近期，美國派出若干重量級人士，穿梭在台海之間。十日，美國前駐北京大使芮效儉，以及美國在台協會前處長包道格，先在北京會晤了國台辦主任張志軍。接着，美國前在台協會主席卜睿哲，也將於今日拜會蔡英文總統當選人。各方咸信，這些溝通拜會與蔡英文五二〇就職演說內容，將如何表述兩岸關係密切相關。不過，北京會面的內容未曾完整披露；而即將到來的卜蔡會面內容，也不必或不應全部透露──即使外界批評「黑箱」亦然。
眾所周知蔡總統勝選的重要助力之一，是太陽花學運反對兩岸服貿協議談判黑箱，帶動風潮。尤其主要事涉大陸政策之國家安全事項，觸及台灣社會的政治認同，至為敏感。即便服貿屬於兩岸經濟交流之相對低階，且行政部門事前確曾與各界召開多次協調會議，社會仍疑慮有加，致使服貿蒙上黑箱之譏。
服貿尚且敏感如此，相對於服貿，事屬最高階的政治定位問題，社會豈容絲毫黑箱作業？此何以蔡總統自太陽花學運伊始，便一再重申凡事都將反對黑箱，強調新政府是最會溝通的政府，她的名言之一，就是「溝通、溝通再溝通」。
但是，卜蔡會之類的外交協商，有可能向國會步步報備，事事請示嗎？
外交折衝需閉門空間
國家安全有關的對外協商，茲事體大，倘若外界緊跟在側，蔡總統豈能有充裕思考、決策空間？事實上，她在當選前訪問美國重要智庫的二軌行動中，對美方的保證及所換得對方的承諾，即使語焉不詳，國人並未緊追不捨。這並非不關心，而是將外交決策權力委任於領導人，展現識大體之國民素質。
卜睿哲一行帶來的當然是壓力，而不是讓利。國人連讓利的兩岸經濟交流，一旦公開，都不堪於思辨、互信、代議，當然絕不可能對於國家定位的決策，寧順以待。但倘若國人堅持立即參與，卜睿哲揆恐怕根本拒絕會晤，而必須另召蔡總統至境外協商；這對總統建立執政威望，自然大為不利。
除非，卜睿哲帶來壓力至為龐大，蔡總統非仰賴民氣不足以抗衡。屆時可透過新聞走漏的安排，容許國人勇於參與，展現民氣抵抗強權，分擔政府單獨面對華府的責任；這是另當別論的政治謀略，不在此限。否則，保護卜睿哲一行的低調行事及行程不公開，不但是外交禮儀，更是外交折衝所必須。
除了因謀略需要而鼓動民氣之外，蔡總統沒有必要向國民公開，自己與卜睿哲談了什麼，承諾了什麼。而實際上，國人也不會逼問她到底。至於在野黨會不會借用她過去反黑箱的承諾，進行政治騷擾，限縮她全盤考量國家安全的自由，取決於在野黨自己的高度。其也間接決定，在野黨在國人心目中的改革形象。
閉門仍須問責
蔡總統在外交問題上不須忌諱黑箱指控，應確保充分決策空間，但這不代表她可不負責任。不然，如陳水扁編織在北一女門前，交付他單線操作的澳洲情資之類的荒謬情節，恐怕將再度映入眼簾。陳水扁的問題在於，他自認為肩負國家安全大政方針，故為所欲為，波及國人。馬英九有戒於此，致使他八年不敢決策。
民進黨及其支持者倘能痛定思痛，既不重蹈陳水扁師心自用，以權謀私的覆轍，又不設下馬英九投鼠忌器，動輒得咎的太陽花陷阱，便應謹遵憲法程序，一方面不對民粹低頭，二方面負起政治責任。前者天時地利，因為民粹刻正站在蔡總統的同一邊，但後者挑戰不小。畢竟何謂憲政，台灣政治文化迄未適應。
關於卜蔡會，蔡總統就職後，首應依憲法主持國家安全會議，決定國家安全大政方針，所以當立即召集行政院長及至少陸委會、外交部與國防部等部門首長，就卜蔡會談內容進行研議、決議，且決議必有各相關院、部、會首長覆署，方為有效。憲法斷無總統單獨決策之空間，亦未嘗授予逕行執行之資源。
五二〇前後的憲政挑戰
問題是，首先，蔡總統前此拒絕多數黨組閣，認為多數黨組閣並非憲法常態的立場，似已透露她對行政院作為國家最高行政機關政地位的輕忽，也對憲法賦予國家最高行政機關之權力，缺乏適法之認識。她召開國家安全會議時，對卜蔡會的處理能否尊重、容許負有行政權責之機關依憲法施政，則尚在未定之天。
其次，卜蔡會的開始籌備遠離就職有兩個月之久，距行政團隊熟悉業務更需一段適應期。蔡總統透過卜睿哲與北京建立什麼默契，可否落實，均將墜入五里霧中。這個憲政困境，凸顯民進黨勝選後高姿態拒絕多數黨組閣，並訕笑馬英九弄權之舉，難稱明智：也反映黨人面對國安決策，有寧讓一人的推諉態度。
卜蔡會因而間接顯示，無論蔡總統遵行憲政體制的講法多麼真切，她要在國安政策上守憲的挑戰，實際是巨大的。不過，即使民進黨人放棄監督，加上行政院有權機關受到漠視，這兩種政治文化滯後的現象，並不足以構成國安決策過程應由民粹介入的正當性。根本之道，仍還是在憲政體制中維護國家安全。
以民氣支持憲法，而非超越憲法
作為暫時的補救之道，是蔡總統就職前，甚至就職演講中，宜具體表示：所謂「兩岸關係與大陸政策依照憲政體制」，其在實踐中的意義就是，國家安全大政方針是國家安全會議的集體責任。這個宣示，就足以保證兩岸政策不是總統個人的黑箱，而國安政策的施行責任在於行政院，且受立法院監督，故無訴諸民粹之理由。
回想馬英九不受信任、在立法院遭抵制之際，仍企圖以多數決行事，貌似合法合憲，卻在遭太陽花圍困後一蹶不振。可見憲政不是僵硬法條，仍需熱情支持方能維持正當性。然而，獲熱情支持者，往往藉機「超越」憲法，更加打擊對憲政的熱情，形成惡性循環。一旦民氣與領袖如此結合無度，甚至將影響人權保障。
蔡總統享有至高民氣，應將民氣轉而挹注成對憲政之熱情，讓台灣這個外界視為唯一的華人民主社會，邁出憲政一步。其應從此保護正常、正當的密室協商，而不是挾民氣超越憲法，傷害對憲政程序的熱情。疏導民氣有賴智慧及耐性，超越民氣則須自制及謙卑，這是卜蔡會的外一章，卻是在地認同的真實內涵。
（石之瑜，台大政治系教授）
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