反修例運動一年 深度 國家安全法 香港 拆局

專訪香港前高官張炳良:落重典,是無法解決人心問題的

「一個殘局能不能找出一條出路,你從一個實際角度來看,必然北京是有主導權。」


 張炳良今年67歲,曾當公務員,80年代加入匯點,其後成為民主黨創黨成員,95年擠身立法局擔任議員。後退出政黨,2005年獲邀加入行政會議,2012年加入梁振英班子,成為運輸及房屋局局長。5年任期完結後重返校園研究香港管治,閒時授課。 攝:林振東/端傳媒
張炳良今年67歲,曾當公務員,80年代加入匯點,其後成為民主黨創黨成員,95年擠身立法局擔任議員。後退出政黨,2005年獲邀加入行政會議,2012年加入梁振英班子,成為運輸及房屋局局長。5年任期完結後重返校園研究香港管治,閒時授課。 攝:林振東/端傳媒

香港《施政報告》原訂昨日出爐,但行政長官林鄭月娥要往深圳與國家主席習近平會面,押後宣讀。這一份施政藍圖,原是社會大事,如今公眾興致缺缺,前高官張炳良覺得,這不是好事。「當社會完全聚焦鬥爭狀態,精力都去了這裏,藍黃就是看對方如何攻擊他或者同溫層在想什麼,變相不是為社會找出路。」他也少看社交媒體了,按其觀察,無論藍的還是黃的,「形容對方也是用動物『牠』,感到心很悲。」

在一眾港府前高官中,張炳良是少有不斷向港府諫言的一人。他過去一年持續筆耕,連番投稿又現身受訪,勸說政府正式撤回修訂《逃犯條例》,成立獨立調查委員會。去年11月,街頭衝突戰況激烈,他與多名前高官、學者,包括:前財政司曾俊華、香港中文大學前校長沈祖堯等人聯署,要求政府盡力確保區選順利舉行,一度被建制派批評他未有譴責暴徒;來到今年,張炳良加入建制色彩濃厚、由前特首董建華及梁振英牽頭成立香港再出發大聯盟。

今年67歲,政界綽號「張良」,過去數十年在公共行政範疇的各個場口,幾乎都有他的身影。1970年代香港大學畢業,入港英政府當公務員,80年代往外國深造,後回流做學術,另加入議政團體匯點,提倡民主回歸,成為民主黨創黨成員,在95年擠身立法局擔任議員。後退出政黨,獲邀加入形同政府內閣的行政會議,2012年加入梁振英班子,官拜運輸及房屋局局長。5年之後,任期完結,他重返校園,在香港教育大學公共行政學擔任研究講座教授,潛心學術,研究香港管治,閒時授課。

游走體制內外,集合政黨、官員及學者的背景,張炳良在今年7月及10月兩次接受端傳媒訪問,爬梳為何香港走到這個局面。在壁壘分明的年代,立場先行,張炳良總說自己要給出“fair comment(公正評論)”,「香港的誤解和爭議,很多時也是不講Context(背景、脈絡),或者不是不知道對方的Context,大家就是要拗(爭執)。」

2020年7月1日,香港警方應對集結人群期間,首次舉起因應「港區國安法」而配備的紫色警告旗幟。

2020年7月1日,香港警方應對集結人群期間,首次舉起因應「港區國安法」而配備的紫色警告旗幟。攝:林振東 / 端傳媒

匯點

匯點,香港政治團體,是民主黨前身。由生前為全國政協委員的劉迺強,於1983年推動成立。當時成員包括,日後傾向民主派的呂大樂、戴耀廷、黎則奮、李華明等,亦有立場傾建制的張炳良、馮煒光、高達斌等。對於香港前途,在「維持現狀」及「主權換治權」以外,匯點以「民主回歸」作宗旨。曾於1984年草擬基本法,與時任國務院港澳辦秘書長魯平交流,1985 年亦曾參選區議會。 1992年,因彭定康的「新九組」政改方案,匯點分裂。反對方案的三位創會元老:劉迺強、王卓祺、曾澍基退出匯點。1994年,4名匯點議員於立法會上,就劉慧卿的「九五直選」方案投下棄權票,令其以一票之微被否決。及後,同年6月,剩餘成員決定與香港民主同盟合組民主黨,匯點宣告解散。

