1.4万亿人民币如何绑架政府？中国控烟博弈

编按：过去二十年，全球烟草使用率下降了11%。在中国，这个数字仅下降了1%。占据全球五分之一人口的中国，却消费了全球近一半的卷烟——每年超过 2.4 万亿支。这比其后67个国家的总和还多。吸烟流行，带来严峻的公共健康后果，与吸烟有关的死亡人口将激增，更影响著中国7亿非吸烟者。

为何中国吸烟流行难以遏制？烟草行业在中国是一个怎样的存在？穿透烟草供应链，种植烟草的人们，又是如何在这个专卖体制下艰难存活？

此次“中国烟瘾”系列报导，端传媒与专注全球公共卫生的新媒体“The Examination”、德国媒体“Der Spiegel”、调查新闻机构“Paper Trail Media”和奥地利媒体“Der Standard”合作完成，同时发表在“USA Today”。本报导得到了普利策危机报导中心的支持。这是系列第一篇，我们试图理解，“中国烟草”这家巨无霸国企，一直以来是怎样左右著中国控烟政策的？

2019年，拥有3200万常住人口的重庆正计划跟随其他几个大城市的脚步，立法全面禁止​​在室内公共场所吸烟。但计划随后出现了变局。

2020年8月，中国烟草公司总经理、国家烟草专卖局局长张建民拜访了时任重庆市委书记陈敏尔和市长唐良智。一个月后，当这座全球市域人口最多的城市正式颁布控烟条例时，为烟草业开了一道“绿灯”——允许餐馆、酒店以及酒吧、卡拉OK等场所设立吸烟区，尽管这明显有违室内全面无烟的要求。

自那以后，中国城市层面的无烟立法几乎停滞，只有和重庆同期开展立法的西宁在2020年末完成无烟立法。

20年前，中国和数十个国家一起签署《世界卫生组织烟草控制框架公约》（下简称《公约》），这是目前在卫生领域唯一的国际公约，其目的是遏制烟草行业影响并降低全球吸烟率。

20年后，全球烟草使用率下降了11%，中国仅下降了1%。中国烟草仍在继续增加卷烟产量。更关键的是，烟草业阻挠了全国性的无烟立法出台。这项措施既可以保护中国10亿多非吸烟者免受二手烟的危害，也可以在社会观念上让越来越多人不认可吸烟。

中国有超过3亿烟民。尽管官方没有发布过精确的烟草相关死亡数据，但卫生专家一致认为，每年至少有100万人死于与吸烟有关的疾病。

从2005年到2020年，如果中国吸烟率的下降速度能与世界平均水平相同，那么到今天，中国的烟草使用人数将减少约8000万。

我们梳理近二十年的历史，调查发现，中国烟草公司（下简称中国烟草）有策略性地阻止、拖延和影响了《公约》在中国的落地实施。 中国烟草利用其经济实力和作为政府机构的地位，削弱中国公共卫生政策，同时影响了一系列重要的中国高层领导。

曾领导比尔及梅琳达·盖茨基金会在华业务的流行病学家叶雷（Ray Yip）说，“这就像一场足球比赛，他们既是球员又是裁判”。另一位长期关注中国控烟的专家则这样描述，“当中国烟草的负责人去一个城市与市长交谈，就像老板与下属交谈一样。”

在《公约》还在谈判的阶段，中国烟草就开始了瓦解控烟的的努力。之后，中国烟草以国家烟草专卖局的身份加入了中国政府的“履约小组”，并派遣烟草行业人士作为中国官方代表团参加《公约》的缔约方会议，最近的一次在2021年。

尽管习近平早期曾试图遏制中国烟草公司的权力和发展，包括委托中央党校研究团队撰写了一份对烟草业极为批判的报告，将烟草定性为中国的“头号杀手”，并向美国慈善家比尔·盖茨许诺将推动控烟，但中国烟草成功地瓦解了这些努力。

如今，中国政治形势的转变使得公共卫生专家对抗中国烟草变得更加困难。毕竟，批评该公司也等同于直接批评中国政府。

一年1.44 万亿人民币：我们点烟是在“帮政府造军舰”

