专访香港前高官张炳良：落重典，是无法解决人心问题的

香港《施政报告》原订昨日出炉，但行政长官林郑月娥要往深圳与国家主席习近平会面，押后宣读。这一份施政蓝图，原是社会大事，如今公众兴致缺缺，前高官张炳良觉得，这不是好事。“当社会完全聚焦斗争状态，精力都去了这里，蓝黄就是看对方如何攻击他或者同温层在想什么，变相不是为社会找出路。”他也少看社交媒体了，按其观察，无论蓝的还是黄的，“形容对方也是用动物‘牠’，感到心很悲。”

在一众港府前高官中，张炳良是少有不断向港府谏言的一人。他过去一年持续笔耕，连番投稿又现身受访，劝说政府正式撤回修订《逃犯条例》，成立独立调查委员会。去年11月，街头冲突战况激烈，他与多名前高官、学者，包括：前财政司曾俊华、香港中文大学前校长沈祖尧等人联署，要求政府尽力确保区选顺利举行，一度被建制派批评他未有谴责暴徒；来到今年，张炳良加入建制色彩浓厚、由前特首董建华及梁振英牵头成立香港再出发大联盟。

今年67岁，政界绰号“张良”，过去数十年在公共行政范畴的各个场口，几乎都有他的身影。1970年代香港大学毕业，入港英政府当公务员，80年代往外国深造，后回流做学术，另加入议政团体汇点，提倡民主回归，成为民主党创党成员，在95年挤身立法局担任议员。后退出政党，获邀加入形同政府内阁的行政会议，2012年加入梁振英班子，官拜运输及房屋局局长。5年之后，任期完结，他重返校园，在香港教育大学公共行政学担任研究讲座教授，潜心学术，研究香港管治，闲时授课。

游走体制内外，集合政党、官员及学者的背景，张炳良在今年7月及10月两次接受端传媒访问，爬梳为何香港走到这个局面。在壁垒分明的年代，立场先行，张炳良总说自己要给出“fair comment（公正评论）”，“香港的误解和争议，很多时也是不讲Context（背景、脉络），或者不是不知道对方的Context，大家就是要拗（争执）。”

汇点

白马非马的政治争论

从张炳良看来，近来闹得热烘烘的三权分立讨论正是一例。

争议由今年8月底爆发，传媒报道高中通识教科书经教育局审阅后，在介绍香港法治时，删去或修改三权分立的内容。教育局长杨润雄回应时表示，“在香港是没有三权分立”，强调要在教科书说出事实，林郑月娥后补充，完全支持及认同杨的说法，形容三权关系是各司其职、互相配合及制衡，过往公众对此议题不清楚或错误理解，现时要“正本清源，拨乱反正”。

有关三权分立的讨论，中央的论调早年已惹来轩然大波。2008 年主管港澳事务、时任国家副主席习近平访港，曾提到香港“行政、立法、司法三个机构互相理解，互相支持”；2015年时任中联办主任张晓明指本港从没三权分立，特首超然于三权之上。

不过，政府官员明确否决三权分立，近年来还是第一次，公众莫不哗然。根据香港民意研究所在今年9月的调查，63%受访者反对“香港没有三权分立”的说法，支持的只有23%。一时间，舆论纷纷反驳官员说法。

翻查纪录，香港官方文件、官员，建制派人士都曾提及香港有三权分立的架构。1997年6月一份由港府印制、派发给出席回归典礼的全球记者的新闻资料套中，列明“香港的政治制度是按照‘三权分立’的原则建立，有一个行政主导的政府”。香港法院过去亦有判决指出，行政、立法、司法机关各自有权力，互相监察。

张炳良早前撰文，以“白马非马”比喻双方争论，强调说“此‘三权分立’不同彼‘三权分立’，纵有三权分立一般元素，也不等同存在有特定宪制涵义的‘三权分立’体制，反之亦然”。他在访问中解释，一般人对于政制的理解是“马”，但并非带有宪制意义的“白马”。

为何要在敏感时刻燃点此话题？张炳良说，这个要问教育局，但也认同教科书的说法需要“纠正”，“但不是说香港没有三权分立，这是去了另一个极端。应该说，香港的政制是互相制衡，互相配合，司法独立，这就完整了。”

张炳良说整场风波，在于双方的立场及取态：“我不是不知道你在说什么，但我刻意说（另）一样的事件。”他下一重的解读是，同样的思考和行动模式也套用在中港互动。

“你猜北京不知道香港人在担心什么吗？知道的，但最大问题就在这里。换转香港人，你无理由不知道北京担心什么，无理由不知道他忌讳港独，但就是要说港独。可能说（提倡）港独的，也知道香港独立不了。”他指出。