白馬非馬的政治爭論

從張炳良看來,近來鬧得熱烘烘的三權分立討論正是一例。

爭議由今年8月底爆發,傳媒報道高中通識教科書經教育局審閱後,在介紹香港法治時,刪去或修改三權分立的內容。教育局長楊潤雄回應時表示,「在香港是沒有三權分立」,強調要在教科書說出事實,林鄭月娥後補充,完全支持及認同楊的說法,形容三權關係是各司其職、互相配合及制衡,過往公眾對此議題不清楚或錯誤理解,現時要「正本清源,撥亂反正」。

有關三權分立的討論,中央的論調早年已惹來軒然大波。2008 年主管港澳事務、時任國家副主席習近平訪港,曾提到香港「行政、立法、司法三個機構互相理解,互相支持」;2015年時任中聯辦主任張曉明指本港從沒三權分立,特首超然於三權之上。

不過,政府官員明確否決三權分立,近年來還是第一次,公眾莫不嘩然。根據香港民意研究所在今年9月的調查,63%受訪者反對「香港沒有三權分立」的說法,支持的只有23%。一時間,輿論紛紛反駁官員說法。

翻查紀錄,香港官方文件、官員,建制派人士都曾提及香港有三權分立的架構。1997年6月一份由港府印製、派發給出席回歸典禮的全球記者的新聞資料套中,列明「香港的政治制度是按照『三權分立』的原則建立,有一個行政主導的政府」。香港法院過去亦有判決指出,行政、立法、司法機關各自有權力,互相監察。

2019年1月14日,法律年開幕禮。

2019年1月14日,法律年開幕禮。攝:林振東/端傳媒

張炳良早前撰文,以「白馬非馬」比喻雙方爭論,強調說「此『三權分立』不同彼『三權分立』,縱有三權分立一般元素,也不等同存在有特定憲制涵義的『三權分立』體制,反之亦然」。他在訪問中解釋,一般人對於政制的理解是「馬」,但並非帶有憲制意義的「白馬」。

為何要在敏感時刻燃點此話題?張炳良說,這個要問教育局,但也認同教科書的說法需要「糾正」,「但不是說香港沒有三權分立,這是去了另一個極端。應該說,香港的政制是互相制衡,互相配合,司法獨立,這就完整了。」

張炳良說整場風波,在於雙方的立場及取態:「我不是不知道你在說什麼,但我刻意說(另)一樣的事件。」他下一重的解讀是,同樣的思考和行動模式也套用在中港互動。

「你猜北京不知道香港人在擔心什麼嗎?知道的,但最大問題就在這裏。換轉香港人,你無理由不知道北京擔心什麼,無理由不知道他忌諱港獨,但就是要說港獨。可能說(提倡)港獨的,也知道香港獨立不了。」他指出。

「去到這個時候,大家也在測試對方的紅線。」他認為,持續這樣下去,任何協調共識也無法成事, 「如何找出路?真的很艱難。」

張炳良。

張炳良。攝:林振東/端傳媒

北京是一個有記憶的政府

中港互信此刻儼然降到冰點,張炳良認為,在理解港人的同時,也要從北京的那邊看問題,理解反修例運動如何成了徹底打破中國對香港信任根基的最後一根稻草。

自80年代起至今,張炳良說自己與「內地」、「北京」已有幾十年交往,目睹對方在解讀港獨思潮經歷了什麼改變。

他形容,在回歸前,「你與北京說,香港有人想搞獨立,我相信北京也不會相信,最多是買口爽(編按:應為「貪口爽」,形容只是說出來好聽,而決不實行的話)。他也不覺得會威脅到什麼。」

直至「過去幾年」,張炳良說,相信很多人,包括他自己在內,與內地官員溝通時開始要這樣說項:

「唉,香港後生仔身份定位的困擾,或者對香港有很多不滿,對兩制關係有很多看法,有時可能說大了。香港怎會有人真的是想搞獨立?怎能獨立到,對嗎?他們講下啫(說說而已)。」在張炳良看來,北京官員早期還會接納這種說法。

他沒有明言相關言論涉及哪個年期、哪些事件。翻查資料,早在2014年,有建制派質疑佔領運動為「顏色革命」或「港獨」,惟當時有調查顯示,有75.1%受訪參與者表示不認同港獨;到了2015年,雨傘運動後,時任特首梁振英在宣讀施政報告時,點名批評港大學生會刊物《學苑》的文章鼓吹港獨,輿論才開始關注議題;翌年立法會選舉,更有參選人被指因提倡港獨而被取消提名資格。

來到2019年的反修例運動,示威場面最初的口號是針對建立調查委員會、撤銷暴動定性等的「五大訴求 缺一不可」,隨著政府並無回應,衝突愈演愈烈,現場的呼聲,逐漸轉為「光復香港 時代革命」,甚至有部分示威者會清晰地喊出「香港獨立」。

