評論｜世紀暴雨中的港府施政：只要「極端」，一切應急失能均可被稀釋？

超強12級颱風蘇拉近距離掠過香港後，9月7日，香港迎來由另一個颱風海葵帶來的一場近17小時黑色暴雨，讓香港人對氣候變化連帶政府管治能力，經歷一場全新體驗與洗刷。筆者動筆之時，政務司司長陳國基指暴雨為「五百年一遇」、暗示應對不足有理，香港輿論對此啼笑皆非。

不單如此，特區政府連日應對天災的欠佳表現，亦令問責官員大受壓力，在前線連日工作的消防員與清潔工人在網上得到的感激與讚譽，遠高於所有問責官員，情況直接反映官僚系統當前民望。特區政府應對暴雨的施政能力，面臨香港市民嚴厲批評和質疑。

意識早、變化快、行得慢

香港政府針對氣候變化議題作出施政有十多年時間，但政策步伐予人越走越慢、落後全球大勢之感。

受氣候變化影響，香港近年夏天不但溫度上升，酷熱天氣亦經常持續。《香港氣候行動藍圖2050》透露，過去一個多世紀香港每年的酷熱天氣日數已增加超過7倍，熱夜數目更大幅增加超過38倍。聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）2023年發表的第六份報告，指東南亞地區氣候變化特徵是受到海平面上升、熱浪、乾旱、以及更強烈和更頻繁的降雨的打擊。

翻查回歸前後歷屆政府施政報告，最早引用「全球暖化危機」，「應對氣候變化」等字眼，時為2007年施政報告第37至39段，其後亦長期地在施政報告內文出現，政策目標多以節能減排，能源轉型，推動市民從生活上減廢為主，十多年下來，唯仍經常被民間批評目標保守，步伐緩慢。

香港過去在基建及地區施政層面，總體而言，主要以應對水浸等防災基建為主，香港大學建築學院副教授任超在8月受訪時指，香港自60年代始一直大力建設地下管網等基礎設施，以防止山頂滑坡和強降雨等災害，在遭遇強降雨時；城市地區採取蓄洪方式儲存過多雨水，像跑馬地地下蓄洪計劃和上環雨水泵房等扮演的就是這一角色；臨海地區則會將雨水直接排入海中。

但到2017年及2018年香港接連遭受超強颱風天鴿與山竹吹襲，其後政府在2017年施政報告（230-232段）首次確立，低窪地區海水倒灌、海平面持續上升、在容易受災的近岸地區設立預警系統與紓緩水浸基建，為針對性工作，與此同時設立「氣候變化基建工作小組」，聲稱將協調各工務部門在應對氣候變化方面的工作，包括更新基建設施設計標準，以及全面檢視現有基礎設施的抗逆能力。不過，檢視該小組近年相關的新聞及政府公告，資料幾近於無。

據立法會發展事務委員會2020年5月發出的一份「有關颱風季節的水浸風險管理的背景資料簡介」，內文提到土木工程拓展署正進行「沿岸災害顧問研究」，該研究最後於2022年4月發表，比原本目標2020年延遲兩年完成。研究指，考慮至香港2050年氣候變化的預測，有26個較受潛在高風險影響的沿岸低窪或當風住宅地區，預計建議的改善措施可在5年內分階段推展——此舉為目前政府在基建層面最具體的工作（計劃）。

可見，香港政府針對氣候變化議題作出施政有十多年時間，但政策步伐予人越走越慢、落後全球大勢之感。今次極端暴雨，當日大部分地區錄得超過300毫米雨量，而港島、九龍和新界部分地區更錄得超過600毫米雨量，相當全年平均總雨量1/4，而排水系統容量飽和、造成廣泛地區水浸，並有山泥傾瀉發生。情況正揭示目前香港在強化斜坡安全和防止水浸等防禦性基建上，未必能抵禦極端氣候，需加強基建韌性和適應性。

官僚吸納政治、發展觀落後

政府今次表現不濟，不單是管治失效的問題，其一路沿用的破壞型城鄉發展觀，在氣候層面亦會持續出現積弊，施政方向若是對落後發展觀投入越多資源，就將越加深政府與民意分歧，惡性循環。

