深度 兩岸關係四十年:和平的假期

兩岸「官方」交流:從密使、白手套到王金平的「百分之百不去」

90年代兩岸交流初期,雙方在某個層面上皆同意用「務實的態度迴避政治問題」,但到如今,「政治問題」已經到了難以「迴避」的地步。


2018年8月20日台灣小金門,823砲戰60週年之際,一位牡蠣養殖者在海邊行走。 攝:Tyrone Siu/Reuters/達志影像
2018年8月20日台灣小金門,823砲戰60週年之際,一位牡蠣養殖者在海邊行走。 攝:Tyrone Siu/Reuters/達志影像

2020 年,兩岸的「官方」交流走入了許久未見的「寒冬期」。

9 月 14 日,國民黨前副主席王金平在連日的爭議之下,決定不出席第十二屆海峽論壇,他說:「黨說不去,我百分之百不去」。幾乎就在王金平是否赴陸參與海峽論壇的同一時間,台灣國防部也公布:共軍在台灣的西南海、空域的部分進行聯合軍演,每一天將近有三十架的戰機,以及七艘艦艇進行操演。

這與海峽論壇所要傳達的兩岸和平氣氛大相徑庭,顯然也影響了王金平是否參與海峽論壇的決定:他的答案由「去」到「不去」,也不過短短一星期。9 月 8 日國台辦發言人馬曉光在記者會上表示,「儘管受疫情等因素影響,但論壇仍然受到廣泛關注。中國國民黨前副主席王金平、秘書長李乾龍,以及新黨、親民黨等台灣有關黨派團體及各界代表人士將來閩(福建)出席論壇活動。」

與此同時,國民黨主席江啟臣也確認消息,表示即便目前兩岸關係緊張,也不能放棄溝通、交流的機會,並再三強調這活動「單純的民間交流」。

9 月 11 日,央視主持人李紅在《海峽兩岸》節目上談及此事時說:「台海兵凶戰危,這人要來大陸求和」。

「求和說」很快就在台灣輿論引發軒然大波。行政院長蘇貞昌表示,這種具有「統戰意味」的論壇,「國民黨卻執意要帶人參加。」

接著,國民黨公開向國台辦抗議。央視則發了篇文表示「總台海峽時評:歡迎王金平率團出席海峽論壇」。李紅解釋,所謂的「求和」是指「尋求和平」。

但這些解釋都無法替猛烈的台灣輿論滅火。「求和說」後三天,國民黨突然宣布不以政黨形式參加。發言人王育敏強調,兩岸關係目前其實非常複雜而敏感,任何不當的評論或行為,都足以讓累積不易的善意或互信受到嚴重的傷害。

從海峽論壇的爭議中也能發現,在現階段的兩岸敵對氛圍之下,兩岸交流屬於極為敏感的話題,一但涉及到與中國大陸之間的互動都會被放大檢視。無論是官方或是民間在用詞上都得小心斟酌。

但如果時光回到 2009 年 5 月 17 日,首屆海峽論壇,台灣民間對此的觀感與現在可說是完全相反。當時論壇的舉辦時間,正好是前中華民國總統馬英九執政一週年之際,也是中國國民黨主席吳伯雄訪問大陸的前夕。當年參加的民眾在會場上舉著一個大大的紅色旗幟,上頭寫著:「兩岸和平」。根據資料顯示,首屆海峽論壇一共吸引了台灣 25 個縣市共 8000多位民眾。

論壇後一個月,馬英九在接受「中央社」採訪時表示:「國共平台應該繼續下去,國共論壇扮演的是溝通的平台。」外界將海峽論壇被視為兩岸結束對立的證明,而往後的幾年,在國民黨執政下,兩岸互動頻繁、兩岸三通全面展開,直到 2015 年到達最高點。

2015 年 12 月 30 日,前陸委會主委夏立言拿起桌上的黑色電話。這隻電話,擺放在五隻白色電話旁邊,顯得特別醒目。他拿起話筒撥了出去,通了,接起這通電話的是前中國國台辦主任張志軍。他們彼此互道一句:「新年快樂。」這一刻,堪稱是歷史性的一刻。兩岸隔海對峙長達七十幾年間,雙方政府沒有以此形式對話過。至少檯面上是如此。

一句簡單的「新年快樂」被外界視為兩岸官方交流正式跨入新紀元。陸委會發布新聞稿表示,「兩岸事務首長熱線」對兩岸關係制度化進程具有歷史意義,期盼在兩岸重大議題與緊急事件方面,發揮即時溝通、化解歧見、凝聚共識的重要功能。與此同時,國台辦發言人馬曉光也在對岸相呼應,「兩岸關係處於重要節點,『和』字真切地反映了兩岸民眾對八年來兩岸關係和平發展成果的珍惜。」顯見雙方對此熱線賦予了重要的政治意涵。

