四問台灣公投：選黨不選事？什麼議題「適合」公投？

12月18日，台灣即將迎來史上第四次全國性公投。

台灣的公投制度起步較晚，雖然1996年便首次舉辦總統直選，但《公民投票法》卻直到2004年才訂立；然而由於《公民投票法》起初規定的提案、連署、通過門檻過高，2004年和2008年舉行的兩次公投，都沒有議案能夠通過「同意票數佔總選舉人數一半」的門檻，因而被譏為「鳥籠公投」。

直到2017年，台灣立法院修法，大幅降低公投案的各項門檻，而議案的贊成票，只要達到選舉人總數的四分之一、且同意票超過不同意票，即可過關。

在這個背景之下，2018年與縣市長選舉一起舉行的公投，終於首次有公投獲得通過，然而包括「反空汙」、「反燃煤發電」、「反進口日本核災地區食品」、「核電」、「同性婚姻」、「性平教育」等議題，公投結果都違背民進黨政府當時所推行的政策，因而被視為民進黨的一次挫敗。

台灣公投，在投什麼？

此次台灣公投，一共有四案，其中兩案和能源、環境議題相關，分別是「核四啟封商轉發電」、「天然氣接收站遷離桃園藻礁海岸」；一案與食品安全、國際貿易相關，即「禁止進口含有萊克多巴胺（簡稱萊劑）的豬肉產製品」；另一案則與公投的程序有關，主張公投應盡可能與其他全國性選舉在同日舉行，亦即所謂的「公投綁大選」。

公投有哪些類型？

放眼世界各地，公投制度五花八門；學界在對公投制度進行分類時，主要有三種方式。

首先，有些公投之所以舉行，是因為法律規定某些法案必須經由全民公投通過，才能生效，這種公投被稱為「強制性公投」（mandatory referendum），經常與修憲、主權或領土變更，以及決定是否加入歐盟、聯合國有關，目的是為了增加政府決策的合法性；如果不是法律強制執行的公投，一般則稱為「選擇性公投」（optional referendum）。

第二種分類方式，則視由誰發起公投而定，大致可分為政府發起、人民發起兩種——前者可能屬於強制性公投，也可能是選擇性公投；至於人民發起的公投，則都是選擇性公投，可以是創制（訂立新法律）、也可以是複決（廢除現行法律或政府新定的法律）。

第三種分類方式，則依公投是否具有約束性而定——換言之，就是政府是否必須根據公投結果進行立法或修法。

但不論是哪種公投，最重要的核心概念都是一致的：直接由全體人民，針對特定議題進行表態，是「直接民主」（direct democracy）的其中一種實行方式，對立於更常見的「代議式民主」。

至於台灣現行的公投制度，可以由政府發起、亦可以由人民發起；此外，台灣也同時存在「強制性公投」和「選擇性公投」——前者是修憲案必經的程序，後者則是像這次由民間發起的公投案。

然而台灣的公投是否具有約束性呢？從《公民投票法》的條文來看，各級政府確實必須在三個月之內，根據公投結果研擬相關法律、送付各級立法機關審議，權責機關也應針對公投結果做出「必要處置」。

然而實務上，如果政府未能達到公投結果要求（比如2018年公投的「平均每年至少降低1%火力發電廠發電量」），《公民投票法》並沒有明定「未達成公投要求」的罰則或糾正方法。此外，公投結果（或民眾想像中的公投結果）與實際執行之間，也往往存在彈性和落差，有時也會讓選民認為政府「沒有遵循公投結果」。

其中最顯著的例子，便是 2018 年的「同志教育」、「同婚」和「以核養綠」等議題：雖然台灣政府確實依據公投結果廢除了特定法條，或在字眼上做了更動，但在這些議題上的整體政策方向，並沒有太大的變化。

