1.4萬億人民幣如何綁架政府？中國控煙博弈

編按：過去二十年，全球煙草使用率下降了11%。在中國，這個數字僅下降了1%。佔據全球五分之一人口的中國，卻消費了全球近一半的捲煙——每年超過 2.4 萬億支。這比其後67個國家的總和還多。吸煙流行，帶來嚴峻的公共健康後果，與吸煙有關的死亡人口將激增，更影響著中國7億非吸煙者。

為何中國吸煙流行難以遏制？煙草行業在中國是一個怎樣的存在？穿透煙草供應鏈，種植煙草的人們，又是如何在這個專賣體制下艱難存活？

此次「中國煙癮」系列報導，端傳媒與專注全球公共衛生的新媒體「The Examination」、德國媒體「Der Spiegel」、調查新聞機構「Paper Trail Media」和奧地利媒體「Der Standard」合作完成，同時發表在「USA Today」。本報導得到了普利策危機報導中心的支持。這是系列第一篇，我們試圖理解，「中國煙草」這家巨無霸國企，一直以來是怎樣左右著中國控煙政策的？

2019年，擁有3200萬常住人口的重慶正計劃跟隨其他幾個大城市的腳步，立法全面禁止​​在室內公共場所吸煙。但計劃隨後出現了變局。

2020年8月，中國煙草公司總經理、國家煙草專賣局局長張建民拜訪了時任重慶市委書記陳敏爾和市長唐良智。一個月後，當這座全球市域人口最多的城市正式頒布控煙條例時，為煙草業開了一道「綠燈」——允許餐館、酒店以及酒吧、卡拉OK等場所設立吸煙區，儘管這明顯有違室內全面無煙的要求。

自那以後，中國城市層面的無煙立法幾乎停滯，只有和重慶同期開展立法的西寧在2020年末完成無煙立法。

20年前，中國和數十個國家一起簽署《世界衛生組織煙草控制框架公約》（下簡稱《公約》），這是目前在衛生領域唯一的國際公約，其目的是遏制煙草行業影響並降低全球吸煙率。

20年後，全球煙草使用率下降了11%，中國僅下降了1%。中國煙草仍在繼續增加卷煙產量。更關鍵的是，煙草業阻撓了全國性的無煙立法出台。這項措施既可以保護中國10億多非吸煙者免受二手煙的危害，也可以在社會觀念上讓越來越多人不認可吸煙。

中國有超過3億煙民。儘管官方沒有發佈過精確的煙草相關死亡數據，但衛生專家一致認為，每年至少有100萬人死於與吸煙有關的疾病。

從2005年到2020年，如果中國吸煙率的下降速度能與世界平均水平相同，那麼到今天，中國的煙草使用人數將減少約8000萬。

我們梳理近二十年的歷史，調查發現，中國煙草公司（下簡稱中國煙草）有策略性地阻止、拖延和影響了《公約》在中國的落地實施。 中國煙草利用其經濟實力和作為政府機構的地位，削弱中國公共衛生政策，同時影響了一系列重要的中國高層領導。

曾領導比爾及梅琳達·蓋茨基金會在華業務的流行病學家葉雷（Ray Yip）說，「這就像一場足球比賽，他們既是球員又是裁判」。另一位長期關注中國控煙的專家則這樣描述，「當中國煙草的負責人去一個城市與市長交談，就像老闆與下屬交談一樣。」

在《公約》還在談判的階段，中國煙草就開始了瓦解控煙的的努力。之後，中國煙草以國家煙草專賣局的身份加入了中國政府的「履約小組」，並派遣煙草行業人士作為中國官方代表團參加《公約》的締約方會議，最近的一次在2021年。

儘管習近平早期曾試圖遏制中國煙草公司的權力和發展，包括委託中央黨校研究團隊撰寫了一份對煙草業極為批判的報告，將煙草定性為中國的「頭號殺手」，並向美國慈善家比爾·蓋茨許諾將推動控煙，但中國煙草成功地瓦解了這些努力。