全世界没有哪个国家的卷烟消耗量超过中国。中国每年销售超过 2.4万亿支卷烟，约占全球总量的46%。

在中国，卷烟几乎无处不在。一条500元的“熊猫香烟” 是馈赠贵宾和客户的最佳礼物之一。逢年过节拜访亲戚，送上红色的中华烟则是既有面子又实用的选择。在婚礼上，人们会赠送“红双喜”卷烟作为礼物，就连酒席的圆桌中间，也有一碟香烟供宾客取用。

绝大部分烟是中国烟草生产的。根据市场研究公司欧睿国际（Euromonitor International）的数据，中国烟草的19家省级烟草子公司控制著中国96%的市场，他们每年销售的卷烟比菲利普·莫里斯国际公司、英美烟草以及全球生产卷烟最多的另外11家烟草公司的年销售总量还要多。

中国烟草是一家巨无霸国企，拥有从制药、矿泉水到汽车修理、广告代理等一系列业务。此外，它还持有中国太平洋保险公司、东方证券以及中国十大银行中四家银行的主要股份，在上海、长沙和昆明拥有豪华酒店。

中国烟草也在进军国际市场，力图开拓发展中国家新兴市场的业务，包括各类新型卷烟和电子烟。2022年7月，全球烟草业监测计划“STOP”（Stop Tobacco Organisations and Products）发布报告，中国烟草旗下的23个品牌卷烟正在多个国家销售。

在北京，中国烟草总公司（国家烟草专卖局）办公大楼位于三里河行政中心区域内——这个由中国知名建筑师梁思成和陈占祥提议建设的行政中心，至今集聚著一些最有权势的中央部门，如财政部和发改委。

全中国目前有55万人就职烟草行业。2022年，烟草行业在岗职工平均年工资18.67万元曾一度冲上新浪微博热搜榜。

中国烟草也是中国中央政府和地方政府的“储蓄罐”——中国烟草是中国政府450亿美元芯片半导体开发计划（被称为“大基金”）的主要出资方，并为习近平的“一带一路”倡议提供了帮助，例如 2017年，中国烟草的一家投资子公司（中国双维投资有限公司）联合国有银行中信收购了哈萨克斯坦的一家大型银行。在中国西南烟草种植区，中国烟草的分公司几乎是一个“平行的政府”，它资助水利项目、幼儿园和卫生诊所。

中国烟草以其监管机构——国家烟草专卖局的名义，在中国各大小城市中管理著整个烟草供应链。它的官僚们为烟叶种植者设定配额，为成千上万的个体卷烟零售商发放许可证，并控制哪些卡车司机获得运输烟草产品的权限。中国烟草的官员追捕卷烟造假者，并在十多年的不懈努力之后，成功抓住了属于私营部门的中国电子烟行业的管理权。对中国烟草而言，它又少了一群竞争对手。

中国烟草能权倾朝野，来自它的雄厚财力。2022年，该公司的利润和税收为中国中央政府创造了1.44万亿元人民币收入，占政府当年财政收入的7%，几乎相当于中国的国防预算（1.45万亿元人民币）。一些人因此开玩笑说，他们点烟是在“帮政府造军舰”。

被烟草业的经济实力绊住改革步伐的国家，不只有中国。在美国，烟草公司的政治影响力曾使改革停滞了几十年。亚洲和中东的几个国家，包括印度尼西亚和土耳其，在烟草控制方面的情况与中国一样糟糕，甚至更糟。

但世界对中国的期待是不一样的：一方面因为中国庞大的吸烟人口；另一方面也因为中国烟草这家巨大的垄断企业的存在和威胁。中国是烟草产业在全球最大的受害者；又是全球最大的麻烦制造者。