各國的公投制度，和民主政治的運作機制一樣，同樣鑲嵌在其國內的政治環境之中，也會跟著環境變化而調整。

曾對公投制度進行深入研究、目前任教於台灣東華大學的施正鋒指出，美國雖然地方性公投頗為常見，但也罕有全國性公投，主要是擔心小州權益被大州侵害，和聯邦制有關；至於德國、日本，則因為二戰後憲法基本上是由美國給的，因此制度和美國相近。

相較之下，經常被當作「公投制度典範」的瑞士，在進行全國性公投時，採行的則是雙重門檻，亦即總同意票數、以及同意的州都必須過半；至於地方層級的公投，則更常出現在德語區，而法語區則因為受法國的議會政治、代議民主影響較深，舉行的公投數比較少。

至於台灣，2004、2008年的公投——施正鋒形容，與其說是「公投綁大選」，不如說是「大選綁公投」，2004年的「強化國防」、「兩岸對等談判」，基本上都是陳水扁利用兩岸議題，來刺激自己在總統大選中的支持率；2008年的四個公投案，也基本上都有用議題來刺激各政黨、候選人支持率的現象。

台灣公投淪為政黨對決，選黨不選事？

回看此次台灣公投，四個議案陸續成案之後，民進黨起初不只沒提對案，也採取冷處理的態度；身兼民進黨主席的總統蔡英文，當時更解釋公投「不是作戰，而是與人民溝通的機會」。

然而10月23日陳柏惟遭罷免之後，民進黨才發現情勢不對，緊急轉守為攻：蔡英文大動作在民進黨中執會前高呼，「全力阻止公投變惡鬥」，並指國民黨把公投操作成黨同伐異的工具，下令全黨總動員，展開社會溝通。

與此同時，民進黨也開始在全台各地舉行公投說明會，由蔡英文、副總統賴清德、行政院長蘇貞昌等人親自領軍宣講，原先預計發起的百場公投說明會，更加碼到2100場；藍營則有黨籍民代夜宿凱道造勢，並展開1218場宣講，隨後又宣布以「螞蟻雄兵」計畫，再加碼500場宣講。

整體而言，民進黨訴求「國民黨別再亂下去」，而國民黨則要選民「對民進黨投不信任票」，場面氣氛儼然選舉造勢。

在這個氣氛中，台灣朝野四黨都公布了各自的「公投投票指南」，要求支持者依據指南投票：民進黨為「四個不同意」，國民黨則喊「四個都同意」；民眾黨從「兩好兩壞」，轉為「兩好兩開放」，最後又定調為「護藻礁、護食安、護台灣」，對珍愛藻礁與反萊豬進口公投，主張投同意；時代力量則為「三好一壞」，反對核四重啟，其他三案都支持。

這種由政黨開出的「投票指南」，也加深了輿論的一種看法：公投似乎成了一場政黨支持度的大型民調，難以擺脫政黨動員、介入的色彩，而選民也可能只是「看黨投票」、而沒有深入暸解公投議題，因而喪失了直接民主的「本意」。

這種狀況，也能在蔡英文在12月11日發布的公投廣告中略窺一二：該廣告全長達2分46秒，但與公投議題直接相關的論述或呼籲，卻只佔50秒；其餘的部分，則主要用「這裡是我們熱愛的國家」、「這裡有我們熱愛的生活方式」、「守護民主自由」等和公投議題無關的國族和民主論述，以及「這些年來並肩同行的共同記憶」的情感召喚，來呼籲選民投下四個不同意票。

政治大學選舉研究中心主任蔡佳泓接受端傳媒採訪時指出，從公投制度的設計來看，公投若要成案，便必須在規定的時間之內，跨過連署份數門檻，因此格外需要動員，政黨涉入、「幫忙連署」的空間，本來就會隨之變大。

