五問香港選舉改制：選委會成「太上皇」？一夜回到七八十年代？

以國安法大舉檢控民主派人士後，北京再有新舉措。3月5日，全國人大召開，宣布將審議一份改變香港選舉制度的決定草案，改變香港特首和立法會議員的產生辦法。

據了解，此次人大將審議改變《基本法》附件一、二的框架性決定，但改制細節仍待人大常委會和港府本地立法。兩會前夕，香港建制派已頻頻就新制度放風。綜合全國人大常委會副委員長王晨和建制派消息，改制「核心」是改變香港選舉委員會（選委會）的構成，增加選委會在立法會中的議席代表，甚至賦予選委會直接提名全部立法會議員候選人的權力。

選委會提名之前，北京還很可能設立一個資格審查委員會。此後港人要參選選委會、特首選舉、立法會或區議會，都要先通過此委員會的審核。

新制度的另一大方向是降低民選區議員的政治參與權，同時降低立法會中地區直選的比例。當選的區議員將無法晉升搶灘選委會和立法會。在此之前，香港多個選舉之間互相影響：1200人的選委會中有117席由區議員互選產生，立法會中的超級區議員組別由區議員參選、全港未有功能組別投票權的市民直選——往後這兩個安排都將被取消。

特首林鄭月娥3月8日見傳媒時表示，此次政改由中央親自出手，完全合法，不需要走以前的政改五步曲；接下來港府全力配合，先於9月舉辦選委會的選舉，再辦立法會選舉。這意味著，已經被港府延遲一年的立法會選舉，不確定能否於2021年進行。

北京將此次改制稱之為「完善」香港制度、保障「愛國者治港」，建立「有香港特色的新的選舉制度」，而外部輿論則稱之為「97以後對香港民主的最大打擊」。香港政治學者蔡子強指，未來民主派「入閘」機會極低，最極端情況是香港再沒有反對政黨，香港政界倒退至70年代，只有壓力團體、議會內沒有制衡能力的局面。而政治學者馬嶽則指出，去年至今，北京透過DQ（取消資格）議員、大舉拘捕民主派等行動，已大舉削減民主派的參選能力，民意往後將不能被吸納制度之中，施政和民意的距離將進一步拉遠。正在北京與會的港區人大、民建聯副主席則轉述主管港澳事務的國家副總理韓正的話直指，選舉改制是顛覆與反顛覆的問題，不是民主不民主的問題。

到底此前數十年，香港代議政治走過怎樣的路？改制為何從選委會入手？民主派被削弱的席位，將被哪些建制力量攤分？改制後，約六成的民主派民意將往何處去？被不點名批評為「忠誠的廢物」的建制派，是否陷入新困境？

問一：選委會為何成「太上皇」？417席選委大餅分給誰？

據全國人大常委會副委員長王晨的說法，要「完善香港選舉制度」，總體思路是「以對香港特別行政區選舉委員會重新構建和增加賦權為核心，進行總體制度設計」。

被置於制度核心的選舉委員會（選委會），第一屆成形於1998年，由來自四大界別的800人組成。他們最初的權力，是推選特首候選人和立法會議員。

97後，首兩屆立法會選舉中，仍然設有「選委員議席」，即由選委會提名並選出的立法會議員。2004年，選委員議席被正式取消。隨後多年，選委會的功能主要是提名和推選特首候選人。

目前，選委會由1200人組成，來自四大界別，每一界別300名選委。具體分為第一界別：工商、金融界 ；第二界別：專業界 ；第三界別：勞工、社會服務、宗教等界；第四界別：政界。特首候選人獲過半數票即可當選。由於大量選委為親建制人士，輿論一直批評特首選舉為小圈子選舉。

2014年雨傘運動過後，普選議程進一步擱置，非建制陣營嘗試進入體制，搶灘選委會。2016年，非建制派首次組成聯盟「民主300+」，共派出330人，爭取以個人票為主的第二界別即專業界別，最終在投票創新高下，於上述界別取得大多數席位，加上宗教界和建測規園界各有1人，以及立法會議員的當然議席，非建制派至少取得逾300席。

第四界別政界選委中，包括117席由區議員互選的席位。反修例運動後，2019年年底，區議會選舉到來，部分泛民人士提出，若非建制派可在全港區議會取得過半議席，就能全取117個特首選委議席，或可左右特首選舉大局。

這一屆區議會選舉錄得71.2%的高投票率，294萬人投票，非建制派大勝，取得區議會85%的席位，本來在現行制度下，勢將全奪117個特首選委會席位。如果按上一屆民主派已經成功搶佔約325席來算，預料非建制派本來於2022年的特首選舉，將持有440多票。

