalgia）的反效果出現。這是指若果人民看不到民主可以增加社會穩定及經濟繁榮，便很容易懷疑民主制度的價值，進而懷念昔日在威權制度下的光輝歲月，從而帶來極權的回歸、民主的倒退。這種情況，最普遍發生於曾實行較軟性的威權主義，及在它的統治下曾享有輝煌經濟成果的地方。亨廷頓舉出的例子，包括了西班牙的佛朗哥將軍，及巴西的蓋澤爾將軍，兩者皆是軍人出身，領導獨裁的軍政府。以上的情景，和如今不少香港人，包含了未親身經歷過殖民地統治的年輕人，經常懷念殖民地年代的太平盛世十分相似。

因此，只有破壞，以迫使當權者進一步開放政權，可能會弄巧反拙，使市民更抗拒民主化，更懷念民主成分較低的昔日制度。非建制派的議員不能只靠指罵，只諉過於現有制度的不足，而是要在某程度上向公眾展示自己的能力，以說服整個社會透過民主化給予自己更大的權力，真的可以帶來更佳的管治。這和過往一些人提出的「又傾又砌」的策略有點不同，因「又傾又砌」是較着重透過破壞或阻撓（即「砌」）去增加籌碼，去迫使當權派跟自己談判（即「傾」）及讓步。如今要增加的新策略，針對的對象是市民多於當權者，是要在自己面對的現有權限下，仍然做出一些政策成果，以令公眾信服非建制派能在全面民主化下，能夠真正當家作主，有足夠的能力執政。

可以預見，立法會未來四年，便要在這表現不能太好，但也不能太差，充滿了矛盾的尷尬局面中挣扎前行。和過往的立法會不同，自「雨傘運動」後，香港的社會出現了嚴重的分化，更多保守的力量對民主制度及非建制派，特別是年輕一輩的執政能力，提出了不少的批評和質疑。在這個敏感時刻，提出更多具體的政策，及在社區內進行一些小規模的「實驗」，以證明政策的可行性，可以比議會內終日的吵吵鬧鬧，糾纏於意識形態的爭論，對當權派及現有制度的合法性帶來更大殺傷力。

建設與破壞中取得適當的平衡是困難的，但由此至終，現實世界的政治操作從來就不容易。如何在這兩者之間取得適當的平衡，及得到公眾理解和認同，將不單是衡量新一屆立法會是否成功的標準，更是決定香港的民主化是否有可能再向前跨出一步的關鍵。

（黃偉豪，中文大學公共政策研究中心副主任）

註一：Huntington, P. Samuel. (1991) The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century. Norman: University of Oklahoma Press.