織一張接住所有人的社會安全網，誰來接住消磨殆盡的台灣社工？

【編者按】總統大選倒數不到60天，各陣營多已拋出社會福利政見，但這些政見，是否回應了社會真正的需求，能否考量到助人工作者的困境？

總統蔡英文於2016年第一任勝選前，即提出「社會安全網」政策概念，並年年重申，以此作為社會韌性的基礎。但實際執行政策的第一線社會工作者，有什麼樣的想法和困境？在蔡英文兩任任期進入倒數半年的階段，讓我們聽聽他們怎麼說。

在台灣，社工領域有個說法：初入行的社工，多數會在三年內轉業，但如果可以撐過，通常就會留下來很久。

今年剛進入輔仁大學社工系任教的鍾佩怡，曾是這個「詛咒」的經驗者，一心想從事助人工作的她，研究所畢業後，如願當上保護性社工，卻也在工作滿三年之際，遞出辭職信。所幸這個詛咒只有半年效期，置身異地散心的她，仍掛心性侵害領域，便在收拾好心情後，重新歸隊。

因大四那年在勵馨基金會實習的經驗，鍾佩怡決心以協助不幸少女為志。2006年，她順利進入桃園家庭暴力及性侵害防治中心（簡稱家防中心）負責性侵害服務，就算論文以性侵害為題，即使以為自己做好準備，但實務之難，超乎想像。遂在日積月累的困頓疲累中，敗陣而退。

性侵害案件的異質性高，且帶著高度創傷的性質，案主也難以對人產生信任。鍾佩怡解釋，案件可能發生在家內，有的在家外；有可能被強迫，也有人被誘騙，甚至是情人之間，或有暴力相待。處理這類案件，原就有一定的難度與挑戰，更不用說，在台灣社會文化下，人們有避談性的傾向，而在這層層考驗下，必須直面創傷核心的社工，常常也要負擔相應的痛苦。步步艱難。

儘管這個時代的社工較過往得到比較多的訓練與支持，但回顧當時初入行的心情與困境，鍾佩怡只有如山的壓力。

最實際的壓力，就是人力。當時桃園一年約有一千多件性侵害案，負責這類案件的社工只有四人，一個人一年約莫要分到兩百多案。因此，鍾佩怡的手上總是有80到100案同時要處理，一個服務結案就又有一個服務進來，彷彿案件沒有結束的一天。

但她說，壓垮她的並非龐大的案量，而是被案量拖垮的服務品質。

「我的個案都需要好好被服務，可是我就算花上365天每天24小時，都沒有辦法滿足她們的需要。」鍾佩怡表示，受服務者不必然都會提出需求，但她會因為無法好好服務這些被害人而自責，「我總覺得自己怎麼做就是沒辦法。甚至她們沒有辦法生活得好，也會覺得是我的錯。」

服務量跟服務品質無法平衡，服務對象問題難以解決，都讓當時年紀輕且資歷不足的鍾佩怡，產生強烈的挫敗感，只能藉著離職，逃避這種無能為力。她離職的這一年，是2009年。

曹小妹事件扭轉社工人力不足問題

「對保護性制度面的建構與健全來說，曹小妹事件扮演很重要的關鍵點。」

依據衛生福利部統計，2009年全台灣社工人員人數有6232，任職於公部門者有1947人。社福人力上的不足，令第一線助人工作者心力交瘁，致使人力流失。而屢屢見諸社會案件，更是體制漏洞的顯影劑。

2009年到2010年，父親打死幼兒、母親攜女燒炭自殺等兒虐事件頻頻發生。這些案件，事前都有警訊，兒少保護單位卻未能及時阻止，孩子終究亡命。監察院因而在2010年9月一口氣對升格前的桃園縣、台中縣，以及台中市、南投縣政府與內政部提出糾正。其中的母攜女自殺案（又稱曹小妹事件，註1），更直接促使政府痛定思痛，大幅增加社工人力——這年，社工人力以一年平均多一千人的幅度增加，公部門社工則以每年平均多三百人曲線成長——並給予更多專業訓練。

