深度 台灣疫情 台灣 疫情下的糧食危機

專訪農委會主委陳吉仲:台灣疫情升溫,糧食跟蔬果供應沒問題嗎?為什麼?

台灣本次疫情最嚴重的萬華區,鄰近大台北農產批發交易中心「北農」第一市場。農委會是否有戰略可以確保本土農產供應無虞?


農委會主委陳吉仲。 攝:陳焯煇/端傳媒
農委會主委陳吉仲。 攝:陳焯煇/端傳媒

台灣疫情升溫,自5月15日上午開始,中央流行疫情指揮中心指揮官陳時中宣布,決定升高台北、新北的警戒等級至第三級,持續至5月28日,屆時再視情況決定是否延長、升級或取消。

「第三級警戒」的要求,除了外出時全程戴口罩並停止室內5人以上或室外10人以上聚會,並且因為要求社會「僅保留維生、秩序維持、必要性服務、醫療及公務所需,其餘營業及公共場域關閉」,不少餐廳應聲宣布暫停營業,引發台灣民眾搶購白米、泡麵、蔬果與衛生紙等民生物資。對此,台灣相關部門已經出面宣布,包括酒精、衛生紙在內的物資,一定會供應無虞,請民眾不要搶購囤積。

然而,在這諸多物資當中,蔬菜、水果等屬於生鮮食品,必須每日不間斷的新鮮供應,才能確保民眾在「少出門、多在家」的情形下,依然維持日常營養所需。供應大台北地區生鮮蔬果的台北農產運銷公司(北農),其交易量最大的「一市場」,恰好正位於本次疫情最嚴重的萬華區。萬一北農一市場不幸傳出疫情,雙北都會地區的蔬果供應、價格平穩,是否都還能維持如常?

為了解答此一重要民生問題,端傳媒獨家專訪台灣農政機關最高主管官員,農委會主委陳吉仲。自武漢封城以來,台灣的糧食安全對策為何?大台北地區能做到蔬果供應無虞且價格穩定嗎?萬一世界貨運持續受到疫情影響,台灣能順利種得出自身所需的蔬果嗎?

2021年5月15日台北,疫情期間市民在超市搶購食物。
2021年5月15日台北,疫情期間市民在超市搶購食物。攝:唐佐欣/端傳媒

端傳媒(以下簡稱端):防疫警戒升至第三級後,開始出現民眾搶購泡麵、蔬菜、白米等民生物資的現象,然而大台北地區的農產運銷中心「北農」一市場卻剛好位於疫情最嚴重的萬華區。請問主委,萬一北農有工作人員染疫、必須關閉消毒,農委會預備如何應對?

陳吉仲(以下簡稱陳):首先,疫情升到第二級的時候,我們就有要求北農全部要實聯制(實名登記),你今天去看的話,所有進來的任何承銷人(批發買方)、購物人(零售買方)都沒有問題。一般消費者也全部要實聯才能進去,要量體溫戴口罩,全部的防疫都比照疫情指揮中心的要求來辦理。即便是運送蔬果的司機,我們也是從疫情一開始,就有配口罩給他們。

第二,北農是最重要的農產品果菜批發市場,所以任何的防疫一定要做好,但是萬一有這樣的疫情,我們也有配套措施。北農有一市(第一果菜批發市場)、二市(總公司暨第二果菜批發市場),一市、二市不在同一個地方。

所以萬一,我這是舉例,萬一「一市」有問題,暫停營業一市的時候,二市就會讓它延長交易時間,一定要把所有的農產品供應都拍賣完。因為這個牽扯到農民的權益和消費者購買糧食安全的議題,所以這個部分我們都有模擬過,北農一、二市可以互相cover,萬一(兩個都)有問題,還有新北果菜批發市場,這個我們都有相關配套措施。

原則上就是要讓所有的農產品都可以拍賣完,將農民生產的產品,都提供給消費者。

端:但北農所負擔的功能,並不只有物流轉運,也有穩定果菜價格的功用。一市、二市萬一有任何一個市場失去功能,會不會影響到台灣的農產價格,進而讓基層民眾的食材費用增加?

陳:價格目前是沒有飆漲,我們會隨時監控價格。我們也呼籲所有的業者,在這個時候還是要依照市場供需來穩定市場運作。

我們的目標就是要確保農產品,包括農漁畜,從生產、通路,通路就包括批發市場到整個超市營收市場,都要確定可以穩定供應,不能讓他斷鏈,所以防疫已經全部都有要求。任何一個地方有問題,我們就會有其他的配套措施來調解,我們目標就是穩定供應所有全國消費者所需要的糧食。

2021年5月15日台北,市民在一家醫院排隊接受2019冠狀病毒測試。

2021年5月15日台北,市民在一家醫院排隊接受2019冠狀病毒測試。攝:Ceng Shou Yi/NurPhoto via Getty Images

端:根據農委會的掌握,台灣的農產運銷通路大致是怎樣的輪廓?會經過的節點有哪些?這些環節的染疫風險位於何處?