不過，蔡佳泓並不認為政黨動員只會帶來負面影響，畢竟在野黨在國會是少數，公投至少是其救濟手段；雖然有人詬病，出發點若不是本於善意制衡，確實有可能會「為對立而對立」，但就像過去台灣民主的歷程，他相信歷經幾次公投，民眾也會慢慢學習，瞭解箇中內涵，繼而重拾公投的真義。

值得注意的是，國民黨、民進黨在此次公投部分議題上的立場，都和之前的立場存在差異、甚至逆轉，也讓兩黨都備受不少批評。

不過施正鋒提醒，與其說這是「換位置就換了腦袋」，不如說這再次反映了台灣特殊的政治語境：核心的政治課題仍是「統獨之爭」，而藍綠陣營用來區隔彼此的（或者表面上用來區隔彼此的），也不是西方政治語境中常見的「左右路線」（以及對自由貿易的看法）、更不是對環境議題的態度，因此會在這類議題上立場前後不一，本就不是太奇怪的事情。

研究歐洲政治哲學30餘年的瑞士學者Chenaval，曾在和Ferrin合作的研究中指出，選民確實可能會藉公投的機會表達自己的立場，而不見得會針對公投議題來投票，但不能否認的是，公投依然提供了機會，能動員社會關心公共議題，有助於民眾學習公共討論。
施正鋒則指出，公投本來就不一定只能有決策的功能；在歐洲，公投確實也會帶有「期中選舉」的性質，能讓選民發聲、表達對執政黨的整體意向。

以 2011 年義大利的核能公投為例，當時公投的背景脈絡，當然和同年因為311地震而發生的福島核災有關，但就當時義大利國內的政治環境而言，一般也被看作是對總理的不信任投票。

再說，當公投議題是像核能、萊劑這類高度牽涉專業知識，甚至學界都未必有定論的議題時，一般人確實不容易看懂，除了可能導致投票意願不高之外，也更容易讓選民直接「看黨投票」。

循此，另一個或許更重要的問題則是：這類牽涉科學專業、一般人不易理解的議題，由全民公投來決定，究竟是否適當呢？

牽涉高度專業的議題，適合用公投來解決嗎？

以公投制度最興盛的歐洲、以及核能議題為例，從2001年至今的二十年間，不含瑞士在內的歐洲各國，一共舉辦過148案公民投票，其中只有立陶宛、義大利、保加利亞等3個國家，舉行過四次和核能發電有關的公投；至於知名的公投大國瑞士，在過去二十年間則曾對177案進行過公投，甚至比其他歐洲國家總和還多，其中只有2案和核能發電有關。

很有意思的是，歐洲這幾次和核能有關的公投裡，其實都和更大的國際脈絡、或區域整合有關，而不是「純粹的科學議題」。

以立陶宛2008年的核電公投為例，該案緣起，其實是立陶宛於2004年加入歐盟時，曾答應歐盟開出的一項條件：將境內的伊格納利納核電廠（Ignalina Nuclear Power Plant）除役，主因則是該電廠的設計，和發生核災的車諾比（港譯「切爾諾貝爾」，中國大陸譯「切爾諾貝利」）電廠相似。

在這個背景之下，立陶宛政府發起了公投，詢問民眾是否同意「在安全前提下延長伊格納利納核電廠的運作時間，直到新核電廠完工」；雖然該次公投結果，有九成左右選票支持延長電廠運作，但投票率不足五成，未能達到通過公投的門檻。

立陶宛最終在2009年將伊格納利納核電廠除役，但此舉卻導致立陶宛必須仰賴俄羅斯提供電力，於是立陶宛政府再次萌生了新建核電廠的念頭，並於2012年再次發起新建核電廠的諮詢性公投，最終有64%的選票反對，而新的核電廠計畫最後也沒有過關。

至於保加利亞於2013年舉行的重啟核電公投，也同樣是因為加入歐盟時，接受了關閉核電反應爐的條件所引發的；最後雖然贊成票多過反對票，但同樣因為投票率未達門檻，而沒有政策上的約束性。