如今，中國政治形勢的轉變使得公共衛生專家對抗中國煙草變得更加困難。畢竟，批評該公司也等同於直接批評中國政府。

一年1.44 萬億人民幣：我們點煙是在「幫政府造軍艦」

全世界沒有哪個國家的卷煙消耗量超過中國。中國每年銷售超過 2.4萬億支卷煙，約佔全球總量的46%。

在中國，卷煙幾乎無處不在。一條500元的「熊貓香煙」 是饋贈貴賓和客戶的最佳禮物之一。逢年過節拜訪親戚，送上紅色的中華煙則是既有面子又實用的選擇。在婚禮上，人們會贈送「紅雙喜」卷煙作為禮物，就連酒席的圓桌中間，也有一碟香煙供賓客取用。

絕大部分煙是中國煙草生產的。根據市場研究公司歐睿國際（Euromonitor International）的數據，中國煙草的19家省級煙草子公司控制著中國96%的市場，他們每年銷售的卷煙比菲利普·莫里斯國際公司、英美煙草以及全球生產卷煙最多的另外11家煙草公司的年銷售總量還要多。

中國煙草是一家巨無霸國企，擁有從制藥、礦泉水到汽車修理、廣告代理等一系列業務。此外，它還持有中國太平洋保險公司、東方證券以及中國十大銀行中四家銀行的主要股份，在上海、長沙和昆明擁有豪華酒店。

中國煙草也在進軍國際市場，力圖開拓發展中國家新興市場的業務，包括各類新型卷煙和電子煙。2022年7月，全球煙草業監測計劃「STOP」（Stop Tobacco Organisations and Products）發佈報告，中國煙草旗下的23個品牌卷煙正在多個國家銷售。

在北京，中國煙草總公司（國家煙草專賣局）辦公大樓位於三里河行政中心區域內——這個由中國知名建築師梁思成和陳佔祥提議建設的行政中心，至今集聚著一些最有權勢的中央部門，如財政部和發改委。

全中國目前有55萬人就職煙草行業。2022年，煙草行業在崗職工平均年工資18.67萬元曾一度衝上新浪微博熱搜榜。

中國煙草也是中國中央政府和地方政府的「儲蓄罐」——中國煙草是中國政府450億美元芯片半導體開發計劃（被稱為「大基金」）的主要出資方，並為習近平的「一帶一路」倡議提供了幫助，例如 2017年，中國煙草的一家投資子公司（中國雙維投資有限公司）聯合國有銀行中信收購了哈薩克斯坦的一家大型銀行。在中國西南煙草種植區，中國煙草的分公司幾乎是一個「平行的政府」，它資助水利項目、幼兒園和衛生診所。

中國煙草以其監管機構——國家煙草專賣局的名義，在中國各大小城市中管理著整個煙草供應鏈。它的官僚們為煙葉種植者設定配額，為成千上萬的個體卷煙零售商發放許可證，並控制哪些卡車司機獲得運輸煙草產品的權限。中國煙草的官員追捕卷煙造假者，並在十多年的不懈努力之後，成功抓住了屬於私營部門的中國電子煙行業的管理權。對中國煙草而言，它又少了一群競爭對手。

中國煙草能權傾朝野，來自它的雄厚財力。2022年，該公司的利潤和稅收為中國中央政府創造了1.44萬億元人民幣收入，佔政府當年財政收入的7%，幾乎相當於中國的國防預算（1.45萬億元人民幣）。一些人因此開玩笑說，他們點煙是在「幫政府造軍艦」。

被煙草業的經濟實力絆住改革步伐的國家，不只有中國。在美國，煙草公司的政治影響力曾使改革停滯了幾十年。亞洲和中東的幾個國家，包括印度尼西亞和土耳其，在煙草控制方面的情況與中國一樣糟糕，甚至更糟。

但世界對中國的期待是不一樣的：一方面因為中國龐大的吸煙人口；另一方面也因為中國煙草這家巨大的壟斷企業的存在和威脅。中國是煙草產業在全球最大的受害者；又是全球最大的麻煩製造者。

