電纜橋大火、斷電斷訊號︰一場對香港社區受災力與未來電力規劃的考驗

6月21日晚上，家裏的燈突然閃爍了幾下，住在天水圍嘉湖山莊美湖居的K小姐還未意識過來，全屋已陷入一片漆黑。她走到窗邊張望，發現附近大廈的燈同樣全都熄㓕，同時傳來小孩的哭叫聲。沒有人知道發生甚麼事，電訊網絡中斷了，收不到訊號，窗外街道上的交通燈停止運作，行人只得摸黑過馬路，車輛也因此慢駛。

大約隔了6小時後電力恢復，她才知道事發當晚7時許，元朗一條屬於中電的電纜橋起火，導致元朗、屯門及天水圍一帶大範圍停電，逾50萬人受到影響。

時隔14日，中電於7月6日晚上發出新聞稿，表示已就事故向政府提交進一步報告。新聞稿並沒有公開報告內容，只指出在化驗和分析結果未完備前「未能確定起火成因」，並排除多項因素，包括電纜超載、電力保護裝置失效，及高溫天氣。中電續稱，已即時審視同類型的電纜橋，確認運作正常，也已為電纜橋加強保安和安裝防火裝置。

肇因未明，當晚大停電成了謎團。是次停電，揭示出多個隱藏的問題︰為何緊急警示系統沒有沒有通知居民？在斷電、斷訊號情況下，社區如何互通消息和自救？事故揭露了什麼人為和非人為的因素？

進一步而言，這是否一個契機重新檢視香港未來電力供應的規劃？

為何斥資1.5億的緊急警示系統沒派上用場？

住在天水圍的凡希（化名），整晚都在樓下本用作召開「居民大會」的廣場上度過。在這個「另類大會」上，居民互相詢問供電與維修進展，許多人都不清楚大廈、街燈、訊號站等基礎建設的後備電供應情況，也不知道如何向區議員、警署抑或民政事務署獲得資訊與支援。這都讓他反思現代社會對電力與通訊網絡的高度依賴，以及人們原子化的生活，大大減弱了人們及社會組織應對緊急事態的能力。

「在這種危急的關頭，人人都開始關心社區事務，但電力恢復時，我聽到人們開始抱怨明天還要上早班，就知道這種社區意識又很快地隱沒在日常生活中。」凌晨3時，凡希聽到大廈傳來歡呼聲，而他仍為所觀察到的各種社會隱憂感到不安。

屯門、元朗、天水圍烏燈黑火的13個小時中，政府部門、公共服務機構及電力公司陸續公布應變行動，但紮根社區的地區組織，在缺乏緊急應變資訊與資源的情況下，其援助角色相當局限，亦難以凝聚社區力量作出反應。據地區人士觀察，政府決策與社區經驗之間出現了斷層——政府斥資1.5億設置的緊急警示系統在當晚沒有派上用場。

緊急警示系統

由民政事務署委任的天水圍南分區委員會主席湛家雄，明確地感受到使用緊急警示系統的必要。他身處影響最為嚴重的天水圍，雖然不斷收到居民求助，並嘗試聯絡大廈管理公司、義工隊及民政事務局當值人員提供緊急援助，但由於電訊發射站運作受停電影響，天水圍的區議員及分區委員會委員皆與外界訊息隔絕，無法掌握現況，與政府部門、地區組織及居民的通訊也頻頻受阻。

「天水圍地區本身是設有聯絡機制的，但當晚收不到任何訊息，緊急警示系統也沒有發揮它應有的作用。」湛家雄說。

環境局於22日曾指出，警示系統只適用全港性通知，是次停電只影響局部地區。保安局局長鄧炳強亦稱，緊急警示系統只針對全港性災難，例如輻射事故。另外，通訊事務管理局也指出，當晚由於部份發射站缺乏後備電源，通訊網絡服務受阻，即使啟用了警示系統，當區市民也沒法收到警示。

事實上，香港首次啟動警示系統，是2022年3月9日第五波疫情爆發期間，用作通知市民伊利沙伯醫院轉為定點醫院。湛家雄說︰「受今次停電事件影響的住戶近17萬戶、逾50萬人，加上亦有部份居民在區外通勤，為甚麼今次就沒有啟用警示系統的需要？」