北京此次改制，就將選委會中117席區議員席位全部取消，據消息指，這些選委席位將以港區全國政協等取代；另外還將新增第五界別300人， 據消息指將以「社團領袖」出選，據全國人大前常委、立法會前主席范徐麗泰指，可考慮由全國工商聯、青聯和婦聯等選出。

這騰空加新增的417席選委大餅，預計將被建制力量攤分。

選委會同時被擴權。將來，要參選特首、立法會和選委會的人，需要先通過一個新的審查委員會的審查，之後還必須取得選委會的提名。

立法會議員候選人的提名方案暫未被披露。而據《星島日報》旗下的《頭條日報》報導，將來特首候選人在選委會的提名門檻，將由150增至188，需要在五個界別中、每個界別都至少取得15票。

此外，立法會議席中，也將大幅增加選委會推選議席。

政治學者馬嶽接受媒體訪問時指出，選委會將成為「太上皇式」的架構，變得有很大權力，「特首是它選，立法會參選都要問過它」。

馬嶽稱，現時已有「DQ機制」、要宣誓，又說會另設審查委員會，再加大選委會提名權，不理解為何要多重篩選，形容將來香港的選舉是「有鐵欄、道閘、加把鎖，有保安，再加紅外線」。而對於選委會取消區議會席位，加入社團領袖及政協等增至1500人，他批評這只是親中人士「分餅仔」，「小圈子更小圈子」。

問二：立法會怎麼改？有什麼值得留意的細節？

改制選委會可被視為此次北京改造香港選舉的「頂層設計」。自此延伸，立法會選舉也將被大幅改變。

立法會目前共70議席，分為35席地區直選，35席功能組別；而後者包括5席「超級區議員」席位，由民選區議員提名、參選，由未有其他功能界別投票權的選民選出的，被視為直選議席的一種。

綜合香港01、TVB和建制消息，立法會議席將從70席加到90席，但減少地區直選的席位，全部取消「超級區議員」席位。相反，「選委會議席」將被重設，一舉增加至總議席的大約三分之一。在回歸初期的兩屆選舉，選委會議席佔總議席六分之一和十分之一。

目前，立法會議席的具體比例仍未披露，建制間流傳兩個版本，即地區直選：功能組別：選委會議席為20：30：40，又或者，30：30：30。

前一方案是更大幅度的改制方案，但無論取哪一方案，均意味著民主派未來在立法會將成為小數，甚至滅跡。根據2019年區議會選舉，民主派取得約57%選票，建制派取得41%選票—— 在香港，多年來民主、建制的民意比例基本都為6：4。

同時，為了保障「極端力量和團體」未來不能進入立法會，立法會地區直選的選舉制度也很可能被改變。據全國人大前常委、立法會前主席范徐麗泰指，比例代表制將改為「雙議席單票制」，意思是一個選區兩個席位，但選民只有一票。此方法被認為是讓無論民主派如何配票，都無法在一個選區同時取得兩席。

值得指出的是，比例代表制被認為有利於小黨入閘，不過，最初倡議推行此制度的是政府和當時民意支持較小的建制陣營。

1991年，立法局地區直選採「雙議席雙票制」，結果民主派政黨匯點、港同盟在18議席中取得14席。隨後建制派政黨民建聯提倡使用比例代表制，指這一制度有利維護小黨利益。

其後，北京成立的特區籌備委員會僅以「比例代表制」、「多議席單票制」諮詢公眾，最終決定，從1998年第一屆立法會選舉中，開始採用比例代表制。

近日，接受中新社採訪時，何俊志指出，立法會地方選區所採用的比例代表制在實踐中導致選舉結果碎片化，「為極端力量進入提供了機會」。另外，中國人民大學法學院教授、香港基本法委員會委員韓大元也指出，比例代表制「不適合行政主導的政治體制」，容易導致行政、立法不協調。

比例代表制

問三：一夜回到七八十年代？香港選舉制度小史

面對史無前例的大幅度改制工程，香港民主陣營、不少研究香港選舉和民主運動的學者，均指出這是一次大倒退，預料政治形勢將返回上世紀70、80年代的狀態。

回溯歷史，香港代議政制，開啟於80年代初，區議會選舉和市政局選舉是最初的試驗場。1982年，港英政府進行第一次區議會選舉，兩年之後，84年11月，頒布《代議政制白皮書》。翌年，1985，立法局議席開始部分由間接選舉產生。