“去到这个时候，大家也在测试对方的红线。”他认为，持续这样下去，任何协调共识也无法成事， “如何找出路？真的很艰难。”

北京是一个有记忆的政府

中港互信此刻俨然降到冰点，张炳良认为，在理解港人的同时，也要从北京的那边看问题，理解反修例运动如何成了彻底打破中国对香港信任根基的最后一根稻草。

自80年代起至今，张炳良说自己与“内地”、“北京”已有几十年交往，目睹对方在解读港独思潮经历了什么改变。

他形容，在回归前，“你与北京说，香港有人想搞独立，我相信北京也不会相信，最多是买口爽（编按：应为“贪口爽”，形容只是说出来好听，而决不实行的话）。他也不觉得会威胁到什么。”

直至“过去几年”，张炳良说，相信很多人，包括他自己在内，与内地官员沟通时开始要这样说项：

“唉，香港后生仔身份定位的困扰，或者对香港有很多不满，对两制关系有很多看法，有时可能说大了。香港怎会有人真的是想搞独立？怎能独立到，对吗？他们讲下啫（说说而已）。”在张炳良看来，北京官员早期还会接纳这种说法。

他没有明言相关言论涉及哪个年期、哪些事件。翻查资料，早在2014年，有建制派质疑占领运动为“颜色革命”或“港独”，惟当时有调查显示，有75.1%受访参与者表示不认同港独；到了2015年，雨伞运动后，时任特首梁振英在宣读施政报告时，点名批评港大学生会刊物《学苑》的文章鼓吹港独，舆论才开始关注议题；翌年立法会选举，更有参选人被指因提倡港独而被取消提名资格。

来到2019年的反修例运动，示威场面最初的口号是针对建立调查委员会、撤销暴动定性等的“五大诉求 缺一不可”，随著政府并无回应，冲突愈演愈烈，现场的呼声，逐渐转为“光复香港 时代革命”，甚至有部分示威者会清晰地喊出“香港独立”。

到底是谁激化了矛盾？谁催生了分离思潮？“如果对弈双方仍有一定的沟通或信任，可能你说一两句出位的口号，（可以解读为）也是顽皮、想激我，可能不当作一回事。”张炳良分析，中港两地的互信低落，变相任何事情都可以迅速被解读为非常严重的事情。

他指出，在北京的认知中，特首林郑月娥在6月15日已宣布暂缓修例，“他觉得事态不是一般反修例，（因为）我暂缓了。”然而，大量市民当时不满政府仅仅暂缓而不是直接撤回修例，加上有警方武力手段、示威者坠楼身亡等情况，社会的愤怒情绪升至沸点。但无论因果如何，张炳良研判，7月是北京对港态度的转捩点：1日人们闯入立法会，21日示威者包围中联办，向国徽掷鸡蛋及漆弹，最终使北京敲定治港政策，故8月初即提出“止暴制乱”的说法。

“太多标志性的行动，言辞很多，过了某个临界点，你可以说，他（北京）开始倾向相信其实有很严重的分裂主义。”

运动中后期，示威者纷纷展开国际战线，一方面唤起国际关注，另一方面游说西方国家制裁，借此换取中国及香港政府让步，策略不时以有同归于尽意味的“揽炒”一词作包装。

张炳良记得，在六四事件之后，“香港对内地都有反应”，但当时有民主派仍希望在国际上给予空间，鼓励中国融入国际社会后迈向开放，故不会要求国际加强制裁中国。其中一人正是民主党创党主席李柱铭，他在90年代多次访美，游说美国延续给予中国贸易最惠国待遇，担心制裁中国经济波及香港；其后在2000年，李亦游说多名美国国会议员支持中国加入世贸，通过中国永久正常贸易关系的法案。

“但是今天不是这样，所以你可以说，北京也是一个有记忆的政府，他懂得去分辨，他觉得现在不同了，”张炳良说。“在过去那一年，很多事情如果你说不是分离主义，甚至说某些情况不是港独，北京是不会相信的。”

国家安全威胁真的存在吗？

环环相扣。香港被北京标签为一个不设防的城市，是维护国家安全的短板；回归23年，自2003年港府尝试为《基本法》23条立法触礁后，一直未有重提，最终全国人大常委员在今年以《附件三》形式，直接绕过立法会，在个多月内极速订立港区国安法，法例在6月底正式实施。

“若不是因为香港事态的变化，不是因为当时香港抗争论述，讲到要同归于尽，令到北京认为香港不只是讲下讲下（说说而已），是有质变。或者不会令到他们觉得有需要走这一步，”这是张炳良从北京角度出发的分析。