他認為警示不一定要硬性規限於全港性範圍的發放，可靈活地以分區或多區傳送。而立法會財務委員會文件亦顯示，警示系統可利用區域廣播技術，按情況劃分接收地區， 與環境局的理解不符。

「這是政府行政的問題，」湛家雄簡潔地回答道，「當局沒有區域性地啟動警示系統，是由於掌握系統地區應用資訊的通訊事務管理局只是維護系統運作，但啟動的決策則交由個別部門負責，令到行政及跨部門溝通出現了混亂。」

區議員能發揮即時通訊功能嗎？

屯門獨立民主派區議員梁灝文負責的田景區，則是少數沒有受到停電波及的地區之一，但事發當晚，他仍需自行收集和整理資訊，通報居民，以確認受影響範圍和當區電力供應是否仍然穩定。

區議員持有不同政府部門的聯絡名單，以應付緊急狀況。梁灝文稱，當晚屯門大部份通訊設備正常運作，故得以即時聯繫不同單位負責人及中電代表，知悉屯門受影響地區主要為鄉郊。

總體來說，梁灝文認為議會層次通訊的機制並不完善，很多時候是視乎區議員自身的工作經驗與累積下來的聯絡資料，主動和不同社區持份者、政府部門與社會機構進行溝通和協調。

「區議員往往都是從傳媒上得到最新消息，再經由自身的渠道傳達給受影響居民。」據他觀察，民政事務處鮮少直接連繫區議員通報情況，通常官方訊息皆由政府透過大眾傳媒直接向全港市民發放，民政架構內缺乏針對事發地區的即時通訊機制。

立法會新界北議員張欣宇，聯同九龍中議員楊永杰、九龍西議員梁文廣和新界東南議員林素蔚檢討是次停電時，建議保安局和民政總署成立地區統籌中心，以及民政總署可動員地區組織，即時回應突發情況。梁灝文表示歡迎這些建議，但他認為社區動員的問題不在於建立跨部門的指揮系統，以及社區組織的數量，「其實是重質不重量，更重要的是組織之間的聯繫以及社區網絡的緊密程度，社區關係的建立並非一夕一朝的事。」

深耕社區數年，梁灝文從地區實踐的角度出發，強調社區的組織工作不能劃一而定，需要配合當區的情況，包括住宅類型、人口結構、居民生活水平及社會地位。他也帶來更廣闊的社區工作想像，「聯繫工作不一定僅限於社區服務組織，地區行政架構以外的社區持份者也可參與其中，其他單位如管理處亦可以在社區危機發生時，通知該大廈的住戶，居民也可互相聯繫，如與同層的鄰居建立互助關係。」

身為社區的一員，他更看重的是人的自發性，「地區組織的關鍵是在於激發居民的能動性，積極增進人與人之間的社會連繫，而非單靠增加服務性的社區機構。」

至於緊急應變計劃的參與方面，梁灝文指區議會甚少加入直接的救援行動，或動員居民參與危機演練，現時主要是透過強化地區網絡以建構社區韌性（Resilience），即社區對災害承受力與從中復元的速度。

三級制緊急應變系統

「就好像去年屯門青山發生大火時，目睹山火的居民因收不到相關資訊，擔心火勢蔓延至該區。事故發生後，我們亦與消防處和區議會建立匯報與溝通機制，為應對同類事故及發放社區危機訊息做好準備。」他舉例解釋道。

反思是次電纜橋起火事件，梁灝文表示除了事件主角中電外，城市與基礎建設規劃者亦要負上一定責任。他預計屯門、元朗、天水圍地區急速的市鎮發展與人口增長，會加重電力運輸負荷，「沒有人想停電再次發生，經過此事後，我希望區議會與當局能就人口與電力規劃方面，能有更多的討論，並進行諮詢。」