「一般相信，這是因為港督麥理浩在1979年與鄧小平會面後，港英政府明白很可能需要撤出香港，因而在香港推行局部民主化實驗，為撤退作準備，」馬嶽所編的《香港80年代民主運動口述歷史》一書這樣形容，民主政制的改善為一批知識分子、年輕人提供了參政機會，「80年代是一個社會漸趨政治化，民間團體投入地方選舉、公民社會投入民主運動，以及民主政治力量開始組織化和建制化的年代。」

此前，立法局議員長期由港英政府委任，分為官守議員、非官守議員，主席由港督擔任。而市政局儘管自1936年就產生首位民選議員，但一直只維持部分民選。在民間，社運份子、推動社會變革的力量以居民運動、壓力團體的形式出現，最初參選的年輕人中，就有不少出身社工、社區幹事。

80年代以來，香港選舉政治快速發展，民眾的民主呼聲加強，獲得議席的民主黨派資源增加，組織得以發展。91年，立法局開始部分直選。在八九六四事件的陰霾之下，香港人心惶恐，移民潮爆發。92年來港就任的港督彭定康，開始推動進一步的政治改革。

彭定康來港後，第一份施政報告就著力推行政改，包括立法會「新九組」，新增擴大選民基礎的9組功能組別，並取消了港督擔任立法局主席的規例。95年，主權移交前的最後一屆立法局選舉，60議席全部由選舉產生，在20個地區直選議席中，民主黨、民協等民主黨派一共取得14席。

北京被激怒，拒絕讓這一屆立法局直接過渡到回歸後，自己另外成立臨時立法會，負責回歸初期的立法工作。98年，香港立法會舉行第一屆選舉，當時三大組別為地區直選、功能組別和選委會推選。

據《基本法》第45條、第68條，香港行政長官和立法會選舉將根據「實際情況和循序漸進的原則」，最終達至雙普選。

什麼時間開啟雙普選？北京沒有具體時間表。但《基本法》附件一對選舉制度的規定，只寫到2007年，並列明此後的選舉方法，可經三步進行修改：1. 立法會全體議員三分之二多數通過；2. 行政長官同意；3. 經全國人民代表大會常務委員會批准。

此被稱為「政改三步曲」。2003年開始，民主派瞄準07、08年的特首、立法會選舉，爭取07、08雙普選。然而，2004年4月26日，人大就此釋法，規定07、08年兩個選舉方法基本維持不變，同時將三步曲變成五步曲，即在三步之前，必須先走兩步：1. 特首先就是否需要修改向人大常委會報告；2. 人大予以確定。

這等於把政改的權限，大舉收回到人大手中。

2007年左右，香港再次啟動針對2012年特首選舉、立法會選舉的政改。此次政改由曾蔭權班子主理，經歷種種波折，期間社民連、公民黨等發起五區公投，爭取廢除功能組別、儘快落實真普選，但最終沒有成功。曾蔭權接受民主黨提出的改良方案，在立法會中加入「超級區議會」。此次政改最終走完五步，獲得人大確定並通過立法會。

香港第三次政改，瞄準2017年特首選舉。2014年8月31日，人大常委會頒布831決定，規定香港實行普選的話，特首候選人必須得到1200人的提名委員會過半數支持，該委員會的構成與選委會相同。此決議被認為是假普選，觸發持續79天的雨傘運動。

隨後2015年立法會表決政改議案，擁有超過三分之一議席的民主派掌握否決權，並事先聲明不會通過議案。當日大批建制派議員在表決前離場，烏龍錯過投票，議案最終以8票支持、28票反對被否決。

經歷三次政改和雨傘運動後，2016年立法會選舉，民主自決派贏來大勝。不過，自選舉提名期開始，到就任後的宣誓環節，梁振英開始以行政和法律手段，取消候選人參選資格，取消議員資格，這些舉措被簡稱為「DQ」（disqualify）。

2017年林鄭上場後，沒有再開啟新一輪政制檢討。香港政局陷入灰暗膠著，直至迎來反修例運動的全面爆發。運動過後，北京高舉「愛國者治港」的旗幟，對政界和公民社會進行全面改造。