2019年10月1日,反修例運動,荃灣示威者扔擲燃燒物。

2019年10月1日,反修例運動,荃灣示威者扔擲燃燒物。攝:廖雁雄/端傳媒

到底是誰激化了矛盾?誰催生了分離思潮?「如果對弈雙方仍有一定的溝通或信任,可能你說一兩句出位的口號,(可以解讀為)也是頑皮、想激我,可能不當作一回事。」張炳良分析,中港兩地的互信低落,變相任何事情都可以迅速被解讀為非常嚴重的事情。

他指出,在北京的認知中,特首林鄭月娥在6月15日已宣布暫緩修例,「他覺得事態不是一般反修例,(因為)我暫緩了。」然而,大量市民當時不滿政府僅僅暫緩而不是直接撤回修例,加上有警方武力手段、示威者墜樓身亡等情況,社會的憤怒情緒升至沸點。但無論因果如何,張炳良研判,7月是北京對港態度的轉捩點:1日人們闖入立法會,21日示威者包圍中聯辦,向國徽擲雞蛋及漆彈,最終使北京敲定治港政策,故8月初即提出「止暴制亂」的說法。

「太多標誌性的行動,言辭很多,過了某個臨界點,你可以說,他(北京)開始傾向相信其實有很嚴重的分裂主義。」

運動中後期,示威者紛紛展開國際戰線,一方面喚起國際關注,另一方面游說西方國家制裁,藉此換取中國及香港政府讓步,策略不時以有同歸於盡意味的「攬炒」一詞作包裝。

張炳良記得,在六四事件之後,「香港對內地都有反應」,但當時有民主派仍希望在國際上給予空間,鼓勵中國融入國際社會後邁向開放,故不會要求國際加強制裁中國。其中一人正是民主黨創黨主席李柱銘,他在90年代多次訪美,游說美國延續給予中國貿易最惠國待遇,擔心制裁中國經濟波及香港;其後在2000年,李亦遊說多名美國國會議員支持中國加入世貿,通過中國永久正常貿易關係的法案。

「但是今天不是這樣,所以你可以說,北京也是一個有記憶的政府,他懂得去分辨,他覺得現在不同了,」張炳良說。「在過去那一年,很多事情如果你說不是分離主義,甚至說某些情況不是港獨,北京是不會相信的。」

2003年7月1日,50萬人遊行抗議23條立法。

2003年7月1日,50萬人遊行抗議23條立法。攝:Vincent Yu/AP/達志影像

國家安全威脅真的存在嗎?

環環相扣。香港被北京標籤為一個不設防的城市,是維護國家安全的短板;回歸23年,自2003年港府嘗試為《基本法》23條立法觸礁後,一直未有重提,最終全國人大常委員在今年以《附件三》形式,直接繞過立法會,在個多月內極速訂立港區國安法,法例在6月底正式實施。

「若不是因為香港事態的變化,不是因為當時香港抗爭論述,講到要同歸於盡,令到北京認為香港不只是講下講下(說說而已),是有質變。或者不會令到他們覺得有需要走這一步,」這是張炳良從北京角度出發的分析。

坊間的另一種推演是,若修例風波處理妥當,港府回應民間訴求,抗爭不發酵,民情不激動,情況也未必上升到國家問題。張炳良只道,「哪個是雞,哪個是蛋,真的很難説。」

然而,返回問題的根本:身在香港,單就示威者目前言行,香港真的有顛覆政權的能力嗎?嚴重性是否真的那麼大?他表示,「這個我不下判斷」。

張炳良認為,應該把重點放在北京為何會如此解讀,他認為主因是全球地緣政治的變化。

「美國是有備而來的,」他連說三遍。

張炳良首先引述「Chimerica(中美國或中美共同體)」一字早年甚為流行,代表西方社會一度以合作夥伴看待中美關係。此字由歷史學家及經濟學家在2006年底創造,由China(中國)及America(美國)組合而定,強調中美關係的緊密性。

但很快,美國前總統奧巴馬開始改變外交政策,強調「重返亞洲」。「潛台詞就是,中國開始有威脅了,當然未必去到很對抗性,但要rebalancing(再平衡),你知道外交術語是這樣的,」張炳良分析。

