從「共機擾台」到「偽出國」：台灣的天空，誰說了算？

今年雙十節前後，台灣附近的空域分別發生了幾起事件，乍看毫無關聯，卻在日趨緊張的東亞局勢之中，共同反映出了一些玄機。

首先，長榮航空再度推出了「類出國」航班，除了延續疫情期間民眾「好想出國」的商機之外，也搭配雙十國慶話題，推出「雙十同遊・夢幻起飛」專機，機上提供了鼎泰豐的套餐，以及帶有雙十圖樣的糖霜餅。

很有意思的是，從飛航紀錄供應商 FlightRadar 的資料來看，這班編號為 BR-5888 的航班在起飛之後，先是向東飛行、在日本最西端的與那國島上空盤旋一週，接著才返回台灣，繼續經過蘭陽平原、澎湖、墾丁等地上空。事實上，這並非長榮雙十航班獨有的路線：舉凡華航、虎航、星宇航空早前發賣過的幾次「類出國航班」，航行路線也都與此大同小異，或者環島、或者繞往琉球群島西側。

和「類出國航班」帶點荒謬的喧鬧歡樂相比，台灣軍方在同個時期傳出的新聞，就顯得詭譎嚴肅許多。 10 月 15 日，一架由台灣國防部承包、飛往東沙島的包機，在即將進入香港飛航情報區時，遭香港航管人員輾轉告知「航道前方存在危險」，因而被香港航管中心拒絕進入，最後被迫折返。

消息曝光之後，台灣輿論出現了疑惑的聲音：原來台灣航機前往台灣實質管轄的東沙島，居然必須經過香港同意才能降落嗎？台灣前往南海軍事據點的運補航線，竟然掌握在香港航管單位的手中嗎？再細看報導內容，讀者也不難發現一個關鍵詞：香港飛航情報區。什麼是飛航情報區（flight information region，以下簡稱 FIR）？

如果我們把台灣軍方的東沙包機，和民航業者的「類出國包機」並置看待，「飛航情報區」到底在其中扮演了哪些角色？近來因為「共軍軍機擾台」，而經常出現在新聞中的「防空識別區」（Air Defense Identification Zone，以下簡稱 ADIZ ），和 FIR 又有哪些不同呢？

飛航情報區：無關主權、卻主宰天空的民航疆域

所謂 FIR，是由國際民航組織（International Civil Aviation Organization）所制定、管理的全球分區體系，目的是規範空域的航管權責，將世界上的天空劃分成幾個部分，再由各區的航管中心進行管轄。這些 FIR 的大小並不一致、也沒有絕對標準可言，基本依據地理條件、管理方便等務實的原則進行劃分，也未必和國界重合。

提及 FIR 體系的濫觴，時序必須拉回二戰即將結束的 1944 年：當時有 52 個國家的代表在美國芝加哥聚首，簽署了《國際民航公約》，期待能在二戰結束後的國際框架之中，對日漸重要的全球飛航體系制定規範；當時仍是中國合法政權代表的中華民國，也參與了該次簽署，因而成為國際民航組織的創始會員國。

目前世界上一共約有 270 餘個航管中心，負責對情報區內的空中交通進行管控，同時也和機場塔台、近場台或其他 FIR 的航管中心保持聯繫，交換航班資訊、航道安全狀況等情報。簡單來說，航管中心就像世界空運的一個個交通指揮中心，而各個 FIR，就是這些指揮中心各自負責的管區。

至於台灣上空的 FIR，最初則是於 1951 年成立，最初劃定的範圍東至東經 123 度（該經線穿過日本與那國島）、北至北緯 29 度、南至北緯 21 度，西則至東經 117.5 度；包括中國大陸東南沿海的福建、浙江等地，也都被包含在內。

然而台灣和琉球的美軍逐漸發現，由於當年航空器的爬升能力較差，而東經 123 度的邊界距離台北松山機場又太近，因此從台北起飛向東的航機，很難在 FIR 交接處爬升至指定高度、造成航管和聯繫的困難，因而又在 1955 年決定，將台北 FIR 的範圍稍微向東擴展，定為東經 124 度（該經線穿過日本石垣島與西表島之間），從此沿用至今。

事實上，這也是為什麼幾乎所有台籍航空公司的「類出國」航班，都會將「沖繩」列入巡航路線——因為石垣島以西的空域，直到今日都依然歸台北 FIR 管轄，而且「類出國」航班也不會在日本領土落地，因此就技術上而言仍是一個百分之百的「國內航班」，連台北 FIR 都沒有飛出，既無需向福岡 FIR 報備飛行計劃、也不用向福岡 FIR 繳納過境費，卻仍能讓乘客在空中對日本領土留下匆匆一瞥。