此次兩會前夕，全國港澳研究會副會長劉兆佳指出，由於香港目前難以做到政改「五步曲」，可能會直接變成「一步曲」，直接由全國人大常委制訂全新的香港選舉法例。

問四：誰在設計香港選舉新制度？何為「愛國」？

據香港01消息，廣州中山大學粵港澳發展研究院常務副院長、全國港澳研究會副會長何俊志曾留京兩月，為北京最後考慮的方案提供基礎框架。

從他的發言，或可了解北京眼中香港選舉制度存在哪些「漏洞」，以及其心目中的「愛國者治港」定義。

何俊志2003年博士畢業於復旦大學國際關係與公共事務學院，2015年1月開始任中山大學政治與公共事務學院教授。同年中山大學粵港澳發展研究院成立，何於11月開始兼任副院長。他主要研究比較議會與選舉制度，重點對象為中國人大制度和香港與澳門政治，著有《從蘇維埃到人民代表大會制》和《作為一種政府形式的中國人大制度》等書。

對於香港制度，何俊志指出，2019年民主派大勝的區議會選舉，以及2020年超過60萬市民投票的民主派內部初選，都是香港選制存在「漏洞」的例證。

何認為，2014年雨傘運動之後，一直有「香港極端反對派在預謀通過各種計劃和行動，甚至用獨立於中央的方式主導香港政治」。他形容這些「極端反對派」於反修例運動後「竊取」區議會議席，企圖「全方位爭奪香港管治權」，他們「一旦得逞，『顏色革命』就會成功，特區憲制秩序就會被顛覆。」

對於立法會選舉前的民主派初選，何俊志指出這是以「非法活動」進行選舉造勢和政治操作，實質是「欺騙、誘導、脅迫」部分市民進行政治表態，妄圖「操控」立法會選舉。何也提到部分參選人簽署了「抗爭聲明」，揚言透過否決財政預算案，以迫使特區政府停擺，是要製造新一輪的「攬炒」。

何俊志的結論是：香港制度對公職人員宣誓、候選人條件、競選活動、當選議員之後的行為規範等規定不夠徹底，不足以確保競選公職者「愛國」。

何謂「愛國」？2月22日，全國政協副主席、國務院港澳事務辦公室主任夏寶龍在北京舉辦的研討會上發表關於「愛國者治港」的講座。據《星島日報》轉載的講話全文，夏寶龍高舉鄧小平關於愛國者的論述，同時指出當下「愛國」的表現是三個方面：

1．愛國者必然真心維護國家主權、安全、發展利益；2．愛國者必然尊重和維護國家的根本制度和特別行政區的憲制秩序；3．愛國者必然全力維護香港的繁榮穩定。

接受新華社訪問時，何俊志同樣引述鄧小平的話，指「港人治港」有界線及標準，必須由以愛國者為主體的港人來治理香港。何以此引證「愛國者治港」是「一國兩制」的初心之一，但由於制度漏洞令「反中亂港分子」有機可乘，如果他們成為「治港者」將「極其危險」。

除何俊志外，近期亦有多位內地學者先後受訪，論述「愛國者治港」的必要。

全國人大常委會香港基本法委員會委員、中國人民大學法學院教授韓大元曾列出香港目前選制的多個「漏洞」，包括無法保證候選人符合愛國者標準、無法有效體現國家意志與利益以及香港社會的整體利益，直指「選舉制度是否完善，要看它對於維護國家安全是否起到有效保障。」

全國港澳研究會理事、北京航空航天大學法學院副教授田飛龍也接受大陸媒體訪問，表示人大修改香港選制是全面落實「愛國者治港」的「必要舉措」。田指出改制有助防範本土激進分離勢力與外部干預勢力合謀操縱香港選舉的風險隱患，確保香港管治權「牢牢掌握在愛國愛港力量手中」。

1984年6月，鄧小平會見香港工商界訪京團和香港知名人士鐘士元等人時，發表關於《一個國家，兩種制度》的講話。他指出，「我們相信香港人能治理好香港，不能繼續讓外國人統治，否則香港人也是決不會答應的」、「港人治港有個界限和標準，就是必須由以愛國者為主體的港人來治理香港。」

香港政壇元老鐘士元在其回憶錄《香港回歸歷程》中寫道，他對97回歸有三個擔憂：一、他擔心將來的「港人治港」，實際上是京人治港，中國表面上不派幹部來港，但治港的港人都由北京控制；二、九七後，中國處理香港事務的中低級幹部，將來在執行上不能落實中央政策；三、儘管港人絕對信任鄧小平以及當時的國家領導人， 但擔心將來的領導人又走極左路線，改變現行國策，否定一個國家、兩種制度的政策，使五十年不變的承諾，全部落空。