坊间的另一种推演是，若修例风波处理妥当，港府回应民间诉求，抗争不发酵，民情不激动，情况也未必上升到国家问题。张炳良只道，“哪个是鸡，哪个是蛋，真的很难说。”

然而，返回问题的根本：身在香港，单就示威者目前言行，香港真的有颠覆政权的能力吗？严重性是否真的那么大？他表示，“这个我不下判断”。

张炳良认为，应该把重点放在北京为何会如此解读，他认为主因是全球地缘政治的变化。

“美国是有备而来的，”他连说三遍。

张炳良首先引述“Chimerica（中美国或中美共同体）”一字早年甚为流行，代表西方社会一度以合作伙伴看待中美关系。此字由历史学家及经济学家在2006年底创造，由China（中国）及America（美国）组合而定，强调中美关系的紧密性。

但很快，美国前总统奥巴马开始改变外交政策，强调“重返亚洲”。“潜台词就是，中国开始有威胁了，当然未必去到很对抗性，但要rebalancing（再平衡），你知道外交术语是这样的，”张炳良分析。

来到2017年，特朗普上任，共和、民主两党也觉得中国有确实威胁，甚至在挑战美国的地位。“中国的威胁不单只是因为共产党统治中国，而是（威胁在）一个有强大力量的中国。如果这是一个弱的中国，不会理它什么党统治。”他指出，美国开始趋向印太战略，以包围快速崛起的中国。

“因为在西方世界中，对霸权的理解只能够有一个hegemony，不可以有数个。”

在二战后确立的情报网络——五眼联盟也调整对中国的看法，张炳良问：“五眼联盟其实存在了很久，由40年代到现在，为什么近期才会活跃？”

五眼联盟全属英语国家，包括英国、美国、加拿大、澳大利亚及新西兰，据报在港区国安法酝酿立法期间，英国外相蓝韬文透露，曾与五眼联盟商讨接收港人事宜；联盟近日正协商如何增加澳大利亚、加拿大及美国的稀土和稀有金属生产，减少对中国的依赖，同一时间，日本防卫大臣河野太郎提出，让日本加入联盟。

“他们的情报系统已经视中国为假想敌，或今天已不再是假想，而是真正的威胁。”

与此同时，示威者纷纷要求外国介入反修例运动，某程度将威胁实体化。张炳良认为，“香港发生的事情是配合到他们（外国）策略的运用，所以你说香港抗争者的国际线，我会说是锦上添花。”

他道出北京的逻辑：“有人去搞香港，藉著搞香港来搞中国。”

“这时候，中国还是没有反应的话，含泪接受，这个国家是什么国家呢？也不做任何事情，那他在国际上如何立足？”张炳良强调，这不是面子工程，而是“你不能够被对方认为：你是弱者。”

然而，这种论述背后的理据是否充分？诠释会否草率？也有舆论认为，北京是夸大威胁，利用国安理由压制香港的民主化进程。张炳良说，全都是另一回事，重点在于北京正是如此解读。

再进一步，张炳良反问，现时外国碰到与中国有关的事情，都会视为威胁或渗透，什么也是国家安全的问题，“你也应该有同样怀疑，西方或者美国是否将中国魔化呢？是一样的。”

“国际上的行为，未必我们一般常人可以理解的，因为国与国之间有很多博奕、角力。”

不要把国安法武器化

顺著这一套北京思路，他认为，来得快又狠的港区国安法，是必然的结果。

“当北京觉得香港存在一个实在威胁的时候，他为香港订立的安全法又怎能不辣呢？”张炳良说。

全国人大常委会在5月证实将审议港区国安法的消息，其后在41日内急速通过，过程并未咨询港人，直至6月30日，港府刊宪宣布法例即时生效一刻，条文才首度公开。港区国安法针对4大罪行，包括：一、分裂国家罪，二、颠覆国家政权罪，三、恐怖活动罪，四、勾结外国或者境外势力。

“从立法过程，”张炳良语带犹豫，“是⋯⋯有很多本来不应该这么做。为什么条文不公开就可以通过？从立法角度来说，坦荡荡，应该大家都要知道内容是怎样，应该要听意见。”

“我不会为北京去解释，他应不应该这么做。现在也不是讨论应否立法，因为已经立法了。”

港区国安法至今实施3个多月，据警方资料，截至9月28日，共28人涉干犯危害国家安全的行为和活动被捕，当中只有24岁男子唐英杰以港区国安法被起诉。就港区国安法带来的效果与隐忧，张炳良的说法雷同，但比较几次言辞，也带著细微的变化。