世界银行的数据显示，从2000年到2020年，全球成人吸烟率（包括无烟烟草）已经从34%下降到23%。但在中国，这一比例仅仅从27%降至26%。

中国烟草既是卷烟制造商，又是烟草控制政策的制定者，这其中存在著深刻的利益冲突，而中国政府的最高层对此心知肚明。在 2013年就任国家主席之前，习近平曾担任位于北京的中共中央党校校长，该校是培养党内最有前途干部的精英培训基地，也是制定公共政策的重要党内智库。

在习的领导下，中央党校的一个研究小组撰写了一份长达239页的关于中国烟草控制战略的报告。这份报告使用了连中国卫生部门高级官员都不会在公开场合使用的坦率语言，将烟草称为中国的“头号杀手”，而烟草业则是名副其实的“大毒草”。

报告主张制定国家无烟法，还呼吁对烟草行业进行重大改革——包括将烟草公司的商业部门从其监管角色中分离出来，并结束国家垄断。

该报告称：“巨额的烟草税收让政府难以割舍。”这是政府在控烟方面步履沈重的根本原因。

这就是我们要卖卷烟的地方

根据历史学家高家龙（Sherman Cochran）的描述，19世纪末，当美国烟草大亨詹姆斯·杜克（James Duke）得知自动卷烟机的发明时，他翻阅了一本地图册，注意到中国人口众多，然后说：“这就是我们要卖卷烟的地方”。

高家龙记载，杜克的英美烟草公司在中国的卷烟市场上曾一度占据了半个世纪的主导地位，直到20世纪50年代中国共产党在内战中取得胜利后才被赶出中国。毛泽东本人就是一位著名的英美烟草“555”牌卷烟（Express 555）重度烟民，在他的领导下，数百家私营卷烟厂被置于政府控制之下。

1981年，中国另一位关键性的领导人邓小平——他也曾是一位重度烟民——成立了中国烟草总公司，试图改造过去混乱的省级烟草公司为主的市场，其目的是“保证国家财政收入”。

两年后，中央政府成立了国家烟草专卖局来管理市场。虽然这两个机构在纸面上被归类为不同的实体，但实际上监管机构和烟草公司是一体的。两者拥有相同的领导层、员工和位于北京的总部。

中国的卷烟消费量在改革开放后的10多年里迅速增长，专卖制度的建立使得政府能够从烟草生产中抽取大量资金，特别是在1994年分税制改革中央设立烟草消费税之后。

全球控烟运动的兴起可以追溯到20世纪50年代。这一时期，越来越多的医学研究证明了吸烟的健康危害。1964年，美国卫生总监发布了正式的官方科学报告，指出吸烟几乎与所有身体器官的疾病存在因果关系。实际上，作为民权运动的一个组成部分，美国民众在研究证据出现前就已经发起了反烟草运动——反对烟草大公司隐瞒信息。

医学证据涌现的同时，公共卫生界也有了更多行动。早在1979年，一份世卫专家委员会关于吸烟控制的报告首次提出了动用《世界卫生组织法》第19条来控制烟草。这一条的内容是——“卫生大会应有采定在本组织权限内任何事宜之国际协定或公约之权。”在此之前，这一条从未被使用。

1989年，前苏联的V.S. Mihajlov教授更进一步地分析了设立国际公约的想法。此后4年，一位美国律师和法学学者Ruth Roemer开启了一场运动，支持制定控烟国际公约的想法。在各国的公卫专家努力倡导下，最终，1996年的国际卫生大会形成了决议（WHA49.17)。

1998年，新上任的前世卫组织总干事布伦特兰夫人（Gro Harlem Brundtland）把完成控烟公约视为优先任务。

20 世纪 90 年代末，在中共第三代领导核心江泽民的任内，中国政府致力于恢复与西方的关系，并积极争取加入世界贸易组织。他的当务之急是提高中国作为负责任大国的声誉，这也是为什么1997年北京主办了“世界烟草与健康大会”。

然而，就在会议开始前不久，中国烟草向一些政府机构发出了一封信。著名公共卫生及烟草控制专家麦龙诗迪（Judith Mackay）获得了这封信。信中称有关吸烟风险的健康证据 “存在争议”，并指出 “很多吸烟者都很长寿”。中国烟草还在信中指出，“烟草是政府的最高税收来源”，有两亿农户种植烟草。