隨着當區有更多新屋邨落成，這項工作也變得日益重要，那麼，是次停電事件揭示了電力規劃方面何種隱憂？又應如何解決？

《管制計劃協議》如何影響電力規劃？

一條電纜橋遭受破壞竟導致大範圍停電，使輸電系統的設計亦成為社會討論的焦點，亦觸碰到保安系統的神經。儘管保安局局長鄧炳強指沒有跡象顯示電纜橋受到人為破壞，但建測規園界議員謝偉銓質疑中電將三條主電纜設於同一條電纜橋，使風險集中，實政圓桌立法會新界西北議員田北辰亦要求改善電纜橋設計，當局應提防「蓄意破壞」。而停電事故過後4日，有自稱Black Bloc的人士發佈影片，聲稱曾於電纜橋縱火，並宣稱行動將不斷升級。

在輸電系統的設計上，工程師學會電機分會發言人何永業分析，電力公司本身有為用電高峰期預留了一定備用電容量，電力供應理應是足夠應付電力需求，而是次停電事件，主要是由於輸電系統的樞紐遭到破壞。

「整個供電、輸電及配電系統其實是一個不斷變壓的的過程，由發電廠產生的電壓經由輸電系統調升至400千伏，再降壓至132千伏及11千伏，最後在大樓的變壓房調低至供一般用戶使用的220伏特，而在這樣四散的樹狀網絡中，事發的輸電橋集中裝載了3條132千伏和9條11千伏的電纜。」

那為何電力公司要將主要供電於屯門、元朗和天水圍一帶的大部分電纜，集中於同一處，令輸電風險大增？

何永業表示元朗電纜橋在1992年興建時，河道上或未建有行人路，即使有，中電或未能取得開路權，唯有採取建橋的折衷方案，而導致「所有雞蛋放在同一個籃子裏」。

目前中電於其供電範圍內尚有另外4條同類型的電纜橋，惟中電以保安為由，拒絕透露其他電纜橋的位置。有媒體與市民發現，大圍美田路附近建有同類電纜橋，而屯門富健花園、赤鱲角南路天橋及火炭一帶，亦有高壓電纜與行人路共用的天橋。

何永業指，電纜橋的設計適用於有河道的市郊，市區的樓宇過於密集，電纜需於地底鋪置，成本上雖比較高昂，但不容易受到破壞，而且就算起火，火勢能直接被地底的泥土撲滅。

那麼，重新於地底鋪置電纜，增加電力供應，不就解決到問題嗎？

何永業認為電力公司若要改善輸電設備，要考慮到《管制計劃協議》評估「供電可靠性」的賞罰機制，以及與資產掛勾的利潤。

政府與中電和港燈在2018年簽訂新的《管制計劃協議》，設有賞罰機制，籍以規管電力公司的服務質素和供電穩定性。機制會按電力公司該年度服務中斷的平均時間計算供電穩定性的指數，若指數高於或等於99.995%，中電會獲得佔回報0.015%的獎勵；若指數等於或少於99.992%，則會被扣減回報的0.015%。

「一方面，在賞罰機制下，電力公司有動機將輸電網絡密集化，並重新鋪置其他輸電橋內的電䌫，及提高備用電量，提高供電可靠性，」何永業解釋，「但另一方面，這些改善措施也意味着鋪設更多電纜及興建更多發電機，變相增加電力公司的資產及與其『掛勾』的電費，這對市民大眾亦不利。」

換言之，電力公司投資越多資產，就能獲得更大回報，電費亦會隨之上升。根據協議，准許回報訂為該年度固定資產淨值的8%，電力公司可在准許回報率範圍內調節電價，若利潤淨額低於准許回報，便可考慮調高電價，相反，若利潤淨額高於准許回報，則將多出的收入撥至電費穩定基金，在有需要時用作紓緩電費上調的幅度。

對於會否進行任何改善輸電及配電設備的工程，以及相關工程會否招至加電費，中電指現階段不作回應。而環境及生態局則向端傳媒表示，電費水平會受一籃子因素影響，現階段難以作出假設性及有意義的估算。

香港有潛力發展可再生能源配合儲能嗎？

中電的調查報告將天氣炎熱此環境因素排除在外，但綠色和平項目主任伍漢林指出，近年氣候變化下，國際間停電趨勢越來越頻繁，長遠而言，香港未來的供電穩定性容易受極端天氣影響。香港人所熟悉的颱風近年亦開始造成極端災害，如最近正面吹襲廣東一帶的雙颱風及其帶來極端強降雨，「4年前（颱風）山竹來襲時，香港也經歷過短暫停電，當然受影響範圍沒有這次停電這麼大。」