「對保護性制度面的建構與健全來說，曹小妹事件扮演很重要的關鍵點。」離職一年就又歸隊的鍾佩怡解釋，增加人力，意味著每個社工背負的案量減少，也更有時間和空間接受訓練，精進自己的能力。而要求社工持續接受訓練，也是因這個事件而生的改革。

小燈泡事件

曹小妹妹事件發生整整六年後，一名四歲女童在大白天的台北市區遭割喉而死，這起「小燈泡事件」再次對社會造成衝擊。甫當選中華民國第14任總統的蔡英文隔日寫了一封信給女童的母親：「我們的社會安全網，有很多破洞。我的責任，就是讓每一個可能掉出這張網外的邊緣人，都可以被這張網接住，接受公平的教育，擁有穩定的工作，過著正常的生活。」

事件發生後第52天即是5月20日，蔡英文於就職演說上，強調「社會安全網」是施政目標（註2），此後更是年年重申。而社會安全網的精神，便是：「把社會安全網的漏洞補起來，把過去安全網沒接住的人找出來。」其最顯著的成績，除了總預算提高外，便是人力進用——至2022年底，社會安全網進用人力有4590，而全國建置的社會福利中心共有156處。

然而，社工人力的增加（註3），是否就是改善流失率的方法？答案恐怕讓人失望，因為第一線社工流動率仍高，除了薪資不見調升，業務更為繁重，因而，持續「陣亡」。

超渡社工亡魂

「現在所有的制度都是由上而下的，缺乏由下而上改變的力量。」

2022年7月29日，農曆鬼門關開那天，全台灣八個社工及產業工會在衛福部門口以「超渡社工亡魂」的方式召開記者會，呼籲政府聽取社工的聲音、面對社工困境。

「蔡英文總統在2020年，第二任就職演說中指出，要讓社工深入基層，把過去社會安全網沒有接住的人找出來。」台北市社會工作人員職業工會副理事長沈曜逸在記者會上批判： 「但社工在疫情時被派去分發口罩和便當，個案需要時反倒找不到社工，更不用說要聽命長官不合理的要求，根本是為政治服務。」

政府在社工身上加諸此類不合理的任務，卻沒有相對應資源支援，導致社會工作者精疲力竭，傷痕累累而「陣亡」。沈曜逸舉例，社會安全網增加的是社工的人數，其他應當協助的行政、修繕及清潔工的員額卻不在此列，社工必須額外負擔更多雜務，難以全神專注在本業上。

然這些問題只是其一。根據台北市社工工作人員工會的訪談分析，社會工作者從《社會工作師法》立法以來，到目前社會安全網政策所遇到的狀況集中在：負擔過多不合理任務、為了達到政府要求指標疲於奔命，社工證照化導致的官僚化，甚至上級沒有方向或任意的要求，都是社工「陣亡」的原因。

談起這場記者會，乃至這個計畫的緣起，沈曜逸表示與兩年前一場談論社工中年危機的論壇有關。會後沈曜逸好奇為什麽年資超過五年、十年的社工如此稀少？

「因為都死在戰場上。」眾人回應。沈曜逸聽了這句話後便說：死也要有剩餘價值，「不如就把屍體擺在衛福部面前。」

玩笑遂成行動，以沈曜逸為首的台北市社工工作人員工會開始針對社工進行調查與訪談，試圖了解「橫屍遍野」的原因。回應不總是消極，也提供改變的機會：「如果當初如何，我就不會陣亡了。」

「這些聲音都很重要，現在所有的制度都是由上而下的，缺乏由下而上改變的力量。」沈曜逸表示，如果制度可以加入更多第一線工作者的聲音，也許制度可以變得更好。

因為，在他看來，社工陣亡的主要原因，與「大政府時代」有關，而這甚至是「社會安全網」之前，就已產生的現象。

大政府時代，社工人力增加，負擔亦隨之沈重

因為政府給的多，要求也就多，如今不僅連不太需要服務的個案都要顧及，讓社工更是疲於奔命，過度消耗。

「以前社工雖然薪水很低，但大家還是有空間做自己想做的事。即使報酬不高，但幫助到人的成就感，足以讓他撐下去。」沈曜逸表示，一個人會想做助人工作者，一定是生命過程中被幫助過，或被觸發，當然，也不乏單純是就業傾向的，但問題是這個環境跟體制，有沒有善待他們，給予空間。