今次受災的新界郊區、特別是近邊境沿深圳河低窪地帶，多為散村農田，深圳方面排洪對該些地區影響，亦甚受關注。社會認為深圳排洪導致北區受災，港府否認，學者則認為難以一刀論斷。事實上，針對深圳河連接香港梧桐河、平原河及新田溪流的河道改善工程，例如深圳河治理工程、北區主要河道治理工程等，都在近年全部完工，唯水浸情況有變本加厲勢頭。

僅在2021年時任發長局答立法會質詢時就指，渠務署在2021年首八個月北區水浸個案次數比去年同期升逾1.6倍。可能原因除了氣候轉變比預期劇烈之外，亦與香港方近河農地改劃、非法填泥情況加劇等人為地理改變有關——非法佔用土地，缺失有效排水排雨系統，導致水浸，此為香港老問題。

新界水浸情況，亦揭示港府在發展策略與環境意識上落伍。因應劇烈的氣候變化，保留農地、城市綠化帶等環境資源，確保資源自足，尋求城鄉並存，理應是當前發展策略主調，而政府目前市區重建策略與北部都會區規劃，卻停留於過往大幅度開發所使用的「推土機式發展」：拆樓滅村、填海造地。

政府每論及這些發展方針，都會包裝以填海使用城市廢料、有環保元素等，但填海本身具破壞性、需細緻環評評估，例如破壞海洋生態、需額外買沙填沙等，不過無論壓力團體如何反對質疑，港府向來在發展問題上一意孤行，在填海後建設「抗海平面上升基建」，種種以矛攻矛以「抵禦」極端氣候，更使得應對氣候變化措施變成官僚吸納政治、修飾「大幅度開發」的玩物。

可以預見的是，政府今次表現不濟，不單是管治失效的問題，其一路沿用的破壞型城鄉發展觀，在氣候層面亦會持續出現積弊，例如在嚴重水浸新田及北區發展河套科技園與都會區、在海平面上升威脅下推行號稱「環保填海」的人工島、及吐露港近岸填海擴建科學園，卻少有對城市抗熱化等氣候基建作出大力投資，主事官員觀念落伍，施政徒勞無功。

在香港人連日經歷極端氣候體驗後，特區政府高層的落後發展觀，可能轉化成對政府施政認受性的進一步質疑，氣候議題極可能提升成政治矛盾。這不單將衝擊李家超政府本已低迷的管治威信，政府亦需回應更多責難與挑戰，施政方向若是對落後發展觀投入越多資源，就將越加深政府與民意分歧，惡性循環。

政府官員行政能力新低點

政府發言人三句不離「天氣惡劣、我們已發新聞稿」，對於具體決策和執行流程卻無甚交待，予人施政雜亂無章、毫無統籌和準備、亦無應急的印象，官僚系統表現之退步及混亂，前所未見。

極端氣候超出一般負能，但今次政府問責團隊不單被指行政緩慢，更甚者是未能向市民及時有效地發出重點資訊及作出政策解說。暴雨後，李家超在臉書、新浪微博等社交媒體上指香港面臨「百年極端」情況，「我即已指示」各部門緊急應對。但在記者會上，政府發言人三句不離「天氣惡劣、我們已發新聞稿」，對於具體決策和執行流程卻無甚交待，予人施政雜亂無章、毫無統籌和準備、亦無應急的印象，官僚系統表現之退步及混亂，前所未見。

「應急系統」運作不力，草草交待

查閱保安局回覆立法會質詢文件內提到「香港特區緊急應急系統」，系統分為三個級別，各有應變措施，其中第三級指，遇上廣泛或重大的危急事故或災難，保安局局長會啟動「緊急事故監察及支援中心」(緊急監援中心)， 作為政府總部的主要監察及支援中心，以協調不同部門及機構的行動。政府會成立一個由政務司司長主持的跨部門應對超強颱風（或其他大規模天災）的督導委員會，統籌、監督及制定解決問題的優先次序。