中国烟草还就中国官员应如何公开谈论控烟问题发表了看法。信中说：“学者和社会组织可以自由发表意见。但当政府部门和领导想要表达意见时，他们必须非常谨慎。”

麦龙诗迪说，江泽民清楚地收到了这一信息。她说：当国家主席在会议开幕式上发表讲话时，对吸烟问题含糊其辞，以至于“很难说这是一次控烟会议”。

相比之下，中国烟草的政治影响力让西方主要烟草公司羡慕。中国主办国际重要控烟会议之后的第二年，即1998年，美国46个州与该国最大的4家烟草公司签署了补赔金额高达2060亿美元的“烟草大和解协议”。该协议要求4家美国烟草公司对这46个州发生的与烟草有关的疾病，每年给予数十亿美元的补偿，分25年偿清。

脏烟灰缸奖

2000年，中国加入在日内瓦举行的首轮《公约》谈判。 一直强烈反对加入该《公约》的中国烟草公司迅速转向，努力塑造中国在谈判中的有利地位。

中国烟草在全国范围内召集了数十名烟草高管和员工，成立了一个内部团队，他们关注《公约》中对中国烟草行业不利的措辞，并针对性提出修改方案。这个后来被称为“对案研究小组”的团队还接待政府要员参观烟草工厂，赞助会谈，撰写了数十篇研究论文，甚至开始出版一份周刊《WHO<烟草控制框架公约>研究动态》，以影响政府其他部门。

一本名为《〈WHO烟草控制框架公约〉对案及对中国烟草影响对策研究》（简称“双对”）的书记录了这段历史。该书长达440页，中国烟草的团队撰写，基本上是中国烟草开展游说的记录。

过去60年来，西方烟草巨头在美国和欧洲大肆破坏禁烟令，只要观察过他们的活动，就会对书中的许多论点耳熟能详——吸烟被视为一种 “人权”，尼古丁的成瘾性受到质疑。有些人否认或淡化吸烟与癌症、心脏病和其他疾病相关的科学依据，甚至怀疑流行病学本身的效用。

郑州烟草研究院研究员赵明月在其中一章写道：“即使在流行病学上可以推断其可疑因素，但对于其真正的因果关系尚不能确定。因为除了吸烟以外，年龄增长、遗传、体质、饮食生活和职业环境等诸多因素与这些疾病密切相关。”

对案研究小组激烈反对改变中国市场烟包上的警示信息，尤其是增加展现病变肺部和其他吸烟影响健康的警示图片。“由于卷烟是节日、聚会、庆典、婚宴等特定场合的传统必备消费品，如果烟盒上印上大而醒目的健康警语，将难以被广大消费者接受。”国家烟草专卖局原外事司司长周瑞增在对案研究小组的会议上曾如是说。

在《公约》谈判期间，中国烟草有著全世界所有烟草公司都难以匹及的优势——亲自参与一份反烟草的国际公约的谈判。正如《双对》所描述的，中国烟草的高管是参加世界卫生组织日内瓦会议的中国外交代表团的正式成员，并积极参与谈判，有时与中国代表团团长并肩而坐。

最终，中国烟草的管理者和研究者向中国政府其他部门一共提交了128项建议。建议修改的内容包括：删除公约最早的文本中关于“取消对烟草种植及烟草制品生产的补贴”的内容、将烟包健康警示图形的负责部门由最初的“国家卫生当局”改为“国家主管当局”，从而为自己插手创造机会。时任中国烟草总也公司总经理的姜成康在《双对》前言中写道：课题组针对《公约》的主席文本，提出高中低对案，在国家烟草专卖局上报的128条对案意见和建议中，有51条被中国政府谈判代表团采纳，写入中方谈判文本。

