第二高鐵停建：英國最大交通建設案為何落入困境？｜數洞

如同外界揣測，英國首相辛偉誠（Rishi Sunak；另譯蘇納克）在保守黨年度大會的演說上，宣布取消第二高速鐵路（High Speed Rail 2，通常簡稱HS2）北段的工程。但是，在前一天，一名政治人物來到首相預定發表演說的場地召開記者會，慷慨陳詞，痛批停建無異於「放棄，認輸，甚至是在取消未來（cancelling the future）」。

這位嚴厲批評政府的政要，並非來自反對黨工黨，而是保守黨籍的西密德蘭郡（West Midlands）民選郡長斯特里特（Andy Street）。西密德蘭郡是伯明翰的所在地，而按照原規劃，伯明翰將是第二高鐵的中繼站，向南連結倫敦，向北連結曼徹斯特。

這幾年來伯明翰吸引不少國內外投資，主因正是企業預期第二高鐵將大幅提升該城市的地位。一旦取消北段，第二高鐵將不再是聯絡英格蘭南北的主要鐵路，只會往返於伯明翰和倫敦之間。（延伸閱讀：[伯明翰破產：緊縮政策下，英格蘭地方政府面對甚麼問題？][1]）

反對停建的領袖人物還包含工黨籍的大曼徹斯特市長柏南（Andy Burnham）﹑甘民樂（David Cameron；另譯：卡麥隆）、文翠珊（Theresa May；另譯：梅伊）、約翰遜（Boris Johnson；另譯強森）這三位保守黨籍的前首相等。整體而言，反對陣營強調，第二高鐵的政策目標一方面是要提升北方都市對投資人的吸引力，協助弭平英國巨大的南北落差，另一方面，也是要解決「西海岸幹線鐵路」鐵路在南北各城市之間、尤其是曼徹斯特與柴郡（Cheshire）間的過載問題，讓鐵路量能跟上實際需求。第二高鐵不但本身可以提升載客量，還可以釋出原有鐵路上的量能，讓西海岸幹線的載貨量也能提升，進而能取代汽車、貨車、飛機等高碳排的運輸方式。**而要達成這些交通、經濟、區域平衡和環保的效益，第二高鐵就必須依照原計畫通往北方大城曼徹斯特，不能只停在伯明翰。**

此外，全英國各產業大小企業共同組成的英國商會（British Chambers of Commerce）也發出新聞稿，指出許多企業已經向北英格蘭各城市投注大筆資金，更不要說還有許多合約早已開始執行。例如在曼城，由於原來的政府辦公室接近將有高鐵通車的皮卡迪利站（Manchester Piccadilly），新的辦公室就早就已經開始興建，本來預計兩年後就會落成。政府如果中止興建高鐵北段的計畫，會失信於投資人，且讓供應鏈上眾多企業蒙受損失，終將「粉碎企業界的信心，不再相信英國政府有能力完成大規模的基礎建設計畫」。

取消第二高鐵北段的問題這麼多，為什麼政府還是決定停建呢？所有報導、所有支持停建的意見統統強調一個問題：第二高鐵的興建成本嚴重超標，已超過最初預期的兩倍有餘，有些人甚至預估可能達到三倍。這個現象背後雖有許多個別的小狀況，但也有更長期，更結構性的大問題。

## 問題不只是通膨：無數小狀況累積成大麻煩

通貨膨脹當然是經費暴漲的一大驅動力，尤其在俄羅斯侵略烏克蘭之後，鋼鐵等原料的價格都直線飆升。但是，第二高鐵的經費困難早在近年的高通膨以前就已發生。光是比較2017年4月和2019年10月對南段的兩份官方成本估計，就能看到這項建設遭遇的困難並沒有單一成因，挑戰其實來自四面八方。

在兩年半之間，南段主要土木工程（興建隧道等）的預估成本就增加了49.2億英鎊，膨脹85%；預備工作增加8.6億英鎊，更比原先估計增加124%。其他面向的成本也都大幅提升，光是在這兩年半之間，預估成本就累計增加100億之多。

而各項成本之所以增加，則又是因為執行過程中出現一個接著一個的「小狀況」。比如土木工程成本之所以暴漲，就不是因為出了單一的大問題，而是不同地方的個別需求各自導致設備與設計的變更。最常被提到的例子，就是白金漢郡（Buckinghamshire）居民和民意代表的壓力迫使高鐵公司必須增建16公里的隧道，而且隧道通風設備還必須特別設計，外觀要看起來像穀倉，以免破壞當地地景。這條隧道不是孤例，許多其他地方也必須增設高架橋、加裝降噪設備，或是重新設計設施以融入地景，而隧道和高架橋的造價又相當高昂。