世界銀行的數據顯示，從2000年到2020年，全球成人吸煙率（包括無煙煙草）已經從34%下降到23%。但在中國，這一比例僅僅從27%降至26%。

中國煙草既是卷煙製造商，又是煙草控制政策的制定者，這其中存在著深刻的利益衝突，而中國政府的最高層對此心知肚明。在 2013年就任國家主席之前，習近平曾擔任位於北京的中共中央黨校校長，該校是培養黨內最有前途幹部的精英培訓基地，也是制定公共政策的重要黨內智庫。

在習的領導下，中央黨校的一個研究小組撰寫了一份長達239頁的關於中國煙草控制戰略的報告。這份報告使用了連中國衛生部門高級官員都不會在公開場合使用的坦率語言，將煙草稱為中國的「頭號殺手」，而煙草業則是名副其實的「大毒草」。

報告主張制定國家無煙法，還呼籲對煙草行業進行重大改革——包括將煙草公司的商業部門從其監管角色中分離出來，並結束國家壟斷。

該報告稱：「巨額的煙草稅收讓政府難以割捨。」這是政府在控煙方面步履沈重的根本原因。

這就是我們要賣卷煙的地方

根據歷史學家高家龍（Sherman Cochran）的描述，19世紀末，當美國煙草大亨詹姆斯·杜克（James Duke）得知自動卷煙機的發明時，他翻閱了一本地圖冊，注意到中國人口眾多，然後說：「這就是我們要賣卷煙的地方」。

高家龍記載，杜克的英美煙草公司在中國的卷煙市場上曾一度佔據了半個世紀的主導地位，直到20世紀50年代中國共產黨在內戰中取得勝利後才被趕出中國。毛澤東本人就是一位著名的英美煙草「555」牌卷煙（Express 555）重度煙民，在他的領導下，數百家私營卷煙廠被置於政府控制之下。

1981年，中國另一位關鍵性的領導人鄧小平——他也曾是一位重度煙民——成立了中國煙草總公司，試圖改造過去混亂的省級煙草公司為主的市場，其目的是「保證國家財政收入」。

兩年後，中央政府成立了國家煙草專賣局來管理市場。雖然這兩個機構在紙面上被歸類為不同的實體，但實際上監管機構和煙草公司是一體的。兩者擁有相同的領導層、員工和位於北京的總部。

中國的卷煙消費量在改革開放後的10多年里迅速增長，專賣制度的建立使得政府能夠從煙草生產中抽取大量資金，特別是在1994年分稅制改革中央設立煙草消費稅之後。

全球控煙運動的興起可以追溯到20世紀50年代。這一時期，越來越多的醫學研究證明了吸煙的健康危害。1964年，美國衛生總監發佈了正式的官方科學報告，指出吸煙幾乎與所有身體器官的疾病存在因果關係。實際上，作為民權運動的一個組成部分，美國民眾在研究證據出現前就已經發起了反煙草運動——反對煙草大公司隱瞞信息。

醫學證據湧現的同時，公共衛生界也有了更多行動。早在1979年，一份世衛專家委員會關於吸煙控制的報告首次提出了動用《世界衛生組織法》第19條來控制煙草。這一條的內容是——「衛生大會應有採定在本組織權限內任何事宜之國際協定或公約之權。」在此之前，這一條從未被使用。

1989年，前蘇聯的V.S. Mihajlov教授更進一步地分析了設立國際公約的想法。此後4年，一位美國律師和法學學者Ruth Roemer開啓了一場運動，支持制定控煙國際公約的想法。在各國的公衛專家努力倡導下，最終，1996年的國際衛生大會形成了決議（WHA49.17)。

1998年，新上任的前世衛組織總幹事布倫特蘭夫人（Gro Harlem Brundtland）把完成控煙公約視為優先任務。

20 世紀 90 年代末，在中共第三代領導核心江澤民的任內，中國政府致力於恢復與西方的關係，並積極爭取加入世界貿易組織。他的當務之急是提高中國作為負責任大國的聲譽，這也是為什麼1997年北京主辦了「世界煙草與健康大會」。

然而，就在會議開始前不久，中國煙草向一些政府機構發出了一封信。著名公共衛生及煙草控制專家麥龍詩迪（Judith Mackay）獲得了這封信。信中稱有關吸煙風險的健康證據 「存在爭議」，並指出 「很多吸煙者都很長壽」。中國煙草還在信中指出，「煙草是政府的最高稅收來源」，有兩億農戶種植煙草。