2019年11月28日,香港中環愛丁堡廣場,民眾集會感謝美國通過《香港人權與民主法案》。

2019年11月28日,香港中環愛丁堡廣場,民眾集會感謝美國通過《香港人權與民主法案》。攝:林振東/端傳媒

來到2017年,特朗普上任,共和、民主兩黨也覺得中國有確實威脅,甚至在挑戰美國的地位。「中國的威脅不單只是因為共產黨統治中國,而是(威脅在)一個有強大力量的中國。如果這是一個弱的中國,不會理它什麼黨統治。」他指出,美國開始趨向印太戰略,以包圍快速崛起的中國。

「因為在西方世界中,對霸權的理解只能夠有一個hegemony,不可以有數個。」

在二戰後確立的情報網絡——五眼聯盟也調整對中國的看法,張炳良問:「五眼聯盟其實存在了很久,由40年代到現在,為什麼近期才會活躍?」

五眼聯盟全屬英語國家,包括英國、美國、加拿大、澳洲及紐西蘭,據報在港區國安法醖釀立法期間,英國外相藍韜文透露,曾與五眼聯盟商討接收港人事宜;聯盟近日正協商如何增加澳洲、加拿大及美國的稀土和稀有金屬生產,減少對中國的依賴,同一時間,日本防衛大臣河野太郎提出,讓日本加入聯盟。

「他們的情報系統已經視中國為假想敵,或今天已不再是假想,而是真正的威脅。」

與此同時,示威者紛紛要求外國介入反修例運動,某程度將威脅實體化。張炳良認為,「香港發生的事情是配合到他們(外國)策略的運用,所以你說香港抗爭者的國際線,我會說是錦上添花。」

他道出北京的邏輯:「有人去搞香港,藉著搞香港來搞中國。」

「這時候,中國還是沒有反應的話,含淚接受,這個國家是什麼國家呢?也不做任何事情,那他在國際上如何立足?」張炳良強調,這不是面子工程,而是「你不能夠被對方認為:你是弱者。」

然而,這種論述背後的理據是否充分?詮釋會否草率?也有輿論認為,北京是誇大威脅,利用國安理由壓制香港的民主化進程。張炳良說,全都是另一回事,重點在於北京正是如此解讀。

再進一步,張炳良反問,現時外國碰到與中國有關的事情,都會視為威脅或滲透,什麼也是國家安全的問題,「你也應該有同樣懷疑,西方或者美國是否將中國魔化呢?是一樣的。」

「國際上的行為,未必我們一般常人可以理解的,因為國與國之間有很多博奕、角力。」

2020年5月23日香港,特首林鄭月娥率領港府主要官員會見傳媒,表示全力支持制定國安法。

2020年5月23日香港,特首林鄭月娥率領港府主要官員會見傳媒,表示全力支持制定國安法。攝:陳焯煇/端傳媒

不要把國安法武器化

順著這一套北京思路,他認為,來得快又狠的港區國安法,是必然的結果。

「當北京覺得香港存在一個實在威脅的時候,他為香港訂立的安全法又怎能不辣呢?」張炳良說。

全國人大常委會在5月證實將審議港區國安法的消息,其後在41日內急速通過,過程並未諮詢港人,直至6月30日,港府刊憲宣布法例即時生效一刻,條文才首度公開。港區國安法針對4大罪行,包括:一、分裂國家罪,二、顛覆國家政權罪,三、恐怖活動罪,四、勾結外國或者境外勢力。

「從立法過程,」張炳良語帶猶豫,「是⋯⋯有很多本來不應該這麼做。為什麼條文不公開就可以通過?從立法角度來說,坦蕩蕩,應該大家都要知道內容是怎樣,應該要聽意見。」

「我不會為北京去解釋,他應不應該這麼做。現在也不是討論應否立法,因為已經立法了。」

港區國安法至今實施3個多月,據警方資料,截至9月28日,共28人涉干犯危害國家安全的行為和活動被捕,當中只有24歲男子唐英傑以港區國安法被起訴。就港區國安法帶來的效果與隱憂,張炳良的說法雷同,但比較幾次言辭,也帶著細微的變化。

他在7月撰文時提醒:「一切視乎執法及司法是否公正,及不會為求把震懾最大化而寧枉莫縱、變成濫權。」張炳良擔心的是惡性循環延續:一是人心不服,用盡方法挑戰,導致執法者再加大力度,造成國安處處、人心惶惶的局面;一是寒蟬效應加劇,當人們感到不能像過去般享有與國安扯不上邊的言論和行為自由,一國兩制褪色、末日論等推論預言,會自我應驗成真。

