深度 台灣 2022台灣九合一選舉 18歲公民權修憲案

反正再等兩年就好?遲到的公民權,不被信任的台灣青年世代

「不斷把孩子幼體化,那他們就永遠不會長大。」


2022年10月25日,台北,「18歲公民權」路口街講。 攝:唐佐欣/端傳媒
2022年10月25日,台北,「18歲公民權」路口街講。 攝:唐佐欣/端傳媒

【編者按】11月26日將登場的台灣九合一選舉,同日合併有18歲公民權修憲案,18歲公民權,是將選舉權門檻從20歲下修至18歲,讓18歲以上的公民可以投票給候選人,亦可參與修憲複決;如通過,台灣將新增約41萬餘人的青年選民。

然而,要通過本次修憲公投需要獲得高達962萬張同意票,遠比2020年總統大選在74.9%的投票率下,蔡英文獲得史上最高的817萬票還要高。除了高門檻,社會對18歲的公民權態度不一,「大人」認為青年不成熟、青年則感到自己不被信任,端傳媒將以三篇系列報導,分別就學生、教師與倡議團體的角色,與讀者一同認識,「這遲到的兩年」如何影響台灣民主的未來?

2015年,張育萌還在就讀高中三年級,那天中午,擺放在教室裏的電視螢幕上不像往常播著NBA賽事,同學將頻道轉到公視,收看立法院修憲委員會討論18歲公民權案。那年,18歲公民權已具社會高度共識,朝野也未有太多反對意見,不過,國民黨當時另想將「不在籍投票」一併納入修憲,歷經13小時的協商後,最終18歲公民權與其他修憲案一起胎死腹中。

原先張育萌漫不經心地看著電視,心想「會過吧」,不料最終卻以破局收場。

之後,有些學生跑到立院外頭,貼上「歷史罪人」布條表達不滿。原先談不上特別關注公民權的張育萌,卻因為該案未通過轉而積極投入,進而成為倡議18歲公民權的主要參與者,2018年,他還創立了由學生組成的倡議組織「台灣青年民主協會」(下稱青民協),為學生權益發聲。

時間來到距離選舉倒數一週,一群沒有投票權的年輕學生聚集在立法院外頭。

「今年3月,我搭了八小時的客運來到立法院前,當時我是全台灣最南端的高中生,現在我已就讀大學,再度來到這裡。一週後,我希望我們可以笑著說,通過了,我們有公民權了,」這名來自屏東的18歲的女大生認為,如果投票需要清晰、理性而成熟的人,那就不應該管是不是年齡是否達標,甚至反問台灣社會,是不是發給全台灣人一張考卷,重新測驗大家是否夠資格投票?

張育萌憶起今年3月25日早晨,在青民協號召下,來自全台的青年學子聚集在立院大門,聽到立委全數通過修憲案的那刻,現場學生哭著擁抱彼此,說「台灣要迎來第一次修憲複決了」。八個月過後,他們又回到立院前,現場也有多名議員參選人、現任議員。最小的是一名年僅15歲的國三生,現場約200名的學生中,大多都未滿20歲,不具本次的投票資格,他們在現場訴說心聲,呼籲台灣社會能支持他們,讓他們擁有公民權。

七年後,18歲公民權成為台灣史上第一次交付公民複決的修憲案,也是首次立法院不分黨派全數通過送出立法院的修憲案。2022年這年,再度叩關的公民權是否有機會通過修憲門檻,台灣的民意轉變了嗎?