陳:要看你是什麼產品,我先講米好了。米不會像蔬菜水果一樣走批發市場,米就是農民收割完了,直接賣,以前還會賣給中盤商,現在都是給大型米製廠,像是三好米、中興米等等大廠,或者是本身有在經營品牌的農會。以前的通路就你講的,農民、中盤商到大的米製廠,再到零售端跟傳統市場。

以前(米的供應鏈)會經過五個點,到現在只有三個,因為它不只批發市場,譬如說,如果他賣給霧峰農會,霧峰農會可能又把米賣到超市或其他的零售市場就直接賣去了,或是大型米市場。因為米不走批發,它那個通路已經大幅度縮小,所以這個部分,米就比較不會有問題。

至於蔬菜的部分,有大約三成多會到北農,水果已經不到一成,農民透過共同運銷到北農,北農再賣給承銷人,再賣到傳統市場,類似這樣的通路,可是也有開始直接對接消費者,就是提供學校午餐那是最直接,農民收成後,就給學校煮給學童吃,那也是一種通路,賣學校午餐跟國軍都是。

另外,全聯、家樂福等大超市,他們已經開始直接跟小農採購,通路也開始形成,所以它的通路已經比以往減少更多所謂層層的關卡。因為經過一層,你就有一個價差,否則它會虧損,那這是蔬菜水果的部分。

豬肉的話,就更簡單了,豬農運送到批發市場,拍賣完就屠宰,屠宰完就到市場了。所以我們的通路通常就比較簡單,因為我們國家也不大,不像美國,可能中間還會經過其他加工,或跨區域運送。然後,現在跟這個疫情有關的,就是如果你在通路上做好防疫,就不會有問題。

水果方面,國內生產跟需求差不多,可是我們水果還有要出口,我們也有要進口,而且也有不同品項。譬如說我們進口蘋果,出口我們的芭樂、芒果、鳳梨。生產、庫存,再加上進口都遠超過需求。但是如果用最極端的狀況來看,都沒有貨進來的話,國內生產加上現有庫存也還是可以滿足大部分的品項。

除了我們盤點的這些,農產品生產,還會牽涉到肥料的部分,而肥料不是只有一種,它還有元素,人家說氮磷鉀,像是液氨、尿素、氯化鉀、磷礦,從疫情一開始我們就有預備,可以供應無虞。畢竟台灣肥料原來也都是進口,萬一進口斷了,我們有請台肥(台灣肥料股份有限公司),在疫情爆發的一個多月前,都超前去把它買進來,包括肥料,種子、種苗都有,其實我們都有盤點過。

豬、雞的飼料玉米、小麥部分,也是從疫情一開始便確認,量沒有問題。

那時候我就跟同仁說,疫情之後,國際市場開始的這個波動,跟很多理論、預期都不一樣,而且感覺有點像1929年經濟大蕭條,百年難得一見的國際大變動。

端:請主委為我們解說一下,台灣從疫情開始到現在,整個農委會的戰略思維是什麼?從什麼時候開始佈署?佈署的主要目標為何?

陳:從2019年的12月31日,行政院有開會討論,當時衛福部便有針對從武漢來的班機作檢疫,在很多其他國家都還不知道這個疫情的時候。後來在過年前,蘇貞昌院長就有到機場視察,一個是非洲豬瘟的防疫,因為過年人多,擔心非洲豬瘟;另一個就是這個可能的疫情。

當時還不知道這是新型的冠狀病毒,但過完年後,農委會這邊就開始盤點,一開始看到疫情爆發,然後有些城市封城,那我們當時就警覺:即使疫情還不到歐美,純粹假設疫情只停留在中國,它也會對全球糧食市場造成巨大影響。

為什麼呢?首先,這是因為中國人口非常多,所以消費市場超大。再來,它生產力也大,那為什麼會生產不足?因為它宣布封城是春耕的時候,人員進出受阻,那糧食就會受到影響。

譬如說,SARS期間,中國稻穀年產量大量減少,2003年比前一年少了2000萬公噸,2004年SARS疫情就已經結束了,還少了4000萬公噸,那我們這次的疫情是比SARS嚴重,那中國國內生產減少,要補足國內需求就必須到國際市場上去買。在國際市場買的時候,同時也會造成國際價格的波動,所以我們那時候就已經開始進行盤點。

由於疫情的爆發地在武漢,我們也特別注意了湖北省的資料。湖北的話,玉米的產量應該不多,只有323萬噸,小麥大約410萬噸,稻米大約是1965萬公噸,佔全國大概9%。

一月底,他們開始封城,我們想那時候影響大,那時候我就跟同仁說,疫情之後,國際市場開始的這個波動,跟很多理論、預期都不一樣,而且感覺有點像1929年經濟大蕭條,百年難得一見的國際大變動。因為人員管制開始了之後,不是只是影響到生產消費,也會影響到貨品、服務貿易,不管怎麼影響,一定會影響到各行各業。

記得當時,蔡英文總統和蘇貞昌院長要求我們(農委會)開始去盤點有關糧食安全的指標。因為台灣糧食自給率平均只有三成多,也因此,我們有6、7成消費者吃的農產品是從國外進口,萬一沒有準備好,而我們遇到最極端的狀況:就是所有的貨運都不能進來的時候,那你可不可以供應國內的營養所需?那我們這時候就要問到最根本的一個問題,就是糧食安全,到底什麼叫做糧食安全?