問五：未來民主派還會入閘嗎？建制派「忠誠廢物」的暗湧

面對此次改制，外界普遍預計，在政治版圖上佔六成民意的民主派，未來將幾乎不再有空間被體制吸納。

目前，47名民主派人士正因參與或組織民主派初選，被控以「串謀顛覆國家政權罪」，其中僅有4人獲保釋，43人正被拘押，當中不僅包括聲稱為「抗爭派」的人士，也包括胡志偉、黃碧雲、楊岳橋等被認為相對溫和的民主派人士。現時不同光譜的民主派政黨並未就未來參選意向明確表態，外界觀望揣測未來民主派還是否會參選，不過在目前政治氣氛之下，參選將難以獲得市民認授。

民主黨主席羅健熙形容，人大改制是將過往20多年政制開放「一次過收回」，甚至收得更窄。他更指出，選委會本身構成並不民主，擴充其立會議席的最終效果是令選舉更失公信力、市民更認為（選舉）與自己無關。

另一邊，建制派內部也非風平浪靜。全國港澳研究會理事田飛龍於3月3日在報章刊文，強調北京決心打造的不是橡皮圖章或「忠誠的廢物」，而是「賢能的愛國者」。田飛龍形容，人大重構香港選制及管治體系，對建制派和非建制派均是「重要考驗」。

儘管不同建制黨派都公開支持人大修改選制，但亦不斷有建制消息傳出，表達他們對改制的擔憂。

兩名資深建制政客匿名接受《路透社》訪問，表示選舉改制最終將損害香港。其中一人形容「香港倒退至這個地步令人哀傷」，「我們正把一個更壞的香港交給下一代」。他們認為人大修改選制之後，香港的獨有特色、多元主義以至對投資者的吸引力均有機會遭到破壞。

另外，《明報》引述多名建制人士分析，是次改制對以選舉為主導的建制政黨亦有打擊。如果立法會直選議席降至20席，代表現有的直選建制派都不夠位置分；減少每區議席亦不利新民黨、自由黨等小黨；削減直選議席意味著主要依賴直選的建制政黨，如第一大黨民建聯日後在立法會的重要性、影響力也會下降。

正正在2月傳出人大將修改香港選制前後，兩大建制政黨民建聯及工聯會都提出改革政黨定位，由專注議政改為「積極參與管治」。民建聯宣布將由參政、議政改為「多渠道參與管治」，致力發掘「愛國愛港管治人才」加入政府及法定機構。而工聯會也表示將積極參與政府各層次架構，包括諮詢架構、立法會、區議會、行政會議，以至政府團隊。

去年橫空成立、以菁英港漂為主的紫荊黨亦表示對參與新政制有興趣。創黨主席李山接受香港電台訪問時表示，黨員會爭取參加立法會、特首選委會選舉，更會爭取加入政府執政團隊等各個政治架構。

另外，值得留意的是，人大在選委會騰空和加插的議席，最後會分給哪些建制力量？有建制中人指出中央此舉不只影響民主建制兩派，亦會攤薄香港商界的影響力。

親建制媒體《香港01》政情分析直指，排除反對勢力之後，商界或被北京視為後續處理香港經濟民生深層次問題時的「主要障礙」。

目前看來，新選制下，無論在立法會還是選委會，商界的整體影響力都會因議席增加而被淡化：選委會中，新增界別的300席將預計很可能被親中社團包攬，原來區議員的117席則由人大、政協攤分，變相降低商界在選委會內的比例；立法會內，加插的選委會議席也沖淡了原本工商界功能組別的比重。上述分析指出，相較商界，中央更願意引入傳統左派或內地背景人士，提升整體可控性及安全系數。

最終，到底誰更愛國？誰會成為下一個「愛國者治港」的障礙？

立法會地產及建造界議員、經民聯石禮謙則表示，不擔心日後商界的意見被忽略，因為「相信中央會明白如何做對香港整體社會才是最好」。

（端傳媒實習記者王瑜婕、張曉澄對本文亦有重要貢獻）

延伸討論：Clubhouse一起聊，敬請關注「端傳媒茶水間」

一夜回到七八十年代？中央改造香港選舉工程，到底改了什麼？民主派還會否入閘，建制派會否成為「忠誠的廢物」？

時間：3/11 21:00-23:00 GMT+8

嘉賓：
林緻茵 香港政策研究所香港願景計劃高級研究員

袁彌昌 戰略理論研究學者

梁啟智 時政評論員，美國明尼蘇達大學地理學博士

梁俊彥 前立法會議員助理

主持：
符雨欣 端傳媒評論組編輯

陳倩兒 端傳媒香港組主編