中國煙草還就中國官員應如何公開談論控煙問題發表了看法。信中說：「學者和社會組織可以自由發表意見。但當政府部門和領導想要表達意見時，他們必須非常謹慎。」

麥龍詩迪說，江澤民清楚地收到了這一信息。她說：當國家主席在會議開幕式上發表講話時，對吸煙問題含糊其辭，以至於「很難說這是一次控煙會議」。

相比之下，中國煙草的政治影響力讓西方主要煙草公司羨慕。中國主辦國際重要控煙會議之後的第二年，即1998年，美國46個州與該國最大的4家煙草公司簽署了補賠金額高達2060億美元的「煙草大和解協議」。該協議要求4家美國煙草公司對這46個州發生的與煙草有關的疾病，每年給予數十億美元的補償，分25年償清。

髒煙灰缸獎

2000年，中國加入在日內瓦舉行的首輪《公約》談判。 一直強烈反對加入該《公約》的中國煙草公司迅速轉向，努力塑造中國在談判中的有利地位。

中國煙草在全國範圍內召集了數十名煙草高管和員工，成立了一個內部團隊，他們關注《公約》中對中國煙草行業不利的措辭，並針對性提出修改方案。這個後來被稱為「對案研究小組」的團隊還接待政府要員參觀煙草工廠，贊助會談，撰寫了數十篇研究論文，甚至開始出版一份週刊《WHO<煙草控制框架公約>研究動態》，以影響政府其他部門。

一本名為《〈WHO煙草控制框架公約〉對案及對中國煙草影響對策研究》（簡稱「雙對」）的書記錄了這段歷史。該書長達440頁，中國煙草的團隊撰寫，基本上是中國煙草開展遊說的記錄。

過去60年來，西方煙草巨頭在美國和歐洲大肆破壞禁煙令，只要觀察過他們的活動，就會對書中的許多論點耳熟能詳——吸煙被視為一種 「人權」，尼古丁的成癮性受到質疑。有些人否認或淡化吸煙與癌症、心臟病和其他疾病相關的科學依據，甚至懷疑流行病學本身的效用。

鄭州煙草研究院研究員趙明月在其中一章寫道：「即使在流行病學上可以推斷其可疑因素，但對於其真正的因果關係尚不能確定。因為除了吸煙以外，年齡增長、遺傳、體質、飲食生活和職業環境等諸多因素與這些疾病密切相關。」

對案研究小組激烈反對改變中國市場煙包上的警示信息，尤其是增加展現病變肺部和其他吸煙影響健康的警示圖片。「由於卷煙是節日、聚會、慶典、婚宴等特定場合的傳統必備消費品，如果煙盒上印上大而醒目的健康警語，將難以被廣大消費者接受。」國家煙草專賣局原外事司司長周瑞增在對案研究小組的會議上曾如是說。

在《公約》談判期間，中國煙草有著全世界所有煙草公司都難以匹及的優勢——親自參與一份反煙草的國際公約的談判。正如《雙對》所描述的，中國煙草的高管是參加世界衛生組織日內瓦會議的中國外交代表團的正式成員，並積極參與談判，有時與中國代表團團長並肩而坐。

最終，中國煙草的管理者和研究者向中國政府其他部門一共提交了128項建議。建議修改的內容包括：刪除公約最早的文本中關於「取消對煙草種植及煙草製品生產的補貼」的內容、將煙包健康警示圖形的負責部門由最初的「國家衛生當局」改為「國家主管當局」，從而為自己插手創造機會。時任中國煙草總也公司總經理的姜成康在《雙對》前言中寫道：課題組針對《公約》的主席文本，提出高中低對案，在國家煙草專賣局上報的128條對案意見和建議中，有51條被中國政府談判代表團採納，寫入中方談判文本。