青年民主協會秘書長張育萌(右三)。

青年民主協會秘書長張育萌(右三)。攝:唐佐欣/端傳媒

戰後嬰兒潮世代治理千禧世代的時代

不斷把孩子幼體化,那他們就永遠不會長大。

進到青民協辦公室,這裡過去曾是北一女中的教師宿舍,不大的空間中又另外隔成數個小房間,一眼望去全是大學、高中年紀的青年,他們或製作文宣或盯著眼前的電腦專注工作,室內堆滿與18歲公民權相關的文宣品。25歲的青民協理事長張育萌笑著說自己是這群人中「最老」的一個。

18歲公民權,對張育萌及年齡相仿的青年來說並不陌生,在高中歷史與公民課中都曾上過相關課程,在憲法單元中也學習過台灣過去七次修憲史,並由國民大會通過,直到2005年修憲,將憲法修正改由立法院提出、並交由公民複決。2014年318運動風潮襲來,他記得老師對他們說,台灣或許會有第八次修憲,張育萌漸漸受到這場規模浩大的公民運動啟蒙,開始關注響應各類社會議題。

升上大學,張育萌就讀台大社會系,大一那年,他仍未滿法定投票年齡,因著困惑也好,或是前一次修憲失敗的經驗也罷,18歲公民權議題入了他的眼,常駐他的心,在持續追蹤,他發現台灣是全世界修憲門檻最高的國家之一。「修憲的高門檻本身是否違憲?」「憲法條文本身是不是也違憲?」這些難以釐清的問題,在他心中慢慢滋長,並隨著對世代正義的關懷,這兩個看似不交集的問題,如今在張育萌身上交會。

張育萌說,因為選舉年齡限制,他開始翻查就任歷屆內閣閣員平均年齡,結果「比想像的還高」。他說,只有2005年內閣平均年齡49.9歲,其餘年份都超過50歲,2016年行政院長林全任內的內閣甚至達到62歲,而今年立委平均年齡則為54歲;其他國家也有公職人員年齡偏高的現象,「法國總統馬克宏(39歲)、芬蘭總理馬林(36歲)當選才成了新聞。」

青年參政的困難,不只是公民權的問題,整體選舉制度,像是各層級民意代表的參選年齡限制或是繳納高額保證金,都是青年參政的門檻。他將這些現象歸納為「戰後嬰兒潮世代治理千禧世代」。

另個「老牌」倡議團體台灣少年權益與福利促進聯盟(下稱台少盟),倡議18歲公民權議題已18年,台少盟副秘書長林于聖說,2005年剛開始推廣時,大約有八成的民眾持反對意見,反對意見又多數來自家長,「他們覺得小孩不懂,乖乖待在校園裡就好。」這樣的反對理由至今還是存在,不過從整體趨勢觀察,反對聲量不斷下降,從八成降到五成,據台少盟最新民調指出,持反對意見的民眾約落在四成左右。

這些質疑的聲音另部分也來自對制度的不理解。今年3月25日,在109位立委出席下,全數同意將18歲公民權修憲案送出立法院進行公民複決。然而,多數民眾印象仍停留在案子已送出立法院,然後就沒了。林于聖說,民眾以為跟公投法一樣,修法完成就公佈上路,「但這不是修法,而是修憲,還要交由公民複決。」

根據《中華民國憲法增修條文》第12條規定,憲法修正案須經四分之一立法委員提案,四分之三出席,出席者四分之三同意,並於公告半年後進行公民複決,有效同意票超過選舉人總額半數,才通過。以18歲公民權修憲案為例,至少需要962萬張同意票才能過關,而一般公投案(如過去台灣的四大公投與十大公投),則採簡單多數決,同意票多於不同意票,且同意票需達全投票權人總數四分之一。

這與關注台灣國家安全政策研擬的民間團體「壯闊台灣聯盟」所做民調相符,在選舉到數一個月時,民調顯示,除了偏民進黨的陣營外,其他黨派的支持者有近半數不知道此公民複決案,會投下同意票的比例離962萬門檻還差81萬票。此外,不支持比例最高的落在40至60歲區間,約有半數不同意,與台少盟的訪問結果差不多。

林于聖說,這些反對者多為家長,孩子正處於未成年的年紀,他們會說,「孩子還沒長大、還在領零用錢,怎麼投票?」由於難以說服,他們的策略是提供更多與完整資訊給反對者,希望他們在對議題更為充分理解後,可以改變投票傾向。