至於讓台灣軍方包機折返的東沙島呢？情況就沒這麼幸運了。

翻開地圖，東沙島大約位在東經 116.7 度、北緯 20.7 度的位置，十分不巧地，就落在台北 FIR 的邊界外緣，屬於香港 FIR 的管轄範圍。換言之，任何從台灣飛往東沙島的民航機，無可避免地，都必須通過台北與香港 FIR 的交接點，降落前也必須由香港提供飛航情報——10 月 15 日被迫折返的台灣軍租包機也不例外。

根據台灣民航局公布的通聯紀錄，香港航管中心於折返事件當天，曾向台北航管中心通報，台北和香港管區交接點的西面存在「危險區」，安全高度必須維持在 26,000 呎以上。然而當台北航管中心詢問「危險區」指的是否為軍演時，香港卻回覆無法告知，並坦承並未事先發佈「危險區」的飛航公告（NOTAM）。由於該次航班由 ATR72-600 雙螺旋槳機型執飛，最高巡航高度僅 25,000 呎，因此該軍租包機航班別無選擇，只能折返。

這起事件，為台灣首次有航機前往東沙島遭香港航管中心拒絕，理所當然地引起了軒然大波；箇中原因，不只是因為近期台海情勢緊張、「危險區是否意味軍演」的敏感問題而已，還牽涉了其他更重要的問題，比如：如果今天不是民航機、而是軍機的話，台灣方面是否同樣需要透過香港航管中心提供飛航情報呢？再者，只要香港航管中心拒絕台灣航空器進入，台灣便必須服從嗎？萬一哪天南海情勢緊張，台灣通往東沙島、南沙島的後勤補給路線，是否也會落入香港航管中心的掌控之中呢？這些問題，在現有的國際民航體系，以及兩岸在國際法框架下曖昧不清、卻又實質分治的現狀之中，都不是容易回答的問題，在可見的將來裡，也極有可能再次引發爭議。

防空識別區：充滿美軍斧鑿痕跡的「空中地盤」

那麼防空識別區（ADIZ）和 FIR 又有什麼差別呢？

所謂的 ADIZ，最早是由美國於 1950 年代的韓戰末期所創設的，指的是一國基於空防需求，在領空外所劃定的區域，以便在領空外發現不明飛行器時預留應變、緩衝時間，防止不明飛行器闖入領空；然而 ADIZ 並沒有國際法作為基礎，經常是各個國家單方面劃設的結果，其他國家未必會承認，甚至偶爾會有重疊的現象，因而和由國際民航組織主導規範、各國也都承認的 FIR 非常不同。

ADIZ 的功能恰如其名，主要以識別、預警為主，並不等同於領海上空、也不牽涉主權，但不論就象徵意義、或軍事功能而言，都經常被外界解讀為「勢力範圍」，因而格外容易引起爭議；曾經公布 ADIZ 範圍的國家，包括美、加、日、韓、印、澳洲在內，一共有二十多國。

至於台灣現行的防空識別區，最早則是於 1953 年由美國主導劃設的，打從一開始，就一直涵蓋中國大陸的福建、浙江、江西等省份空域；乍看之下，台灣的 ADIZ 和 FIR 範圍幾乎雷同，唯一的差異，只是前者的東界位於東經 123 度，後者則位於 124 度——說到這裡，你或許會覺得有點不太對勁。

沒錯，台灣周邊的 ADIZ 和 FIR 基本就是同個時代的產物，也都是在美國主導的跨國體系和框架下所劃定的體系，兩者之間緊密關聯；如果不是因為台北 FIR 於 1955 年稍微東擴，其實台灣的 ADIZ 和 FIR 範圍原本是完全一致的。

這種美國主導的秩序，也可以從日、韓、台之間的識別區界線看出：在美軍主導的冷戰架構中，日、韓、台的防空識別區界線堪稱「完美」，彼此並沒有重疊，其反映的其實就是美軍在其中介入、主導的斧鑿痕跡，日、韓、台只能配合接受。

有些說法則指出，今日台灣的 ADIZ 和 FIR 東南側之所以會被削去一角，就是因為美軍希望方便菲律賓和日本之間的軍機往來，所以才會在 1959 年將日菲間的航道從台北 FIR 和台灣的 ADIZ 範圍內分割出來。

美國在其中的角色，還可以從另一件事情看出：不論是 FIR 或 ADIZ ，台、日的界線其實都位於日本領空境內，因而造成了「雖然身處日本領空，但飛航情報區卻由台北管轄」的現象；然而被劃入台北 FIR 或台灣 ADIZ 的部分琉球列島，在 ADIZ 和 FIR 劃設時的 1950 年代本來就是美國的託管地，因此當時的日本政府根本就無從置喙。