而根据端传媒梳理，其中至少有两条反映在《公约》的最终措辞中，包括中国烟草坚持的烟草业无需向公众披露其广告支出，以及取消对某些户外吸烟的限制。

需要注意的是，并非只有中国在寻求削弱《公约》的方法： 日本、美国和德国被视为保护本国烟草业的国家。 最初，美国在克林顿政府时期曾对《公约》充满热情，但在乔治·W·布什总统任内改变了方针，成为少数几个参加了谈判但未能批准《公约》的国家之一。 这四国都因破坏《公约》而获得反烟草组织联盟颁发的“脏烟灰缸奖”。

《公约》的最终文本于2003年5月达成一致。它比许多烟草控制倡导者所希望的要弱，但仍被视为向前迈出的重要一步。《公约》的核心条款包括一系列行之有效的减少吸烟策略：比如规范健康警示、全国性的无烟立法、全面禁止广告以及禁绝所谓“更健康”低焦油卷烟的误导性营销。

但是，该《公约》对不遵守的国家没有任何有意义的执行机制。

在《公约》文本确定之后，中国烟草削弱《公约》的努力并未结束。它以外国反烟草组织难以察觉的方式淡化该文件。《公约》的谈判是用英语进行的。但与其他《公约》一样，它被翻译成中文和联合国的其他工作语言。

中国烟草公司员工在所谓的“校对”工作中发挥了关键作用，对《公约》的中文翻译提出了数十处修改，它们都反映在联合国网站上公布的《公约》中文最终版本中。 中国烟草成功将“全面烟草控制”中的英文单词 “comprehensive”替换为中文的“广泛”，而英文单词 “should”被翻译为“宜”，而不是“应”。

针对翻译的问题，总部设在日内瓦的《世界卫生组织烟草控制框架公约》秘书处表示，这些翻译是在秘书处成立之前进行的。一位发言人在一份声明中表示：“我们无法确定过去的工作人员是否意识到可能存在的问题。”发言人还提到了国际法中的语言，指出英语和中文版本的公约都是“同等权威的”。

2006年1月9日，《公约》经过全国人大的批准在中国正式生效。中国烟草的工作重点也从影响《公约》的文本转向了影响《公约》在中国的实施。

尽管《公约》要求保护烟草控制政策不受烟草行业的影响，但中国烟草仍在中国政府的履约部际协调小组中获得一席之地。事实上，其上级部门工业和信息化部也是该小组成员，并在2018年之前一直担任组长。

中国烟草政企合一的体制，使烟草业的代表可以合法地进入中国代表团。例如在乌拉圭举行的《公约》第四次缔约方会议中，中国代表团共20名代表中，四分之一都是来自中国烟草。由于他们的存在，中国代表团在会议中一次次发言反对为公约中有关烟草制品成分管制和披露的规定制定具体的实施细则。

“你们要控烟？我告诉你们，这是在卖国”

《公约》生效的最初几年，中央政府提高了卷烟消费税税率，并开始要求在烟盒上贴上基本的纯文字警示标签。

但这些措施对中国烟草几乎没有任何影响。中烟在没有提高零售价格的情况下消化了税收成本。与此同时，中国烟草还成功地向中国快速增长的中产阶级推销更高价也更多利润的高端品牌，以此获得更多收入。

在《公约》实施后的六年里，中国烟草的卷烟产量平均每年增加 820亿支。公司上缴中央政府的利润和税金年均增长 20%。一直到2015年之前，中国的卷烟销量一直保持持续增长。中国烟草总公司前总经理姜成康曾说，这是中国历史上烟草业发展最快速的时期。

中国公共卫生界对此表示失望。2010年，一个由中国和国际烟草控制专家组成的小组得出结论：中国的烟草控制工作薄弱，其表现与《公约》规定的义务之间存在“巨大差距”。

2013年，习近平就任国家主席，一些人以为，这将为中国烟草控制工作提供契机。在习近平还是国家副主席并兼任中央党校校长之时，中央党校曾撰写一份关于中国烟草政策的措辞严厉的报告。中国控制吸烟协会网站上的一篇文章称，2009年习近平的妻子彭丽媛正是在习本人的鼓励和支持下，才在已担任艾滋病和结核病防控大使的情况下，又开始担任控烟形象大使。她是一位著名的民歌手和中国歌剧女高音歌唱家。