這些完整資訊包含哪些?林于聖說,首先,台灣新修正的民法明年元旦將上路,此次修正將民法與刑法的法定成年年齡拉齊到18歲,18歲便要負完全行為能力,但唯獨缺乏公民權(選舉、被選舉、罷免、創制、複決權),明顯權責不相符。

其次,全世界超過200個國家,僅剩十個國家(20歲:諾魯、巴林、喀麥隆、台灣;21歲:新加坡、薩摩亞 、黎巴嫩、阿曼、科威特、東加 )投票年齡在20歲以上,台灣甚至是民主國家中唯一18歲還不能投票的國家。

最後,他經常拋問題給這些反對的家長思考,如果認為孩子的成熟度不足,那幾歲才算成熟?中國古代16歲即成年,也可以結婚、工作,難道就不成熟嗎?

林于聖說,他希望這些家長能把「保護」孩子的想法轉為「支持」孩子,家長認為孩子會做錯決定、投錯人,「難道大人不會做錯事嗎?」他說,如果給孩子機會,讓他們愈早體驗錯誤、愈早成長,就能有更多練習的經驗,「不斷把孩子幼體化,那他們就永遠不會長大。」

這些反對意見,也在張育萌與青民協在街頭宣講時與他們正面交鋒。這些多為40至60歲的家長說,「我不反對你們,我也有小孩,但是他就是不夠成熟⋯⋯」這些家長的反對,某種程度上反映了他們的焦慮與挫折,張育萌說,長輩們成長於努力就有回報的年代,但他們的孩子成長的年代更為複雜辛苦,努力不一定會有收穫,所以想要花更大力氣去保護孩子,卻又不了解他們的處境。

他告訴成員,若遇到持反對意見的民眾,更該去開展對話、才有機會理解彼此,「這次的修憲複決不是終點,而是世代對話的起點。」

2022年10月28日,高雄,高雄市市長候選人陳其邁貼出自己18歲的相片,呼籲民眾支持18歲公民權。

2022年10月28日,高雄,高雄市市長候選人陳其邁貼出自己18歲的相片,呼籲民眾支持18歲公民權。攝:陳焯煇/端傳媒

為什麼是18歲?16歲可以嗎?

根據中選會統計,台灣18到19歲的人口約為41萬人,若是修憲複決通過,將增加41萬擁有公民權的公民。

林于聖指出,這次要公民權下修18歲案並非憑空出現,而是參考了各國的規定與經驗,不僅多數國家將公民權設在18歲,在台灣的法制架構中,也符合民法與刑法的規範。過去雖有民團提出公民權年齡直接下降到16歲,但朝野與學界共識仍先以18歲為目標,倘若未來台灣社會認為可再下修,他們也樂見其成。

此外,台灣此前於2018年修正《公民投票法》,將公投的投票年齡從20歲下修到18歲。此舉也讓部分民眾困惑,18歲青年可否參與此次的修憲複決?實際上,18歲公民權屬憲法修正案,修憲案法定投票年齡為20歲,與一般公投案滿18歲即可投票不同。也就是說,這次公民權修憲案得交由年滿20歲者決定,是否下修公民權的年齡規定。

張育萌表示,如果公民權未納入18、19歲的人,他們卻要承擔服兵役、繳稅等義務,這些政策又與他們相關,卻未納入他們的意見,他們也不能投票給代表他們意見的人。

他問,「一個18歲的人參選,我會投給他嗎?不一定。」即使有人質疑,一個18歲的屁孩憑什麼參選?他反問,「難道屁孩的權益不應該被保障?」他認為,明年民法新制上路,原先在民法舊制20歲下仍受一定保障的18、19歲的青年,在頓失這層保護、卻又未獲公民權益,一來一往間,被剝奪的感受,比表面的加加減減還要深刻。

青民協曾處理過一起陳情案,位於台北市的松山高中,在上下學期間,為了維護學生交通安全,市府禁止汽機車在學校旁巷弄右轉,但違規右轉亂象卻不減,學生多次向校方、警局投訴,卻遭踢皮球。這樣的不作為,直到學生在2021年向協會陳情時,違規亂象依舊未獲改善。