台灣民間的創造力與社會力在解嚴前後開始蓬勃。至1999年九二一地震發生後，民間的應變與自主動員，便是證明。然而，隨著家庭暴力防治等民間倡議逐漸入法後，相關社會議題也就成為政府的責任。本有政策履行任務在身的政府，也無力負擔這逐步增加的任務，便將此類工作外包給本就投入於此的民間單位執行。

沈曜逸表示，為了生存，民間單位也就由以募款爭取大眾認同，轉由依賴政府委託案而生的「非政府組織」，不僅得依循政府所訂的規則，也要配合政府需要結案。這讓社福工作不僅失去了彈性、開創性，豐富度也不如過往，「既然薪水沒有提高多少，做得又不開心，不如離開。」

「按照社會工作跟歷史脈絡精神來說，應該是福利多元主義的結果。」鍾佩怡也同意這個說法，她表示，公部門會僵化沒有彈性，就要借助民間創意，讓服務得以多元，「但現在在台灣，民間變成政府的延伸。民間的創造力和原創性就減少了。」

因此，無論是從陳水扁時代的「大溫暖」、馬英九時代的「馬上關懷」，或蔡英文時代的社會安全網計畫，不管社工服務的是「高風險家庭」或現在的「脆弱家庭」，基本上服務內容沒有多大改變，只是隨著計畫改變，方法較為不同，案量也更為增加。

沈曜逸更進一步指出，在大政府時代，意味著擁有公權力與資源的政府要承擔更多責任，公部門的社工所要負責的案量也隨之膨脹；因此，表面上人力增多，但責任重擔非但未減，反而加重。

「因為員額增加，應該負責的案量也會增加。」沈曜逸舉例，假若原本只有五個人要服務100案，如今增加到10個人有110案，表面上，看起來每個人手上負責的案件是從20案降低到11案，但過去因為人少資源不足，社工就算手上有20案，但仍可依據狀況，服務最需要的五案就好，但因為政府給的多，要求也就多，如今不僅連不太需要服務的個案都要顧及，還要應付更多要求和瑣事，讓社工更是疲於奔命，過度消耗。

為了追求 KPI（關鍵績效指標），為了展現成果，絕大多數社工都必須不斷填寫表格、報告，或參與大大小小會議，而剝奪了他們原本服務個案的時間。而這也是記者會上揭示的社工陣亡原因之一：政府大量方案委託、社會安全網計畫以及強調社會工作師全面證照化，迫使社工落入體制工作中的官僚限制，導致社會工作者無法獲得多元滋養，靈魂枯竭內耗而亡。

對此，鍾佩怡解釋，不論是打電話或是量表，都是立意良善，為的是讓個案知道自己在等他敞開心房，或者讓社工得到指引，協助他們意識到那些是關鍵訊息，「只是，當這些變成制式規定時，就缺少了社工專業判斷的彈性。」鍾佩怡認為，這是體制僵化的原因。

台版社會安全網：「篩」出有問題的人

「網裡的你我，怎麼去接住這些可能發生議題的個人，提供預防、給予支持，甚至作保護或重整。」

「在國外，例如北歐這些福利國家，社會安全網的概念比較像是社會福利要到位，讓人民有最低的生活保障，不要貧苦無依。」沈曜逸表示，但在台灣，社會安全網的概念是因「小燈泡事件」而起，因此，為了保障社會的安全，就要讓社工進入社區「篩出」有問題的人，像是貧窮、精神病患、有暴力傾向者。

「篩」出有問題的人，是因社會安全網政策而來的任務。

自2012年從事保護性社會工作的阿潘，經歷了馬英九和蔡英文執政時期，在他看來，社會安全網與過去社福政策最大的差異，就是通報量上升，「以前受到傳統文化影響，或說是家醜不外揚，案件就不會被揭露。」