盖茨基金会北京代表处原首席代表叶雷（Yip Ray）在华工作期间与彭丽媛成了朋友，并知道她对控烟问题的兴趣。比尔·盖茨本人对控烟也很感兴趣。据叶雷称，2012年5月，当习近平还是国家副主席时，彭丽媛曾安排两人在北京会面。

“在那次会面中，盖茨告诉习近平，中国应该更加重视烟草控制。”当时，叶雷也在场，他回忆说，“习近平对烟草控制问题表现得相当积极。他说，‘我同意你的观点，这对国家是不利的。’他还说，‘我曾经是个烟民，但大约20年前我就戒烟了，戒烟后我感觉好多了。’”

叶雷回忆说，习近平告诉盖茨，他认为中国的烟草造成的经济损失和对公共健康的危害是相当大的。两人交谈的时间比原定的要长。告别时，习近平握住了盖茨的手。“关于吸烟问题，当时机成熟时，我会做点什么”，习近平对盖茨说。

盖茨基金会没有回应置评请求。

如果说盖茨2012年访问北京期间的这次会面让人看到了希望，那么另一件事则让公共卫生界感到不安。

除了与习近平会面之外，这位软件大亨和彭丽媛曾一起出席活动。在一张照片中，盖茨和彭丽媛向前伸出一只手掌，示意“拒绝”。他们穿著印有白色汉字的鲜红色T恤，上面写著“被吸烟，我不干”。这张照片曾被用于一些控烟活动。

一位不愿透露姓名的消息人士称，一年后，就在习近平就任国家主席数月后，时任国家卫生和计划生育委员会主任李斌下令将第一夫人的照片从活动中删除。

记者无法直接联系到李斌置评。中国本土的多名活动人士称，那是彭丽媛最后一次出现在控烟宣传活动中，尽管她后来继续在公开场合宣传艾滋病防控。

虽然如此，习近平确实部分兑现了他将在中国控烟问题上“有所作为”的承诺。

从2013年到2018年，中国政府颁布了一连串旨在降低吸烟率的指令，包括禁止政府官员在公共场合吸烟。这一禁令缘起于原卫生部副部长王陇德在地方的一次考察。他发现，许多官员在会议室内吸烟。回北京后，王陇德联合40多位院士上书中央，并获得习近平的批示。

2015年，北京禁止在餐厅、酒店、火车站、医院和其他公共场所吸烟。这也是中国国内最早根据《公约》实施室内全面无烟的地方立法。为了执行这项规定，北京聘请了1100名佩戴红袖章的“禁烟监督员”。

同年，中国政府再次提高了卷烟税，并有效地将卷烟零售价平均提高了11%，这是自《公约》生效以来首次有实质意义的提税。当年，中国烟草的卷烟销量下降了近 8%。

之后几年，中国的控烟组织积极活动，和地方政府合作，在上海、深圳以及其他几个中小城市通过了符合《公约》的全面无烟法律。

但中国卫生界和中国老百姓遗憾地错过了最大的胜利。2014年，国务院发布了全国层面无烟立法草案，该草案将禁止在室内公共场所吸烟，并要求在卷烟包装上标注大幅图形警示。世界卫生组织称这一法律草案是“质的飞跃”，如果得到全面采纳，将“挽救数百万人的生命”。

尽管中国烟草为政府贡献了丰厚的税收，但吸烟造成的疾病也给中国造成了巨额的经济损失。2015年，仅吸烟引起的肺癌就给中国造成了52亿美元的损失，而且这些费用预计还将继续攀升。

中国国务院通过立法需要所有政府部门的签字同意。然而，中国烟草及其上级部门工业和信息化部拒绝了这一要求，实际上否决了这项立法。据一位曾与中国烟草就法律草案座谈的中国公共卫生倡导者称，烟草垄断企业认为吸烟的危害被夸大了，而且声称全国禁止在室内公共场所吸烟的做法过于“极端”。该人士说：“他们说我们试图摧毁中国的烟草公司，让外国公司进入中国市场。”