另外，這兩年半之內，各地包商逐漸開工，陸續回報多處的土壤、地質條件比原先更差，基於安全考量，必須追加額外費用投入結構補強，而且工期也必須更久。而各地、各環節出現預料之外的狀況，不時停工又再復工，反覆難以預料，加上由此衍生的文書﹑溝通與諮詢需求，累加起來的工作量相當龐大，高鐵公司因此需要聘僱更多人，受雇人數在兩年半之間整整翻了一倍。而且由於工期延宕，這些人的聘期也必須延長，繼續墊高薪資支出。總而言之，高鐵成本飆漲，是無數「小狀況」累積並衍生所致。

## 高鐵民意支持疲弱，反映民眾對政府失去信心

造價不斷飆漲，加上興建進度緩慢下，不少民眾也對第二高鐵不抱期待。

2023年9月底的一份民調顯示，當被問到是否支持第二高鐵時，全英國民眾只有約三成支持，高達四成反對。尤其，在不會直接受益的威爾斯、蘇格蘭和南英格蘭，反對都明顯多於支持，在蘇格蘭兩者差異甚至來到22%之多。

但最引人注意的是，即使在將直接受益的北英格蘭，反對率也高達四成，與其他區域不相上下；支持率也只有34%，大約三分之一而已。全國各區域中，只有倫敦的支持率與反對率幾乎打平，但這也並不是因為有特別多支持者，只是因為反對的人數比率較低。
第二高鐵民間支持疲軟，但這不代表民眾會支持為了省錢停建北段。同分民調的全體受訪者中，只有23%支持為了省錢取消北段，39%反對；在北英格蘭，更有高達49%、將近半數反對。換言之，**希望完整執行原計畫、讓第二高鐵通往曼徹斯特的民眾還是較多**。顯然，問題並不是人們反對繼續投資這段鐵路本身，而是民眾普遍對第二高鐵缺乏期待。

事實上，同一份調查顯示，當被問到「你認為過去五年來，英國政府執行大型建設計畫，有多成功或是不成功？」，只有 9% 回答成功，高達62%回答不成功。就連上次選舉投給保守黨的選民當中，也有58%、將近六成回答不成功。這顯示在民眾的觀感中，讓人不信任的已經不只是第二高鐵本身，而是政府的建設能力。

## 長期問題：英國政府不擅投資

而民眾這樣的觀感確實其來有自。許多專家都認為，在先進工業國當中，英國是公共建設投資狀況特別糟的國家。

在經濟學上，衡量投資的一個重要指標是「固定資本形成毛額（gross fixed capital formation，GFCF）佔國民生產毛額（gross domestic product）」的比率，白話來說，就是一個國家把多少資源花在投資建築、設備、運輸工具、智慧財產等資產之上。如果只看政府的這項指標，就可以看到該政府「投資多少資源在公共建設上」。而從這個指標來看，英國的公共投資有兩項特色：長期低迷和起伏不定。

從圖中可以看到，英國的這項指標一直低於OECD的中位數，平均而言，OECD的中位數比英國高出整整50%；事實上，就這項指標來說，多數時候英國都在後三分之一，排在OECD國家的後段班。同時，英國公共設施投資的不穩定性也明顯比OECD國家平均來得高。事實上，根據智庫Resolution Foundation的計算，從1990年到2017年，英國政府投資不穩定的狀況在七大工業國（G7）中排名第二高，僅次於日本。而且，日本之所以起伏較大，是因為在1990年代曾經有大量的政府投資，用以刺激經濟，之後政府投資逐步下降，但仍高於OECD平均；但英國政府的狀況是投資持續低迷，卻仍有明顯的波動。

投資低迷導致英國的基礎建設較弱，即使有第二高鐵這種大幅衝高預算的計畫，但整體而言英國投注的資源非常有限，這三十年來又有幾次跌宕，最近的一次是在2010年緊縮（austerity，又譯撙節）後的下滑。而更致命的是，專家指出，各年度的投資力道變動太大，導致政府的投資效率大幅降低：一方面，經費變動意味著公部門的管理者不敢也不能做長期規劃，但「臨時加碼大規模投資」的成本又通常都會高於「按計畫逐步投資」。另一方面，仰賴政府投資的產業供應鏈也飽受波動之苦，無法穩定發展，使得建設造價更為昂貴。