保護性工作可以分成兒童保護、成人保護、老人保護、身心障礙者保護及性侵害被害人服務等等。由於保護性工作絕大多數必須透過「通報」這個機制，才能到社工手上，由其進行調查評估，再決定開案處遇與否，或是轉介資源。過去多由醫院端、警政端通報，如今社會大眾普遍知道可以打113自行求助，或他人因路見不平而電話通報，再由社會局（處）受理。

在過往，凡貧窮、酗酒、打小孩、未婚生子、獨居老人、獨自被留在家的兒童等狀況，都不會被當成應該處理的問題，如今都會被攏進社安網裡，以做預防性、支持性工作。「這些都不該被看成是問題，而是要被討論和關照的議題。」阿潘認為，以前社會不關注的暗處，現在都可以被照見，甚至透過家庭功能來維繫或重整。

「強化社會安全網計畫」的方式，便是重構「以家庭為中心，以社會為基礎」的網路，透過體系間有效整合銜接，運用社區資源及早發現高風險家庭或脆弱家庭，並介入關懷以發揮預防功能。

「社安網是從個人中心，轉到家庭中心。」阿潘表示，當遇到這些「議題」時，社工會先確認家庭功能如何，若個案會造成家庭負擔時，社工才會做介入，進行家庭維繫或家庭重置。然而，這些工作不是都只由社工負責，警政、教育、醫療、法律等部門都可能介入參與。社安網的重要策略，即是「整合各個部門」一起工作。

阿潘以失學逃家的少年少女為例解釋：這些暴露在風險之中的少年少女，除了少年輔導隊，還需要兒童保護社工、心理輔導等警政、社政介入，若受傷或有毒品問題，還要進入醫療衛政，萬一觸法，少事法官也要加入。然而，這一切都需要經過社工調查，才知道需要有哪些需求，得引入或轉介這些資源與團隊來一起幫助這個少年。

因此，在阿潘看來，社安網是整合現有所有和安全議題有關的部門，每個部門都有重要角色，即使是學校鄰里同學家人都在這張網裡頭，「所以，要思考的是，網裡的你我，怎麼去接住這些可能發生議題的個人，提供預防、給予支持，甚至作保護或重整。」

「就像我們現在會講全人整合醫療，不是心臟有問題找心臟科醫生就好，而是會看這整個人身體怎麼了，應該如何治療，甚至涉及心理、社會、靈性等面向。」阿潘因此肯定社安網是一個正確的政策。

他再舉例，例如隔代教養小爸爸小媽媽，若只有透過教育端協助，一定無法解決問題，但社安網可以提供更多第一線資源讓第一線人員連結運用、提供服務。他認為，與其單打獨鬥，整合才是對的，「借力使力不費力。」

從第一線社工、督導，直到今日在大學任教的鍾佩怡同樣肯定社會安全網有正向的功能，社工做不來的，包含醫療、教育等體制的其他人一起來做，「至少讓社工不再孤立作戰。」

鍾佩怡則以精神病患乃至酒精成癮者為例解釋：因為法律沒有給予社工手段或武器，面對這類個案，社工他們往往是無能為力的，「如果他們不吃藥，不就醫，我們也沒辦法。」而她說，社安網除了既增加保護性社工人力外，編制在衛生局之下心衛社工員額增長更是顯著，也補強對心理衛生、需要醫療協助的資源連結。

因此，在鍾佩怡看來，心衛社工的加入，除了多了個有共同語言的對話者，讓她有了跟精神科醫生溝通的方式，也因為社工被賦予的功能是資源連結，讓被服務者可以有與社會連結、適應社會的資源，而社安網，正視在這個網路建立的企圖，是很明顯的。

「其實不只社工需要人力，社安網所需的專業，像警察，公衛護士，也都需要人力。」鍾佩怡表示，但遺憾的是，目前的政策似乎還是將重點放在增加社工人力上，但其實協助完整家庭基本功能、以及友善及接納個案的職業也很重要，若這些能力跟功能都能補足，她相信社安網的效果會更明顯。