事實上，今日的福岡 FIR，也是在 2006 年才由東京 FIR 和 那霸 FIR 合併、更名而成；原本分立兩區的設計，也可以看作沖繩曾經由美軍管理、後來才移交日本的遺留現象。

台北 FIR 和台灣 ADIZ 那「一個經度」的差異，偶爾也會在某些突發事件之中顯現：8 月 16 日，星宇航空執飛了一趟「星宇人飛行假期體驗航班」，只供內部員工、員工眷屬和粉絲搭乘，飛機駕駛則由人氣一直很高的董事者張國煒親自擔當。然而這趟航班卻傳出張國煒「臨時加碼」飛往釣魚台的爭議，牽動了中、台、日之間緊張的地緣政治神經。

星宇航空事後澄清，該次航班並未偏離原定的飛航計畫和航路，也有向日方申請，卻也反映出了一個尷尬的現狀：釣魚台所在的位置，正好就在東經 123 和 124 度之間，因此同時位於台北 FIR、以及日本的 ADIZ 境內，因而特別容易引起爭議。

事實上，釣魚台爭議的背景，其實就是美國在冷戰結束之後、逐漸在東亞地區鬆手的動態；在個背景之下，日、韓、台之間原本緊密契合的防空識別區，也逐漸出現了變化和縫隙。

最顯著的例子便是，日本在2010 年 6 月份曾單方面地將 ADIZ 向西擴張，希望將原本劃歸台灣 ADIZ 的那國島西側領空，畫進自己的 ADIZ 範圍內，但並未獲得台灣承認。此外，為了因應中國劃設東海 ADIZ ，韓國也在 2013 年將 ADIZ 向南擴張，從而和日本的 ADIZ 發生了重疊。

同樣想當然耳地，中華人民共和國政府對美國在韓戰期間、於東亞地區主導劃設的各個 ADIZ 也並不承認，只是礙於早期解放軍空軍實力不足，直至 21 世紀初，都未曾有能力正式提出挑戰；兩岸之間在空域上的實質界線，也是在 1990 年代後期，才逐漸退縮至今日的「海峽中線」位置，而就實務而言，台灣國防部近年來，也已經不再對「海峽中線」以西的飛行器進行防空識別——中華戰略前瞻協會研究員揭仲也認為，「海峽中線」本質上就是美軍干涉台海的暫時停止線。

然而這個維繫了半個多世紀、並在各方默契之中延續下來（或低調挪動）的動態平衡，卻在 2013 年被剛剛上台的習近平打破了：當年 11 月，中國國防部公布「東海防空識別區」的範圍，其中有一大部分與日本的 ADIZ 重疊，因而在國際間引起了一陣譁然。

到了 2020 年，中國解放軍則開始頻繁派出軍機、進出台灣 ADIZ 的西南角。有些人認為，這是中國政府為了劃設「南海防空識別區」鋪路；有些人則指出，這是中國政府為了在巴士海峽找到缺口，突破美國在東亞地區設下的「第一島鏈」而做準備——如果我們把近期東沙包機折返的議題拉進來一起看，似乎就更有值得台灣政府擔憂的地方了。

從東亞地區各個 ADIZ 的本質和變遷來看，共軍近日所謂「侵擾中華民國防空識別區西南部」的舉動，也就不只是「挑釁動作」而已，實際上還是在「透過不斷活動，擴張自己的實際勢力範圍」，放在更長遠的時間脈絡來看，也有可能是中共長久以來一步步擴張的一個新階段，其中的目的之一，或許可能是為了打破 1953 年美國在東亞建立的 ADIZ 體系。在仍無法掌控台灣島之前，力圖先獲取東海、南海的勢力範圍，以及通過巴士海峽。

換言之，解放軍機近期的「侵擾活動」，是否很類似中共和越南近年在南海的經營——不斷蓋人工島、擴建機場，大有「經營久了、繞久了，領海、就能對領海／領土主張帶來實質根據」的意味在裡頭？解放軍真正的想法，我們不得而知。但追根究底，ADIZ 和 FIR 並不一樣，本來就沒有任何國際組織在負責主管，本來就是在各國不斷斡旋、互動的過程中逐漸成形的。

更重要的是，我們很容易會將「共軍擾台」，想像成一個中共在破壞「靜態現狀」的事情，但事實並非如此。長遠來看，這其實是中共不斷試圖擴張、透過各種方式「協商」出實質界線的動態過程的其中一個階段——今日的「海峽中線」，其實也就是這個動態過程中的一個階段產物。

至於這個動態過程會不會在近期邁入下一個階段呢？或許這些埋藏在 FIR 和 ADIZ 之中、我們平常在差旅往來過程中不會注意到的玄機，就是值得我們注意的觀察對象。