伍漢林撥着涼風，繼續解釋極端天氣下熱浪對電力供應造成的影響，「最近美國和日本遭受熱浪侵襲，當地居民對冷氣的需求劇增，而冷氣機（空調）是一種極之耗電的電器，這可能會加重電量負載，導致短路，甚至出現電力中轉站過熱起火的情況，這種情況將也有可能在香港發生，我們都應為最壞情形作準備。」

針對電力中斷事故，伍漢林指中電在竹篙灣設有發電廠，能在12分鐘內投入運行，應付發電高峰需求及提供後備電力。另外，中電與港燈設立了供電聯網，為雙方提供緊急電力支援。雖然他認為香港的後備電力系統頗為完善，但這不代表不需要發展可再生能源。

「單靠可再生能源的確難以應對大規模停電，但可再生能源發展可配合儲能設備，一來可以推廣潔淨能源的使用，二來可在電力中斷時提供低限度的社區電力支援。」伍漢林說。

使用可再生能源已在香港推廣多年，但目前仍只佔本港發電燃料組合不多於1%，在大眾印象中香港地少人多，沒有足夠空間發展可再生能源，但伍漢林提出了一個並不常見的說法。「香港東北、東南、西南及南面的水域皆可被開發做海上風力發電場，另外，水務署亦於前年於石壁和船灣水塘設置浮動太陽能板。」他認為香港有豐富的自然資源可被善用，「是很有潛力發展可再生能源。」

伍漢林亦點出另外一個不被大眾留意的事實︰政府與兩電在2018年簽訂《管制計劃協議》後，要直到2033年才會有望開放本地的電力市場。在這段時期，如何發展可再生能源就非常取決於政府與兩電的推動。

香港的電力市場結構為「垂直整合」，即由單一公司合法壟斷，在其提供服務的地區獨家向用戶供電。香港是世界少數當地公營機構從未控制及持有電力公司的地區之一，本地市場一直由兩家私營電力公司壟斷——中電供電予九龍、新界及部分離島；港燈則為香港島、鴨脷洲及南丫島供電。

香港並沒有一個具法定權力的專責機構規管供電的權利或責任，而是由電力公司與政府簽訂雙邊協議，即主要以保障電價穩定與投資回報為原則的《管制計劃協議》（下稱《協議》），作出有限度的規管。就是次大規模停電而言，立法會與區議會上雖有聲音要求中電向受影響居民提供電費減免，但中電目前只是按《協議》內的賞罰機制，或被罰款約1600萬港元，即扣減其去年所錄得的利潤84.9億元的0.015%。

反觀鄰近地區，如台灣在去年5月和12月發生無預警大停電，台灣電力公司按照其營業規則，視乎用戶停電時數扣減電費，但由於補助範圍僅限於停電時數超過1小時用戶，經濟部亦指示電力公司重新制定專案。

伍漢林亦帶出另一個關於《協議》的問題，目前在沒有第三方競爭者，以及與資產掛勾的准許回報率為8%的情況下，電力公司可能會不斷擴張發電容量，產生過剩電力浪費，以賺盡回報率。香港大學經濟及工商管理學院管理及策略學副教授周文曾經指出，現時本地兩家電力公司的備用發電量為20%到30%，認為投資過度，而這種回報率管制（Rate-of-return regulation）不利電力公司降低成本和改良技術。

綠色和平亦一直爭取開放電力市場，「開放市場引進競爭後，或會令電費下降，新的競爭者可能會制定低於8%的回報率吸引更多用戶，令電力公司不再『賺到盡』。另外，市場開放後也可能吸引到一些潔淨能源供應商，增加本地可再生能源使用。」伍漢林說。

開放電力市場也意味着開放電網，目前政府推行「上網電價」計劃，容許用戶將可再生能源生產的電力，以高於一般電費水平的價格售予電力公司以進入電網，目標是發展社區分佈式可再生能源。

伍漢林指，「上網電價」也是為11年後《協議》到期時，引入第三方供電的穩定性與潔淨度作準備。然而，是次大停電為社區電網的防災力與自癒能力敲響了警鐘，人們或許不能等11年這麼久。