而根據端傳媒梳理，其中至少有兩條反映在《公約》的最終措辭中，包括中國煙草堅持的煙草業無需向公眾披露其廣告支出，以及取消對某些戶外吸煙的限制。

需要注意的是，並非只有中國在尋求削弱《公約》的方法： 日本、美國和德國被視為保護本國煙草業的國家。 最初，美國在克林頓政府時期曾對《公約》充滿熱情，但在喬治·W·布什總統任內改變了方針，成為少數幾個參加了談判但未能批准《公約》的國家之一。 這四國都因破壞《公約》而獲得反煙草組織聯盟頒發的「髒煙灰缸獎」。

《公約》的最終文本於2003年5月達成一致。它比許多煙草控制倡導者所希望的要弱，但仍被視為向前邁出的重要一步。《公約》的核心條款包括一系列行之有效的減少吸煙策略：比如規範健康警示、全國性的無煙立法、全面禁止廣告以及禁絕所謂「更健康」低焦油卷煙的誤導性營銷。

但是，該《公約》對不遵守的國家沒有任何有意義的執行機制。

在《公約》文本確定之後，中國煙草削弱《公約》的努力並未結束。它以外國反煙草組織難以察覺的方式淡化該文件。《公約》的談判是用英語進行的。但與其他《公約》一樣，它被翻譯成中文和聯合國的其他工作語言。

中國煙草公司員工在所謂的「校對」工作中發揮了關鍵作用，對《公約》的中文翻譯提出了數十處修改，它們都反映在聯合國網站上公佈的《公約》中文最終版本中。 中國煙草成功將「全面煙草控制」中的英文單詞 「comprehensive」替換為中文的「廣泛」，而英文單詞 「should」被翻譯為「宜」，而不是「應」。

針對翻譯的問題，總部設在日內瓦的《世界衛生組織煙草控制框架公約》秘書處表示，這些翻譯是在秘書處成立之前進行的。一位發言人在一份聲明中表示：「我們無法確定過去的工作人員是否意識到可能存在的問題。」發言人還提到了國際法中的語言，指出英語和中文版本的公約都是「同等權威的」。

2006年1月9日，《公約》經過全國人大的批准在中國正式生效。中國煙草的工作重點也從影響《公約》的文本轉向了影響《公約》在中國的實施。

儘管《公約》要求保護煙草控制政策不受煙草行業的影響，但中國煙草仍在中國政府的履約部際協調小組中獲得一席之地。事實上，其上級部門工業和信息化部也是該小組成員，並在2018年之前一直擔任組長。

中國煙草政企合一的體制，使煙草業的代表可以合法地進入中國代表團。例如在烏拉圭舉行的《公約》第四次締約方會議中，中國代表團共20名代表中，四分之一都是來自中國煙草。由於他們的存在，中國代表團在會議中一次次發言反對為公約中有關煙草製品成分管制和披露的規定制定具體的實施細則。

「你們要控煙？我告訴你們，這是在賣國」

《公約》生效的最初幾年，中央政府提高了卷煙消費稅稅率，並開始要求在煙盒上貼上基本的純文字警示標籤。

但這些措施對中國煙草幾乎沒有任何影響。中煙在沒有提高零售價格的情況下消化了稅收成本。與此同時，中國煙草還成功地向中國快速增長的中產階級推銷更高價也更多利潤的高端品牌，以此獲得更多收入。

在《公約》實施後的六年里，中國煙草的卷煙產量平均每年增加 820億支。公司上繳中央政府的利潤和稅金年均增長 20%。一直到2015年之前，中國的卷煙銷量一直保持持續增長。中國煙草總公司前總經理姜成康曾說，這是中國歷史上煙草業發展最快速的時期。

中國公共衛生界對此表示失望。2010年，一個由中國和國際煙草控制專家組成的小組得出結論：中國的煙草控制工作薄弱，其表現與《公約》規定的義務之間存在「巨大差距」。

2013年，習近平就任國家主席，一些人以為，這將為中國煙草控制工作提供契機。在習近平還是國家副主席並兼任中央黨校校長之時，中央黨校曾撰寫一份關於中國煙草政策的措辭嚴厲的報告。中國控制吸煙協會網站上的一篇文章稱，2009年習近平的妻子彭麗媛正是在習本人的鼓勵和支持下，才在已擔任艾滋病和結核病防控大使的情況下，又開始擔任控煙形象大使。她是一位著名的民歌手和中國歌劇女高音歌唱家。