文件又提到若天災造成城市癱瘓，嚴重影響在職市民有效復工，政務司司長可視乎情況，決定是否需要作出適用於全港的「極端情況」公布以延遲復工時間，以減少市民受傷機會。

但當晚首份新聞稿內容零碎，未有仔細說明政府當刻具體工作及應對天災機制，再翻閱李家超面書當晚帖文又會發現，特首雖與新聞稿一樣提及緊急事故監察及支援中心「啟動」，但機制另一要角，由政務司主持的跨部門應對督導委員會，卻未有在帖文中交待動向——到底督導委員會何時啟動工作，有否趕及參與復工時間決策，亦一直無清楚說明。

僅在8日下午記者會，政務司司長陳國基簡單表示，「跨部門應對督導委員會正與緊急監援中心同時工作」，就草草交待了事。

耗資1.5億「緊急警示系統」未有啟動

市民與媒體連日追問三年前耗資 1.5 億元設立的「緊急警示系統」為何未有投入使用。該系統推出至今，只在應對肺炎疫情時啟動過一次，當時效果備受批評，不過當初設立系統時目標訂明：在緊急情況下，例如極端天氣導致廣泛基建破壞、重大公共安全事故、大型公共衞生緊急情況等，政府部門可透過系統向公眾發送信息，提醒市民馬上採取應變措施；系統可向流動電話用戶發送實時信息⋯⋯

這些文件上的既定目標，在暴雨當晚都理應符合使用條件，亦比網絡平台更有傳訊效率，能夠接觸最多市民，提高防災工作效率。但記者會上，被問及為何沒有在「極端情況」下使用該警報系統，李家超則一直未能答出個所以然來。李家超政府看來相當沉迷於用社交媒體（FB、微博）與公眾溝通，亦喜歡發布新聞稿，對與市民溝通方式有自己的偏執與喜好。

政府所謂「強調執行力、以結果為目標」，不等於可以輕視市民觀感；提升政策透明度及問責性，是官員應有操守；發佈訊息混亂，缺乏有效傳訊策略，亦令人懷疑李家超政府到底願意花多大心思與市民建立關係。從細節可見其施政作風，難怪市民對李家超政府觀感惡劣。

跨部門督導委員會有權不用

港府在暴雨下首個回應，是在當晚凌晨2時表示，會在早上6點前，公布是否須停工停課，以保障市民安全。這4個小時裏，香港最主要巴士服務經營者「九巴」首先於凌晨4點公佈，受暴雨及多處道路嚴重水浸影響，日間巴士路線暫停服務，直至另行通知。

同時從網上見到市區多個地鐵站出現沒頂水浸，幾可肯定主要運輸系統將不能在早上暢順運作。市民尤其是基層工人與白領上班族，正為早上上班交通苦惱，經過一晚上近四小時等待，到了清晨5時43分，港府出稿宣布學生停課，但對不停工決定，卻未有清晰說明。

該份新聞稿，只籲僱主應參考八號風球下的工作安排，優先考慮僱員的安全和從居住地點往返工作地點的可行性等，採納情理兼備及具彈性的工作安排。到早上七時許，大部份打工仔已起程上班，勞工處才出稿提醒說，「極端情況」下的工作安排，除必要人員，僱主不應要求員工返回工作地點，也不應扣薪、扣假。

同日，勞工及福利局局長孫玉菡被問及為何政府不直接宣布停工，他回應指，每逢颱風暴雨，一直都使用惡劣天氣下工作安排指引，都是「行之有效」；而且必要人員須返工、如醫院及安老院舍的工作人員，認為不應該一刀切，而是讓僱主僱員根據守則處理。

問題是，若按機制行事，應對蘇拉和應對「五百年大雨」，沒理由前後不一致。早前，陳國基解釋「跨部門督導委員會」職能，指在超強颱風（或其他大規模天災）造成城市癱瘓、嚴重影響在職市民有效復工時，政務司司長經考慮督導委員會的意見後，會視乎情況，決定是否需要作出適用於全港的「極端情況」公布以延遲復工時間，以減少市民受傷機會。而政務司幾天後恰恰遇上突發「極端情況」，卻將延遲復工時間權力備而不用，令人費解。