实际上，对控烟倡导者进行政治威胁一直是中国烟草所使用的计俩。早在参加公约谈判时，中国代表团中一名来自中国烟草的官员就曾指著卫生部官员大骂，“你们要控烟？我告诉你们，这是在卖国，你们是公务员，工资的1/10都是拿我们的钱。”

2012年，中国烟草还在中国社科院完成的一份内参中，将在中国从事控烟工作的非政府组织描述为“受外国出资方和跨国烟草公司操纵，试图以控烟为名，搞垮中国的烟草企业，并传播西方自由化的思潮。”

在迟滞了一年半之后，2016年，全国无烟立法的草案出现严重倒退，出现了允许室内吸烟的条款，引发了媒体关注，最终无疾而终。

随著全国立法的搁浅，中国的控烟组织将重点放在了争取地方无烟法律上。这种以城市为单位的做法与后来中国提出的“健康中国2030行动计划”不谋而合。后者提出了具体的公共卫生目标，其中一个目标是到2022年和2030年，全面无烟法规保护的人口比例分别达到30%及以上和80%及以上。

然而，这一目标的设定也默认了全国无烟法律的夭折。《公约》第8条要求，缔约国应该立法在室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具全面禁烟。这一条也被认为是《公约》最重要的内容，中国至今尚未兑现承诺。

广建吸烟区：烟草业的“文明吸烟”策略

2020年末，中国西部城市西宁成功通过了全面无烟立法。据中国控烟界的两位消息人士称，中国烟草对西宁立法的回应是解雇了该市的烟草局长，以此杀鸡儆猴。在西宁之后，尽管一些地方政府利用行政手段颁布了较弱的禁令，但没有其他地方立法机构通过全面无烟法律。

而由于系统的压力，各地的烟草局也开始更积极地行动起来，用尽一切方法干预城市无烟立法出台。今年6月，中国烟草向正在考虑室内禁烟的安徽小城界首市官员发出了一份立法建议，警告说“控制吸烟”是一个可以接受的目标，但“禁止吸烟”却不是。

荒诞的是，当界首市的无烟立法草案准备写入“倡导无烟家庭”时，中国烟草引用《宪法》第39条义正言辞地驳斥说，“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯，公民在家庭内部是否吸烟属于公民人身自由和住宅不受侵犯的一部分。”

根据中国政法大学的分析，目前中国仅有不到 16% 的人口生活在符合《公约》规定的无烟法律之下，远低于“健康中国2030”目标，即到2022年达到30%。

2015-2018年，虽然全国立法“胎死腹中”，但中国的控烟组织积极工作，推动了一系列城市实现无烟立法。然而，中国烟草很快想出了对策，并逐渐扭转了这种局面。

2018年7月，国家烟草专卖局全系统下发文件，要求“创建文明吸烟环境”。这一文件的本质是为扭转无烟立法在中国国内迅速推广之势。该文件要求，创造“疏导烟民吸烟需求”、“吸烟者与非吸烟者和谐共处的环境”。

自那之后，中国烟草加大了“文明吸烟区”建设的资助力度。 在一些地方，这意味著要在政府大楼和商场等室内场所建设吸烟室。另一些地方则把重点放在公园、公交车站和旅游景点的室外吸烟小屋建设上。

“我们认为，由于目前客观上难以实施公共场所全面禁烟，在公共场所设立独立吸烟区或室内吸烟室，可以实现文明吸烟。”2018年，烟草专卖局在给路透社的一份声明中说。

2020年12月，在中国焦灼地应对疫情时，陕西省宝鸡市扶风县却发布文件，认真贯彻落实国家烟草专卖局的指示，拿出财政资金，计划通过3年时间，“在城区主干道、公交站台、班车候车厅、宾馆酒店以及全县新型现代卷烟零售终端经营场所周边，规划建设吸烟点。”

“如今只有一个人能做出改变”