蓋茨基金會北京代表處原首席代表葉雷（Yip Ray）在華工作期間與彭麗媛成了朋友，並知道她對控煙問題的興趣。比爾·蓋茨本人對控煙也很感興趣。據葉雷稱，2012年5月，當習近平還是國家副主席時，彭麗媛曾安排兩人在北京會面。

「在那次會面中，蓋茨告訴習近平，中國應該更加重視煙草控制。」當時，葉雷也在場，他回憶說，「習近平對煙草控制問題表現得相當積極。他說，『我同意你的觀點，這對國家是不利的。』他還說，『我曾經是個煙民，但大約20年前我就戒煙了，戒煙後我感覺好多了。』」

葉雷回憶說，習近平告訴蓋茨，他認為中國的煙草造成的經濟損失和對公共健康的危害是相當大的。兩人交談的時間比原定的要長。告別時，習近平握住了蓋茨的手。「關於吸煙問題，當時機成熟時，我會做點什麼」，習近平對蓋茨說。

蓋茨基金會沒有回應置評請求。

如果說蓋茨2012年訪問北京期間的這次會面讓人看到了希望，那麼另一件事則讓公共衛生界感到不安。

除了與習近平會面之外，這位軟件大亨和彭麗媛曾一起出席活動。在一張照片中，蓋茨和彭麗媛向前伸出一隻手掌，示意「拒絕」。他們穿著印有白色漢字的鮮紅色T恤，上面寫著「被吸煙，我不幹」。這張照片曾被用於一些控煙活動。

一位不願透露姓名的消息人士稱，一年後，就在習近平就任國家主席數月後，時任國家衛生和計劃生育委員會主任李斌下令將第一夫人的照片從活動中刪除。

記者無法直接聯繫到李斌置評。中國本土的多名活動人士稱，那是彭麗媛最後一次出現在控煙宣傳活動中，儘管她後來繼續在公開場合宣傳艾滋病防控。

雖然如此，習近平確實部分兌現了他將在中國控煙問題上「有所作為」的承諾。

從2013年到2018年，中國政府頒布了一連串旨在降低吸煙率的指令，包括禁止政府官員在公共場合吸煙。這一禁令緣起於原衛生部副部長王隴德在地方的一次考察。他發現，許多官員在會議室內吸煙。回北京後，王隴德聯合40多位院士上書中央，並獲得習近平的批示。

2015年，北京禁止在餐廳、酒店、火車站、醫院和其他公共場所吸煙。這也是中國國內最早根據《公約》實施室內全面無煙的地方立法。為了執行這項規定，北京聘請了1100名佩戴紅袖章的「禁煙監督員」。

同年，中國政府再次提高了卷煙稅，並有效地將卷煙零售價平均提高了11%，這是自《公約》生效以來首次有實質意義的提稅。當年，中國煙草的卷煙銷量下降了近 8%。

之後幾年，中國的控煙組織積極活動，和地方政府合作，在上海、深圳以及其他幾個中小城市通過了符合《公約》的全面無煙法律。

但中國衛生界和中國老百姓遺憾地錯過了最大的勝利。2014年，國務院發佈了全國層面無煙立法草案，該草案將禁止在室內公共場所吸煙，並要求在卷煙包裝上標注大幅圖形警示。世界衛生組織稱這一法律草案是「質的飛躍」，如果得到全面採納，將「挽救數百萬人的生命」。

儘管中國煙草為政府貢獻了豐厚的稅收，但吸煙造成的疾病也給中國造成了巨額的經濟損失。2015年，僅吸煙引起的肺癌就給中國造成了52億美元的損失，而且這些費用預計還將繼續攀升。

中國國務院通過立法需要所有政府部門的簽字同意。然而，中國煙草及其上級部門工業和信息化部拒絕了這一要求，實際上否決了這項立法。據一位曾與中國煙草就法律草案座談的中國公共衛生倡導者稱，煙草壟斷企業認為吸煙的危害被誇大了，而且聲稱全國禁止在室內公共場所吸煙的做法過於「極端」。該人士說：「他們說我們試圖摧毀中國的煙草公司，讓外國公司進入中國市場。」