觀乎評論文章,他多次引用「北風」與「陽光」的比喻,勸喻「中央不能只靠北風」,「以為國安法可迎來二次回歸、亦即人心的回歸,未免一廂情願」。

回到訪談之中,他嘆道,「你靠一些重手,落重典,是無法解決人心問題的。落重典可能可以即時煞住情況,但仍需要處理人心問題。我希望北京能有這個智慧。」

9月的一次座談會,張炳良說,原則上很多國家出於維護國家安全,都有成份苛刻的國安法,最大問題是應用或執行時,會否被政權「武器化」,他直言:「因為他好使好用,很多事情根本不在國家安全範圍,可能是一般公安、公眾秩序的事,你就提升到國安問題。」林鄭月娥隨即不點名批評,指有關說法令她「好驚訝」及難以理解,形容國安法本身就是法治武器,「用來儆惡懲奸」。

上周訪問之時,再問張炳良:香港現時是否已將國安法「武器化」?

他多次回絕,說完整案情尚未在法庭曝光,現時沒有基礎判斷,也無法估算影響,又重申昔日言論沒有認定香港將國安法「武器化」,只是說香港要「汲取外國經驗」。

2020年7月16日,張炳良在沙田一間咖啡店接受訪問。

2020年7月16日,張炳良在沙田一間咖啡店接受訪問。攝:林振東/端傳媒

困局

不得不承認的是,港區國安法再加上疫情限聚等,香港街頭行動不復去年,市況表面回復平靜,但張炳良說,形勢還未停定下來,還待美國總統大選揭盅。本土局勢則是一個困局,短期內不會有突破,立法會選舉延期,讓各方也摸不清民眾想法。

張炳良提倡政治重建,可以怎樣做,他沒有具體說法。「一個殘局能不能找出一條出路,你從一個實際角度來看,必然北京是有主導權。」

「大亂下,北京以國家力量進場,突出『一國』,重整特區秩序,但『止暴制亂』仍治不了深層次管治矛盾。亂後求治,尤需社會和解革新;互不信任下,殘局延續,愈難收拾。北京不採主動,內耗不止,焦點最終還須返回『兩制』的未來。」在最新一篇評論中,他如此分析。

「為什麼一個逃犯條例,竟然會在一年後發生這麼多事?是不是很不值得?香港為什麼會搞成這樣?」張炳良還是認為,若早在6月底、7月初就能夠成立獨立調查委員會,社會就不會出現這麼多不必要的爭議。「因為香港人已經習慣有爭議,有真相不明,就有獨立調查委員會。」

這是示威者的五大訴求之一,甚至可以說是不同政治光譜者的最大公約數,除了示威者外,眾多前高官去年7月也曾聯署諫言,港府應設立獨立調查委員會,徹查社會廣泛反對修例的原因、政府處理手法是否恰當、警方與示威者雙方的武力行動等,並提出社會和解的建議。

同月,香港民意研究所受託處理的民意調查指出,有79%受訪者認為,政府應設獨立調查委員會。

根據《調查委員會條例》,行政長官會行政會議可委任委員會。張炳良介紹說,此會擁有法定權力,按慣例會由法官主持,能夠傳召任何人作供,亦可邀請專家解說,但相關紀錄不會自動成為日後檢控用的證據,重點是找出事故成因,「不是一個法庭,它不會說你是有罪或是無罪」。

曾幾何時,獨立調查委員會在香港不是天方夜譚。

2012年10月1日,兩艘客船載滿乘客出海觀賞國慶煙花,晚上在南丫島海域相撞,造成39人死亡,92人受傷;2015年7月,多個公營房屋的食水被發現含鉛量超標,港府分別在事故翌日及12日內宣布成立獨立調查委員會,這一切皆在張炳良的運房局長任期內發生。

2012年10月2日凌晨,南丫島海難,救援人員在水中拯救遇難人士。

2012年10月2日凌晨,南丫島海難,救援人員在水中拯救遇難人士。攝:Kin Cheung/AP/達志影像

他記得,當時由特首、司長及涉事的局長級官員幾人拍板決定,「(內部)有沒有暗湧我不知道,起碼無表達出來,(決策者)亦不會去問你同不同意。」但他坦言,「所有政府部門都不想你隨便搞獨立調查」。以鉛水事件為例,他也要以房屋委員會主席的身份出席聆訊,在證人名單排名第一位。

一整年過去了,現在重提這個委員會,還有意思嗎?張炳良坦言,現在已失去契機了,但能夠做的話,還是要做。「這樣比較(能夠)弄清楚真相,搞獨立調查委員會是希望有一個closure(完結、解脫),等於一個人不知怎樣死了,你搞死因庭,起碼有closure。」

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