有幾名學生看不下去,自組糾察隊舉牌禁止汽機車右轉,更對校方的置若罔聞感到憤怒。張育萌說,如果這些學生有投票權,他們向選區民意代表反映,一定很快能獲得改善,不需要等到他們陳情、上媒體才獲關注。

根據中選會統計,台灣18到19歲的人口約為41萬人,若是修憲複決通過,將增加41萬擁有公民權的公民。

張育萌說,加入這41萬張選票,像是2012年總統大選,馬英九得票數約為680萬票,蔡英文為600萬票,在選情拉鋸時,數十萬張票也許就有差,更遑論地方選舉。

張育萌篤定地說,有了青年選民或被選舉人後,青年議題將被重視,青年也可以選擇將選票投給能代表他們意見的人,就像是公投法下修到18歲後,沒有一個政黨敢說青年意見不重要。

2022年11月19日,台北,年青人坐在機車上聊天。

2022年11月19日,台北,年青人坐在機車上聊天。攝:林振東/端傳媒

公民權晚到的那兩年

他們出了校園跟補習班就什麼也不是;政治就在生活中,學生要如何脫離生活而生活?

明年元旦開始,民法與刑法將一致以18歲為法定成年年齡,假如18歲公民權複決未通過,公民權將繼續以20歲為法定年齡。這樣「成年」年齡的不合拍,也散落在台灣各部法律與規範中。

張育萌指,據《公益彩券管理辦法》規定,18歲的人可以自行去購買公益彩券、刮刮樂,但不能下注購買運動彩券。登山嚮導的考試也有同樣矛盾的現象,各國家公園規定不一,像是太魯閣國家公園規定年滿18歲就可以擔任登山嚮導,但玉山卻規定20歲。「為什麼台灣規定18歲負刑事責任、20歲有選舉權、23歲才有被選舉權?」他問,這些以「年齡」為門檻的理由一向沒被說清楚,「那為什麼下修18歲不行呢?」

台少盟也受理許多來自學生的陳情,像是在校園中,學生投票表決校內設施的名稱、服儀的規範,但有些校方不尊重投票結果,否定學生的意見。

張育萌說,如果公民複決不通過,所透露的訊息是,台灣社會認為學生的意見不重要,世代間的意見落差再度拉大,成人幼體化學生,學生不信任成人。他說,長輩一再要學生好好唸書就好,「他們出了校園跟補習班就什麼也不是;政治就在生活中,學生要如何脫離生活而生活?」

林于聖說,即使學生很有想法,獲得資訊的管道多元,面對問題他們再怎樣會找答案,但這一題,他們還找不到解答。

努力了18年,若此次公民複決不通過,林于聖挑明他們將聲請大法官「釋憲」。根據《憲法訴訟法》規定,立委聲請釋憲的門檻為四分之一立委提案,且三分之二(十名)大法官出席評議,有八名同意就可以釋憲。而釋憲結果將等同憲法效力。

憲法第130條規範「中華民國國民年滿20歲者,有依法選舉之權」,林于聖認為,基於憲法保障人權的概念,他們解讀為一定要給20歲的國民公民權,但沒有規範其他年齡就「不能給」。

「做這敢有效?」(台語:這樣做真的有效果嗎?)張育萌最常聽到不論是親友或民眾的質疑,他認為這來自家庭中的失敗主義,因為害怕孩子失敗、跌倒,而過度保護,不給予他嘗試的可能。

張育萌說,有些人認為,18歲跟20歲「才差兩年」,牙一咬就過去了,但法律制度的不一致與混亂不會因為「差兩年」就不存在。如果我們願意正視這個議題,不只是跟國際接軌,讓18歲青年轉大人,而是使台灣社會能朝更成熟的民主國家邁進。

這遲到的兩年能否即時到站,台灣的民主將走入什麼樣的未來,11月26日將由台灣人民揭曉。

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