2023年以来，中国没有一个城市通过包括政府行政指令在内的各种形式的无烟法规。这种情况让中国控烟运动中的一些人士气低落。一位中国公共卫生倡导者说：“他们找到了应对无烟法律的方法。 我们现在束手无策。”

中国烟草甚至撼动了卫生系统官员的决心。在由卫生部门主导的《云南省爱国卫生条例》制定过程中，该法规草案甚至想要赋予烟草专卖局规范吸烟区设置标准的权力。了解情况的一名控烟工作者说，“慢慢发现，卫生部门控烟的立场变得完全不一样了。他们开始替烟草行业说话了。”

中国烟草在无烟立法博弈中占据上风的一个重要原因是，中国的政治威权转变极大地限制了公众对包括控烟在内的一系列问题的民意表达，而这些问题在以前被认为是相对没有争议的。

中国大陆的媒体曾经发表过对中国烟草的尖锐批评，现在则变得更加克制。此外，因为政治形势的改变，中国的卫生部门对境外资金和有境外背景的机构越来越有防备心，正考虑终止或已经拒绝一些控烟资助项目。这对于中国国内的控烟组织将是雪上加霜。

一位公共卫生倡导者说：“中国正在成为一个更加专制的国家，民间社会的作用越来越小。 ”正因为如此，中国烟草有了更大的话语权、更多的机会。“未来几年内情况不会发生变化，除非整个政治气候发生变化”。

除了无烟立法，《公约》中概述的其他战略在很大程度上也被排除在外。尽管《公约》建议通过征收烟草税来限制消费，但中国的卷烟价格却是世界上最低的。2015年财政部提税提价带来的卷烟消费量减少只持续了短短2年。2018年开始，中国的卷烟产量已连续5年呈现增长态势。

至于烟盒上的警示标签，中国烟草仍有权制定自己的标准，他们选择了模糊的警示语，如 “吸烟有害健康”。而且在许多品牌上，配色方案使警示语与包装背景浑然一体。

《公约》要求成员国执行禁止向未成年人出售烟草的规定。2019 年对中国4900名初中生吸烟者进行的一项调查发现，超过四分之三的七至九年级学生在近一个月内买到过卷烟。

2021年，中国烟草如愿以偿获得了对电子烟的监管权——在中国，电子烟市场由私营公司主导。 次年，中国烟草禁止销售水果口味的电子烟产品，但是，水果口味的爆珠卷烟仍在市场上销售。 中国烟草深知这些口味对青少年有吸引力，可以帮中烟培养新的消费群体。

中国烟草仍然把销售所谓“危害较小、焦油含量低”的卷烟作为核心经营战略，在“烟草科学”研究方面投入了数亿美元。中国烟草在烟盒上显著标明焦油含量，并销售一些添加了人参、桂花等中草药的品牌卷烟。

中国的公共卫生官员和控烟组织被搁置一边，而中国烟草却越来越不受控制地制定和干预政策。

自2019年以来，中国的卷烟销量每年都在增长。但中国官方公布的吸烟率却在极其缓慢的下降。一名了解情况的人士透露，2020 年监测的中国15岁以上成人吸烟率数据是25.8%，这个数字官方仅仅在发布会上提到过一次；而2022年最新监测的数据降到了24.1%，这个数据官方未曾公布，因为可能引发更多的质疑。一些烟草大省的吸烟率甚至出现了反弹。云南省最新调查的成人吸烟率达到33.7%，同样未公布，这比上一次调查（32.5%）还高了。

据端传媒了解，此前，云南省在制定自己的“健康云南”目标时，当地烟草公司曾试图游说中央政府许可该省将2030年吸烟率目标设定为30%，“健康中国”的目标是降低到20%。

市场研究公司欧睿国际预测，尽管中国人口在不断减少，但卷烟销量至少会持续增长到2027年。

与当今中国的许多重要问题一样，只有一个人能够对中国烟草在健康政策中的影响做出改变。盖茨基金会中国项目前负责人叶雷说：“只有习近平才能缓和他们的势头。”