綜合起來，Resolution Foundation估計，這二十幾年來，英國政府計畫投資的經費當中，每六英鎊就有一英鎊因為計畫變動或估計失準而沒花出去；而英國財政部在2010年的一份報告更估計，經費不穩定導致各部門的投資基礎建設的效率減少一到兩成之多。換言之，第二高鐵的問題，那些計畫更變、經費變動、供應鏈與投資人無所適從等問題，其實反映英國政府長期以來整體的弊病。

對此，已有專家建議，未來應該讓公共建設的財源更為穩定，滾動式提供中長期經費；並應訂定長期的投資方針，同時信守承諾，讓企業和地方政府能夠依循，讓供應鏈可以更為完整；反過來說，如果一項建設的成本與可行性評估尚未完成（比如第二高鐵），政府就不應該做出具體承諾，以免誤導投資人。也有人建議政府不應該只著眼於僵硬的政府支出上限，在規劃政府財政時，應該把投資可以帶來的資產增加和經濟效益都納入考慮，以鼓勵更多高價值的投資。

英國第二高速鐵路的進退維谷，終於導致辛偉誠政府決定取消北段工程。這麼做的立即原因，固然是各種無法預料的小狀況，累積成巨大的困難，使得興建成本暴增；但是，這個現象也同時反映英國政府更深層的制度弊病，更衍生出民眾對於政府能力的不信任。往後，不僅英國的領導人需要找到此一問題的解方，其他政府更可以思考如何不要步上英國的後塵。

## 停建高鐵，會不會是對保守黨選情的致命一擊？

至於取消高鐵北段對保守黨選情的影響，正反面的作用同時存在，實際結果目前還有待觀察。一方面，停建可能讓選民更加認為保守黨施政紊亂，隨意承諾卻無法兌現，執政13年下，「在英國，已經沒有任何一件事能辦得好」。而在英格蘭北方，又將有許多選民認為辛偉誠和他所領導的保守黨輕視北方人、背叛北方人。此外，黨代表大會是英國各政黨每年非常關鍵的媒體活動，本次保守黨大會更可能是大選開跑前辛偉誠最後一次如此受矚目的媒體曝光，是他確立自身形象的好時機；但是，他在本次大會中所想傳達的訊息，事前事後卻完全被第二高鐵的新聞掩蓋，更讓民調落後甚多的保守黨錯失了重要機會。

但另一方面，辛偉誠也宣布將把省下來的錢用於補助各地交通建設，除了興建或改善幾條北方城市間的鐵路外，也有許多經費將用於補助電車與公車路線、修補道路等。這點反而可能對保守黨選情有幫助：多數民眾日常生活中較少搭乘火車，更常使用電車、公車和道路，因此對後者的感受將更為切身，在高鐵本就不會停靠的非都會區尤其如此。何況，這些新的改善正能夠切中選民的迫切需求，因為英格蘭的公車經營和道路維護雖然是地方政府的權責，但在保守黨政府主導的多年財政緊縮下，許多地方都面臨公車減班、停駛，道路也常坑坑洞洞，亟需經費支援。一些評論者已經開始想像，明年各選區保守黨候選人的傳單很有可能都會將這些公車、道路的改善當作政績，甚至警告選民如果工黨執政，高鐵北段工程就可能復活，將會犧牲這些新的公車路線和道路改善計畫，在高鐵預計經過的鄉村地區更會重啟土地徵收；或許也就是為了避免這樣的質疑，工黨領導人薛凱爾（Keir Starmer）立刻出面，以辛偉誠政府已經開始賣掉原先已購買或徵收的土地為由，表示自己如果上任也很難重啟高鐵北段。

辛偉誠的策略是否能夠奏效，除了仰賴政黨間的言詞攻防之外，也取決於保守黨政府是否真的能提出各地選民需要、期待的交通改善計畫。目前看來，辛偉誠政府並沒有完全準備好：政府倉促釋出的說明文件中，不但出現城市名稱誤植，混淆南安普敦（Southampton）和利特爾漢普頓（Littlehampton），更嚴重的是，文件中列出的改善方案，有些根本已經完成，或是過去政府已有承諾。比如，文件宣布要將曼徹斯特城市電車一路延伸到機場，但機場線在2014年其實早已通車。對此，工黨馬上發出新聞稿，宣稱文件內有85%的規劃都屬於此類，根本是「回收再利用」。在此之外，文件內本來明確承諾要在達拉謨（Durham）重啟鐵路，但隔天早上政府就立刻反悔，說只是「承諾會考慮」。由此可知，如果保守黨真的希望能夠藉著補助各地交通建設扳回一城，恐怕需要在這幾個月內準備得更加周全。

[1]: https://theinitium.com/article/20230918-international-what-does-birmingham-going-bankrupt-tell-us-about-austerity