從歐洲的經驗來看，這類高度牽涉「科學專業」的公投議題，除了投票率不高之外，也不見得只有科學性議程，像立陶宛和保加利亞的核電公投，就和加入歐盟的議題綁在了一起，甚至牽動了立陶宛與俄羅斯的雙邊關係；而台灣此次的「萊豬公投」，也被民進黨政府包裝成為「能否融入國際社會」的經貿議題。

施正鋒也提醒，不管是不是「科學議題」，公投解決的本來就是「未必有定論」、高度爭議性的議題，這不是「科學議題」才有的現象，「如果已經有定論了、沒有爭議性，那何必公投呢？」施正鋒如此說道。

施正鋒認為，如果再退一步，純粹的「科學議題」是否真的存在，本身也是值得懷疑的一件事，比如「科學家最後在決定萊劑有害劑量的標準時，那個標準如何界定，其實也都是政治的過程。」

換言之，不論是萊豬或核電議題，科學家也許可以評估有害的「標準」、或是災害發生的機率，但關鍵還是在於決定「標準定在哪裡」、「要不要冒風險」，而這個決策過程，也本就是政治性的。「以萊豬為例，學界知道萊劑過量確實是有害的，但我們還無法確定，某個劑量在長期累積之後究竟會有什麼問題，所以歐盟才會採取 precautious（預防性）的態度，先禁止——要不要做這個 precautious 的動作，本來就是個政治決定，而不是科學。」

有些輿論也引用英國脫歐的例子，認為想對民進黨表達不滿的民眾，可能只是想用公投來「教訓政府」，卻不知道公投出來的結果可能對自己不利。但施正鋒認為，這點歸根究底還是「課責性」（accountability）的問題：公投的結果由全民共同承擔，而不再能夠怪罪給代議士或執政黨，未必不是一件好事。

台灣政治大學社會系教授黃厚銘也曾投書端傳媒，如果以議題的專業性為由反對訴諸公投、走回當年國民黨政府的老路，主張核電問題應由專家與政府官員決定，其實也是「過時的科技官僚統治（technocracy）思想」；黃厚銘亦認為，「民主投票本就是價值取捨的問題」，因此一般民眾與專家學者都應平等地一人一票，政策公投更是如此。

不過施正鋒也承認，公投的結果經常是「只有0和1」、「非黑即白」，不像代議式政治，在國會裡還有協商、折衝、妥協的空間，但他認為說到底，這個問題牽涉的，還是公投制度、以及民主政治的目的究竟是什麼？

施正鋒認為，公投和民主制度之所以存在，本來就不只是為了找到「最好的解決辦法」，而是讓人民有知情、討論和參與決策的權利，也有制衡公權力的機會，重要的是那個過程——很多時候，「最好的解決辦法」本來就未必是存在的，而所謂「最好」的價值判斷，本質上就是個政治過程。

「但很可惜的是，從制度來看，我們的公投制度，不願意拉長提案人和民眾溝通的時間；但以澳洲為例，國家卻會出錢，讓各政黨去辦研討會、說明會⋯⋯台灣政府對公投的態度是戒慎恐懼，很怕公投『撈過頭』，簡單說就是不願意真正把權力放給我們。」

東海大學政治系教授沈有忠則認為，公投制度始終利大於弊，雖有政黨介入，但至少讓台灣人不會在選完總統、立委、縣市長之後，就沒有直接參與公共事務的機會。此外，朝野四黨各有主張，代表小黨不跟大黨腳步，「這也都是好事，讓台灣社會更豐富、多元。」

若再放眼瑞士，其公投歷史久遠、運作頻繁，幾乎是人民生活一部分，政黨動員操作相對就不會那麼容易；台灣的公投若能運作久點，民眾或許也就會更理性看待，也能在實作中修正公投制度。

實習記者吳冠伶，記者王怡蓁對本文亦有貢獻。

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