有意義的工作卻很難得到正向回饋

「社工往往只做一個短期服務，時常看不到改變發生。儘管社工的工作很有意義，卻很難得到正向回饋。」

精神病患或社會邊緣人，既是社會安全網推動的脈絡，也是與過往社福政策差異之處。

沈曜逸表示，過往，精神病人不是被關在家，就是留在醫院，缺乏社區這個中介，因此，復原方式顯得很單調，而在社會安全網下，得以在社區增加精神會所，病患也有了新的照護點。

然而，許多問題的解決並不是單靠一個政策就立竿見影。政策背後也可能還有未能顧及的漏洞。例如，當社會安全網的推行，是為了處理社會潛藏的危險時，勢必會直接連結到精神疾病，乃至其污名。

「問題可能是，要透過病理化，才可以得到資源。」沈曜逸指出，社會安全網原本應該要做預防工作，但現在的狀況，卻是把有問題者「篩」出來，為的是犯罪預防，而不是「社會安全網」的預防。他因此反問：難道不是透過列管他們覺得有問題的人，來保障社會安全嗎？

阿潘也表示，現在只要有社會事件發生，就會變成政治事件或公關危機，人們只要覺得有暴力，就快速連結到精神疾病，「過去我們會希望精神病患在穩定的狀態下，透過社區復原，但現在大家都怕得要死，只想要把他們關起來。這到底是醫療的事？還是司法的事？還是我們的事？」

但凡有不幸的社會案件發生，輿論就會抨擊社工辦事不力，或是怠惰；即使同處於社會安全網裡的學者專家，也會提出批評，認為這些第一線工作者沒有盡力，不夠積極與進取。

阿潘也提醒，情緒負荷是社工人員看不見的勞動，案件的負荷計量外，不單是體力的耗竭，還有腦力和心力，每當有重大兒虐案，媒體、長官高度關注，大幅壓縮社工人員的工作時間，「保護社工的服務對象是人，是相對弱勢的人，怎麼可能下班後，不在乎呢？絕對是吃飯也想，洗澡也想，睡覺做夢都還在想案件怎麼處理。」

「問題是，你有裝備嗎？」沈曜逸認為社會對社工期待太高，就像以為只要是醫生，就都能看病一樣，但即使是醫護人員面對 Covid-19 也是無能為力，人們卻不會批判他們醫療知識不足，卻會怪社工不夠努力，「沒有給社工資源，沒有法律讓他使用，他手上沒有足夠的武器。」

沈曜逸以自己服務的個案為例，有個總是睡不好的阿伯被懷疑精神狀況有問題，但他訪視之後，發現這個人住屋簡陋都是老鼠，才導致他睡眠有問題，「他有住宅需求，但我有什麼能力幫他連結到社會住宅？當房東不願讓他申請租屋補助，我有沒有辦法協助他連結到租屋補助資源？」他說，這個人跟現在所有政策的關係都是斷裂的，社工也是無能為力。

阿潘認為，社會安全網提供了不少裝備和武器，「但問題是，這個裝備是否符合實務現場？我們是不是真的知道怎麼用？」

他進一步解釋，如果這些裝備或武器無法被整合、使用，社工也找不到工作的方法，甚至喪失它們的初衷，這就非常可惜。訪談中，我以諸多案例詢問受訪者問題在那裡？為何「漏接」？為何社工做如此決定？得到的回應都是沒有配套法律，或是法律限制，或一些技術問題。簡言之，這些第一線工作者，空有人，不見得有武器。

此外，許多專家學者，乃至主管如果不僅沒有給實務工作者支持，甚至給予許多不適合實務現場理的建議，加上盛行的究責文化，都會讓社工頗感挫折，而採取防衛性的社會性工作，或從這樣的職場退出。