再者，在黑雨情況下，學校停課不問可知，而停工決定，則仍需要政府確認。若官員早已確認不會停工、將交由僱主與員工按指引決定，又何以不一早表明？而要市民連番等待擔憂，情況令人不解，又浪費市民休息時間。

政府以「極端，罕見」作辯解

由當日新聞稿以致記者會，不難發現問責官員極力嘗試引導市民，讓市民「同意」事件為「極端情況」，以為施政失誤作出政治化妝。港官使用「破紀錄大雨」，「百年一遇」，「五百年所未見」等字眼，每幾個小時一轉說辭，越講越大，令「極端，罕見」成為一個為施政失誤辯解的理由。

針對「200年、500年一遇」的表達，香港社會面不少聲音說明，這是一個統計學概率，不代表200年、500年才出現一次，而是每一年有200分之1、500分之1的機會發生。政府在使用這類字眼時顯然只是沿用一種習慣性話術。

問責官員連日表現，與以往相比的確大幅退步。過往在重大事故時，難以想像官員會接受自己以新聞稿當作公開交待，主事官員親身出席記者會、面對公眾、回應批評，在應對山竹與肺炎疫情時都是常態。在官僚系統能做出的基本職能上應對失效，是公關問題也是態度問題。事實上，政府在早一星期應對蘇拉時，新聞、警示發佈及籌備，仍算比下有餘，但幾天後即大幅倒退，反注重公關說辭、花樣百出，務求含混過關多於實事求是、以實際工作爭取市民信任。或許所謂「極端情況」，撕破的正是日常管理水平的遮羞布。

問責集權，動員機制卻淪政治表演

水災後，香港社會面的交通、清潔等迅速恢復，令不少人感慨，但這些恢復工作皆仰賴於基層勞工、前線運輸工作人員的努力。

「應急動員機制」是大陸官僚系統用語，在發生重大公共事件及危機時，據此建立一套權力集中、資源集中分配的指揮和執行體系，並由重要官員帶領、監督。

李家超在其首份施政報告提出，為提升政府在突發情況下動員機制，參照大陸官僚系統「應急動員機制」，設立「全政府動員」級別，「預先制定各部門指定人員名單，隨時候命以應對需要大量人手的重大事故，並定期演練，強化應變能力，以補足目前多套完備及有效的應變計劃」，在內部演習時更動員一萬名公務員參與。

在暴雨前三日，9月4日政府亦首次啟動「全政府動員」級別，按動員機制，調派約100名來自不同部門公務員隊伍到多區提供支援，參與超強颱風「蘇拉」善後工作。幾天後的暴雨水災，情況明顯較颱風更惡劣，「極端狀況」下的「應急動員機制」理應高強度運作、動員支援前線工作。唯動筆時政府當局仍未公布大型動員安排，亦引來機制屬「虛設」質疑。

李家超上任後對問責局編制作出多個改動，將三司十三局改組為三司十五局的計畫，又會增設兩個副司長。以紀律部隊出身的陳國基及鄧炳強出任政務司及保安局，而且相同背景主要官員達八位，被評為「武進文退」，李家超亦表明要強調執行力，以新作風施政，予人將決策權集中於特首與保安局、令兩職能部門主導政府運作觀感。

然而，總結過往一星期表現，其決策效率與通報能力低效，熱衷於政治化妝與公關表演，表現備受批評；其落後發展觀，是否能回應氣候變化政策，紓緩與適應兩個主要目標，增強香港氣候基建防災能力，亦令人擔憂。

水災後，香港社會面的交通、清潔等迅速恢復，令不少人感慨，但這些恢復工作皆仰賴於基層勞工、前線運輸工作人員的努力，而港府對這些勞工的權利和福利保障問題也一直為人詬病。勞工需在極端情況下返工，需在極端情況下清理戰場，需在無充足保障下承擔重要基礎職能，卻既無名也不英雄。港府若繼續在極端情況下稀釋政府職責，將問題拋回給市民及僱主，空心化只會更加嚴重。