實際上，對控煙倡導者進行政治威脅一直是中國煙草所使用的計倆。早在參加公約談判時，中國代表團中一名來自中國煙草的官員就曾指著衛生部官員大罵，「你們要控煙？我告訴你們，這是在賣國，你們是公務員，工資的1/10都是拿我們的錢。」

2012年，中國煙草還在中國社科院完成的一份內參中，將在中國從事控煙工作的非政府組織描述為「受外國出資方和跨國煙草公司操縱，試圖以控煙為名，搞垮中國的煙草企業，並傳播西方自由化的思潮。」

在遲滯了一年半之後，2016年，全國無煙立法的草案出現嚴重倒退，出現了允許室內吸煙的條款，引發了媒體關注，最終無疾而終。

隨著全國立法的擱淺，中國的控煙組織將重點放在了爭取地方無煙法律上。這種以城市為單位的做法與後來中國提出的「健康中國2030行動計劃」不謀而合。後者提出了具體的公共衛生目標，其中一個目標是到2022年和2030年，全面無煙法規保護的人口比例分別達到30%及以上和80%及以上。

然而，這一目標的設定也默認了全國無煙法律的夭折。《公約》第8條要求，締約國應該立法在室內公共場所、室內工作場所和公共交通工具全面禁煙。這一條也被認為是《公約》最重要的內容，中國至今尚未兌現承諾。

廣建吸煙區：煙草業的「文明吸煙」策略

2020年末，中國西部城市西寧成功通過了全面無煙立法。據中國控煙界的兩位消息人士稱，中國煙草對西寧立法的回應是解雇了該市的煙草局長，以此殺雞儆猴。在西寧之後，儘管一些地方政府利用行政手段頒布了較弱的禁令，但沒有其他地方立法機構通過全面無煙法律。

而由於系統的壓力，各地的煙草局也開始更積極地行動起來，用盡一切方法干預城市無煙立法出台。今年6月，中國煙草向正在考慮室內禁煙的安徽小城界首市官員發出了一份立法建議，警告說「控制吸煙」是一個可以接受的目標，但「禁止吸煙」卻不是。

荒誕的是，當界首市的無煙立法草案準備寫入「倡導無煙家庭」時，中國煙草引用《憲法》第39條義正言辭地駁斥說，「中華人民共和國公民的住宅不受侵犯，公民在家庭內部是否吸煙屬於公民人身自由和住宅不受侵犯的一部分。」

根據中國政法大學的分析，目前中國僅有不到 16% 的人口生活在符合《公約》規定的無煙法律之下，遠低於「健康中國2030」目標，即到2022年達到30%。

2015-2018年，雖然全國立法「胎死腹中」，但中國的控煙組織積極工作，推動了一系列城市實現無煙立法。然而，中國煙草很快想出了對策，並逐漸扭轉了這種局面。

2018年7月，國家煙草專賣局全系統下發文件，要求「創建文明吸煙環境」。這一文件的本質是為扭轉無煙立法在中國國內迅速推廣之勢。該文件要求，創造「疏導煙民吸煙需求」、「吸煙者與非吸煙者和諧共處的環境」。

自那之後，中國煙草加大了「文明吸煙區」建設的資助力度。 在一些地方，這意味著要在政府大樓和商場等室內場所建設吸煙室。另一些地方則把重點放在公園、公交車站和旅遊景點的室外吸煙小屋建設上。

「我們認為，由於目前客觀上難以實施公共場所全面禁煙，在公共場所設立獨立吸煙區或室內吸煙室，可以實現文明吸煙。」2018年，煙草專賣局在給路透社的一份聲明中說。

2020年12月，在中國焦灼地應對疫情時，陝西省寶雞市扶風縣卻發佈文件，認真貫徹落實國家煙草專賣局的指示，拿出財政資金，計劃通過3年時間，「在城區主幹道、公交站台、班車候車廳、賓館酒店以及全縣新型現代卷煙零售終端經營場所周邊，規劃建設吸煙點。」