「究責文化太嚴重、確實很嚴重。」鍾佩怡提到，疫情三年，社會屢屢給予第一線醫護人員肯定與感謝，卻沒有人看到社工也在防疫隊伍之中，無人感謝。

除此之外，在大政府時代，為了讓政策更有明確的執行效益，可以被好好評估，第一線工作者時常必須埋首於表格裡，不論問題輕重，都打電話給手上的個案，以做指標評估。就這點而言，阿潘與鍾佩怡都認為有其必要，因為，有些問題不能只靠主觀判斷，表格可以協助社工客觀評估，「但問題是，社工是否好好理解表格的目的？」鍾佩怡進一步表示：以及，是不是被表格框限住，而失去做事的彈性？

阿潘則提醒：「社會工作是人的工作，工具有其必要，是輔助、是相對客觀、是風險監控，但最終還是要依著社工的專業和閱歷來作評估和測量。」

「社工填表格沒有問題，很多指標他們依據經驗可以自行判斷。」沈曜逸認為，問題都是上級，因為上級怕出事，所以常要求社工依照他的指令辦事，導致社工寧可不要有自己的意志，「我聽你的反正出事你扛。」

而也是社工工會提到的社工陣亡原因之一：社會安全網內的社會工作者為數據服務，不斷重複打勾勾遊戲及形式主義的網絡會議，導致社會工作者脫離服務對象，失去初衷痛苦而亡。

「這個社會到處再發炎，身體發炎，把社工當有效的止痛藥，吃下去問題就沒有了，但健康要靠體重控制、要肌肉復健 。」沈曜逸表示，然而，社工越來越單一化，很像只替政府做事，趕快結案。

對這些問題，鍾佩怡不無感慨表示： 一個人想要成為助人工作者，都是有使命感的，儘管有些人確實因為錢跟福利才做這一行，但她我相信大多數人都是因為有助人的熱情。

「只是，社工往往只做一個短期服務，時常看不到改變發生。儘管社工的工作很有意義，卻很難得到正向回饋。」鍾佩怡舉一個移民國外的社工朋友的例子，她說這個社工是做兒童服務，但她要陪伴夠久，要等孩子長大，才能得到感謝，然而，既無選擇權，也無自主權的她，在這過程中，熱情已被消磨殆盡。

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註1：此案發生在2010年4月，案發前，家住台中縣、在南投縣就學的曹姓學童已向學校發出求救訊號，稱母親買好木炭，有意自殺。儘管校方立即通報，跨縣市社工卻有所疏忽，曹小妹還是走上死路。

事後縣市政府互踢皮球，外界指責不斷，但社工界卻認為，這個案件究其根柢，實是社工人力不足，專業不夠所致。

從台灣防暴聯盟於該年（2010）進行了社工工作條件與人力調查可知，光是新竹縣政府，就有九成以上社工是約聘雇員工，非編制內的資淺公務員被迫面臨高風險個案，導致流動率居高不下，自然無法發揮社工應有的專業水準。

社工人力的補進，遂成當務之急。當時執政的馬英九政府於該年底提出「地方政府社工人力倍增計畫」，將在2011至2016年增加1462名社工員，且預計自2012年起將60％的約聘社工逐年納入正式編制，以紓解社工人員工作負荷，並保障現有約聘社工的權益。

註2：社會安全網的啟動時間，應自2018年行政院核定第一期「強化社會安全網計畫」開始算起，該計畫預定在3年內投入近70億元，除支持地方政府增設社福中心、也增加逾三千名社工人力；2019年起，民進黨政府更是透過「護兒四法」的修訂、調高社工人員薪資，以及賡續核定第二期「強化社會安全網計畫」，預計於5年挹注超過400億元，積極布建相關服務資源，強化地方社政能力。

註3：自2010年因曹小妹事件發生起，至13年後的今日，得到不少改善。依據衛生福利部數據，至2022年，強化社會安全網計畫實施的第四年，專職社工共有18672人，公部門有7928，而兒少婦女家庭保護領域社工則為4409人。換句話說，光是家防中心社工的人數，是2009年全台社工人數的七成之多，更是當年公部門社工的兩倍多。