他在7月撰文时提醒：“一切视乎执法及司法是否公正，及不会为求把震慑最大化而宁枉莫纵、变成滥权。”张炳良担心的是恶性循环延续：一是人心不服，用尽方法挑战，导致执法者再加大力度，造成国安处处、人心惶惶的局面；一是寒蝉效应加剧，当人们感到不能像过去般享有与国安扯不上边的言论和行为自由，一国两制褪色、末日论等推论预言，会自我应验成真。

观乎评论文章，他多次引用“北风”与“阳光”的比喻，劝喻“中央不能只靠北风”，“以为国安法可迎来二次回归、亦即人心的回归，未免一厢情愿”。

回到访谈之中，他叹道，“你靠一些重手，落重典，是无法解决人心问题的。落重典可能可以即时煞住情况，但仍需要处理人心问题。我希望北京能有这个智慧。”

9月的一次座谈会，张炳良说，原则上很多国家出于维护国家安全，都有成份苛刻的国安法，最大问题是应用或执行时，会否被政权“武器化”，他直言：“因为他好使好用，很多事情根本不在国家安全范围，可能是一般公安、公众秩序的事，你就提升到国安问题。”林郑月娥随即不点名批评，指有关说法令她“好惊讶”及难以理解，形容国安法本身就是法治武器，“用来儆恶惩奸”。

上周访问之时，再问张炳良：香港现时是否已将国安法“武器化”？

他多次回绝，说完整案情尚未在法庭曝光，现时没有基础判断，也无法估算影响，又重申昔日言论没有认定香港将国安法“武器化”，只是说香港要“汲取外国经验”。

困局

不得不承认的是，港区国安法再加上疫情限聚等，香港街头行动不复去年，市况表面回复平静，但张炳良说，形势还未停定下来，还待美国总统大选揭盅。本土局势则是一个困局，短期内不会有突破，立法会选举延期，让各方也摸不清民众想法。

张炳良提倡政治重建，可以怎样做，他没有具体说法。“一个残局能不能找出一条出路，你从一个实际角度来看，必然北京是有主导权。”

“大乱下，北京以国家力量进场，突出‘一国’，重整特区秩序，但‘止暴制乱’仍治不了深层次管治矛盾。乱后求治，尤需社会和解革新；互不信任下，残局延续，愈难收拾。北京不采主动，内耗不止，焦点最终还须返回‘两制’的未来。”在最新一篇评论中，他如此分析。

“为什么一个逃犯条例，竟然会在一年后发生这么多事？是不是很不值得？香港为什么会搞成这样？”张炳良还是认为，若早在6月底、7月初就能够成立独立调查委员会，社会就不会出现这么多不必要的争议。“因为香港人已经习惯有争议，有真相不明，就有独立调查委员会。”

这是示威者的五大诉求之一，甚至可以说是不同政治光谱者的最大公约数，除了示威者外，众多前高官去年7月也曾联署谏言，港府应设立独立调查委员会，彻查社会广泛反对修例的原因、政府处理手法是否恰当、警方与示威者双方的武力行动等，并提出社会和解的建议。

同月，香港民意研究所受托处理的民意调查指出，有79%受访者认为，政府应设独立调查委员会。

根据《调查委员会条例》，行政长官会行政会议可委任委员会。张炳良介绍说，此会拥有法定权力，按惯例会由法官主持，能够传召任何人作供，亦可邀请专家解说，但相关纪录不会自动成为日后检控用的证据，重点是找出事故成因，“不是一个法庭，它不会说你是有罪或是无罪”。

曾几何时，独立调查委员会在香港不是天方夜谭。

2012年10月1日，两艘客船载满乘客出海观赏国庆烟花，晚上在南丫岛海域相撞，造成39人死亡，92人受伤；2015年7月，多个公营房屋的食水被发现含铅量超标，港府分别在事故翌日及12日内宣布成立独立调查委员会，这一切皆在张炳良的运房局长任期内发生。

他记得，当时由特首、司长及涉事的局长级官员几人拍板决定，“（内部）有没有暗涌我不知道，起码无表达出来，（决策者）亦不会去问你同不同意。”但他坦言，“所有政府部门都不想你随便搞独立调查”。以铅水事件为例，他也要以房屋委员会主席的身份出席聆讯，在证人名单排名第一位。

一整年过去了，现在重提这个委员会，还有意思吗？张炳良坦言，现在已失去契机了，但能够做的话，还是要做。“这样比较（能够）弄清楚真相，搞独立调查委员会是希望有一个closure（完结、解脱），等于一个人不知怎样死了，你搞死因庭，起码有closure。”