「如今只有一個人能做出改變」

2023年以來，中國沒有一個城市通過包括政府行政指令在內的各種形式的無煙法規。這種情況讓中國控煙運動中的一些人士氣低落。一位中國公共衛生倡導者說：「他們找到了應對無煙法律的方法。 我們現在束手無策。」

中國煙草甚至撼動了衛生系統官員的決心。在由衛生部門主導的《雲南省愛國衛生條例》制定過程中，該法規草案甚至想要賦予煙草專賣局規範吸煙區設置標準的權力。瞭解情況的一名控煙工作者說，「慢慢發現，衛生部門控煙的立場變得完全不一樣了。他們開始替煙草行業說話了。」

中國煙草在無煙立法博弈中佔據上風的一個重要原因是，中國的政治威權轉變極大地限制了公眾對包括控煙在內的一系列問題的民意表達，而這些問題在以前被認為是相對沒有爭議的。

中國大陸的媒體曾經發表過對中國煙草的尖銳批評，現在則變得更加克制。此外，因為政治形勢的改變，中國的衛生部門對境外資金和有境外背景的機構越來越有防備心，正考慮終止或已經拒絕一些控煙資助項目。這對於中國國內的控煙組織將是雪上加霜。

一位公共衛生倡導者說：「中國正在成為一個更加專制的國家，民間社會的作用越來越小。 」正因為如此，中國煙草有了更大的話語權、更多的機會。「未來幾年內情況不會發生變化，除非整個政治氣候發生變化」。

除了無煙立法，《公約》中概述的其他戰略在很大程度上也被排除在外。儘管《公約》建議通過徵收煙草稅來限制消費，但中國的卷煙價格卻是世界上最低的。2015年財政部提稅提價帶來的卷煙消費量減少只持續了短短2年。2018年開始，中國的卷煙產量已連續5年呈現增長態勢。

至於煙盒上的警示標籤，中國煙草仍有權制定自己的標準，他們選擇了模糊的警示語，如 「吸煙有害健康」。而且在許多品牌上，配色方案使警示語與包裝背景渾然一體。

《公約》要求成員國執行禁止向未成年人出售煙草的規定。2019 年對中國4900名初中生吸煙者進行的一項調查發現，超過四分之三的七至九年級學生在近一個月內買到過卷煙。

2021年，中國煙草如願以償獲得了對電子煙的監管權——在中國，電子煙市場由私營公司主導。 次年，中國煙草禁止銷售水果口味的電子煙產品，但是，水果口味的爆珠卷煙仍在市場上銷售。 中國煙草深知這些口味對青少年有吸引力，可以幫中煙培養新的消費群體。

中國煙草仍然把銷售所謂「危害較小、焦油含量低」的卷煙作為核心經營戰略，在「煙草科學」研究方面投入了數億美元。中國煙草在煙盒上顯著標明焦油含量，並銷售一些添加了人參、桂花等中草藥的品牌卷煙。

中國的公共衛生官員和控煙組織被擱置一邊，而中國煙草卻越來越不受控制地制定和干預政策。

自2019年以來，中國的卷煙銷量每年都在增長。但中國官方公佈的吸煙率卻在極其緩慢的下降。一名瞭解情況的人士透露，2020 年監測的中國15歲以上成人吸煙率數據是25.8%，這個數字官方僅僅在發佈會上提到過一次；而2022年最新監測的數據降到了24.1%，這個數據官方未曾公佈，因為可能引發更多的質疑。一些煙草大省的吸煙率甚至出現了反彈。雲南省最新調查的成人吸煙率達到33.7%，同樣未公佈，這比上一次調查（32.5%）還高了。

據端傳媒瞭解，此前，雲南省在制定自己的「健康雲南」目標時，當地煙草公司曾試圖遊說中央政府許可該省將2030年吸煙率目標設定為30%，「健康中國」的目標是降低到20%。

市場研究公司歐睿國際預測，儘管中國人口在不斷減少，但卷煙銷量至少會持續增長到2027年。

與當今中國的許多重要問題一樣，只有一個人能夠對中國煙草在健康政策中的影響做出改變。蓋茨基金會中國項目前負責人葉雷說：「只有習近平才能緩和他們的勢頭。」