過去五、六十年來,糧食安全的定義都在變化,以前只在乎量,就是只要吃得飽,到了後來,開始要求品質。不能說我只讓你吃得飽,可是我裡面的品質不好;另外還要考慮價格,不能貴到讓你買不起,你說我只要供給滿足需求,可是如果價格很高,那也不行。

所以我們後來認為糧食安全,以台灣來講,就是我們這個國家裡面的2300萬人民,在任何時刻他要滿足自己維生所需要的糧食需求,我們都可以供應。其中,有三個來源,國內生產、國家庫存,以及進口。同時要顧到品質,以及符合消費者所要的價格。

2021年5月15日台北,疫情期間市民在超市搶購食物。

2021年5月15日台北,疫情期間市民在超市搶購食物。攝:唐佐欣/端傳媒

在台灣經濟發展過程裡面,很多的團體,不管學術或公民團體,它們說要保有農地,那都是為了消費者,而不是為了農民。消費者應該要更支持來保護這個農地,因為現在遇到疫情,我們看到這點。

端:這邊就牽涉到,從疫情一開始,就開始有人討論「糧食安全係數」以及「糧食自給率」之間的差別。譬如新加坡的糧食安全係數高,但糧食自給率低;以台灣為例的話,雖然糧食自給率低,但稻米的糧食自給率卻超過百分之百。在民間討論的時候,常常會讓人十分困惑?

陳:糧食安全係數,應該是經濟學人在算的,台灣好像80幾分,排名在28左右,台灣的部分其實是我幫忙算的。他們有一堆criteria(標準),要一個一個去算,主要從availability(供應)、affordability(所得)、quality(品質)去算。

但要注意,那些指標是在市場正常運作底下算出來的,你看他的affordability就是這樣,那個都是考慮經濟市場正常運作底下出來的結果,台灣還在很前面,比中國還前面,大約比韓國多一名還兩名。

在正常情況底下,糧食安全係數把量、價格跟品質都算在裡面,那其實是相對安全,相對其他國家。這也是剛好我跟你說糧食安全的定義,就表示說,我們提供的那些農產品的數量,不是只有國內生產,還有進口,那進口就是貿易市場在正常運作,我們就相對安全。但現在疫情來,貿易市場受影響了,我們同樣再把那個指標拿出來算一次,我保證不會那麼高,因為affordability就會受影響,而且另外還有算權數。

這可以看出一個問題:當市場都可以運作的時候,用那個指標來衡量,沒有問題,可是當你的市場已經不是正常在運作,像這次疫情或像以後極端氣候事件,萬一很多的農產品沒辦法買賣的時候,我們的糧食安全到底是什麼情形?這時候糧食自給率不是就可以反映出你糧食安全的狀況嗎?兩者是在不同前提下,當你的市場都沒辦法運作,或運作有問題,真正的糧食安全,其實糧食自給率就可以反映出來,你可以提供自己多少糧食,糧食自給率是有這樣一個涵義。

而我們常聽到的台灣糧食自給率34.2%,也是在正常運作底下,因為我們生產成本比較高,國外比較低,所以正常情況我們還不需要提高自給率,可是我們還是有很多農地可以來生產,這就是我們當時有在講的「儲備糧食自給率」。

那是什麼呢?就是「當你需生產時,你可以生產得出來」,滿足國人所需要的那些糧食。就好比我們現在農地拿來生產的,跟實際保有的農地是有差距的。我們全部的可耕種農地有80萬公頃。像水稻,它可以種兩期,所以它種植面積就是兩公頃。不像日本,很多只種一期,台灣可以種到兩期。我們現在的種植面積,才70幾萬公頃,不是耕地面積,而是種植面積。如果水稻一期所需的是18萬公頃,二期所需10萬公頃,它總共就18萬公頃,因為二期的10萬公頃是包含在一期的面積裡面。

所以我的意思是說,為什麼我們要保護農地,儲備的糧食自給率為甚麼重要?就是當你需要的時候,你可以拉回來生產。就像剛剛說進口都不要,那你可不可以滿足國內的糧食需求?這時候這些需求量裡面,就要換算成說,我用自己的農地去生產。那另外還需要人力跟水資源。所以要保有儲備糧食的自給率最重要的就是你要保有農地,農地不能一點一滴流失。

所以在台灣經濟發展過程裡面,很多的團體,不管學術或公民團體,它們說要保有農地,那都是為了消費者,而不是為了農民。消費者應該要更支持來保護這個農地,因為現在遇到疫情,我們看到這點,以後如果遇到氣候極端事件,像水災、乾旱,或颱風、颶風,那也是說沒有就沒有的。

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