「兩岸事務首長熱線」的建立始於「馬習會」。11 月 7日,前中華民國總統馬英九與中華人民共和國主席習近平於新加坡進行歷史上首次的兩岸首長會面,當時馬英九提出五大主張,包含:鞏固「九二共識」,維持和平現狀;降低敵對狀態,和平處理爭端;擴大兩岸交流,增進互利雙贏;設置兩岸熱線,處理急要問題;兩岸共同合作,致力振興中華。

儘管「馬習會」結束之後,馬英九一面受到台灣社會的輿論砲火抨擊,另一方面卻也趕緊建立兩岸熱線,藉以宣示這場會面,兩岸還是有實質進展的。

只是,當時也沒人能料到,這所謂的「新紀元」不過持續短短幾個月,緊接而來是更長的兩岸交流的「冷凍期」。

2016年5月20日,台灣舉行的總統府就職典禮上,蔡英文宣誓就職。

2016年5月20日,台灣舉行的總統府就職典禮上,蔡英文宣誓就職。 攝:Pool via Bloomberg

距離通話僅一個多月,2016 年 1 月 16 日蔡英文贏得第十四屆總統大選,民進黨睽違八年再次從國民黨手中拿下執政權。同年 5 月 20 日,蔡英文於就職演說上表示,「1992 年兩岸兩會秉持相互諒解、求同存異的政治思維,進行溝通協商,達成若干的共同認知與諒解,我尊重這個歷史事實。新政府會依據中華民國《憲法》、《兩岸人民關係條例》及其他相關法律,處理兩岸事務。」

有別於馬英九在就職演說中,反覆明示「九二共識」,蔡英文以「尊重歷史事實」等說法替代。國台辦隨即反擊:「沒有明確承認九二共識和認同其核心意涵,沒有提出確保兩岸關係和平穩定發展的具體辦法, 是一份『沒有完成的答卷』」

儘管有學者認為蔡英文已經釋出善意,依照《憲法》與《兩岸人民關係條例》,基本上就是願意遵循中華民國《憲法》框架行事,按照「一個中國、各自表述」的精神,中華民國自然也可算是打上了「一個中國」的擦邊球。但很顯然地,中華人民共和國政府並不滿意。對中華人民共和國政府來說,唯有支持「一個中國原則」,兩岸才能正式協商。除此之外,別無可能。

2011 年 6 月 15 日,蔡英文曾公開表示不接受「一個中國原則」,國台辦發言人楊毅清楚回應:「兩岸關係迄今所有進展和成果都是在認同體現一中原則的『九二共識』的基礎下實現的。沒有這一基礎,否認一中框架,繼續頑固堅持『一邊一國』的『台獨』分裂立場,很難想像兩岸關係如何維持。」

上海台灣研究所常務副所長、《台海研究》主編倪永傑接受採訪時再三解釋,並不是民進黨上任,所以停止官方交流,雙方停止來往的原因,是因為民進黨政府不接受「九二共識」:

「民進黨不接受九二共識,破壞政治關係的互信基礎,官方往來自然無法繼續,回過頭來看馬英九時期,兩岸有很多官方交流管道,包含最高領導人的會面,以及兩岸機構的正常交流,當初建立的兩岸熱線也是如此。但目前電話就是忙音(忙線)中,打不通。只剩一些最低層級的交流互動。」

長期進行兩岸研究,現任亞太和平研究基金會首席顧問趙春山則說,「別說官方交流,現在就連民間智庫也都不來往了。這是兩岸目前最大的難題,互不來往,就很難了解彼此的訊息,只能用公開情報去推測,但當中可能虛實訊息都有。」

在官方、民間停止交流的情況下,如何進行後續的協商,解決兩岸困境?倪永傑認為,「這個現在就是無解。如果台灣民眾覺得兩岸關係很重要,就要迫使民進黨政府改變政策,或用選票讓民進黨下台;如果台灣民眾認為兩岸關係一點都不重要,沒有大陸也很好,甚至接受台獨的走向,就是碰到大陸的底線,就是要戰爭。」

如果檢視兩岸官方交流歷史,儘管時間不算長,且時斷時續,但整體的形式演變為兩岸密使、白手套、民間協商、官方互通幾種。且在這當中,大陸政府對於民進黨政府釋出的善意,確實遠低於國民黨(甚至其他黨),很難說當中只有表態及語言問題。

交流初始:曖昧不明,密使與白手套應運而生

所謂的兩岸「官方交流」,向來是個頗具爭議的話題。在兩岸政府互不承認主權的情況下,對彼此政權的政治地位「沒有定論」時,官方交流可說是困難重重。即便中華人民共和國政府在語言上堅定地以「一個中國」原則來框定兩岸關係,但以實際行動而言,也可說是從未「把路堵死」。

兩岸交流初始,根本沒有所謂的「官方交流」,而是先從檯面下的密使協商,再到檯面上的白手套、民間組織逐漸推進。通過一次次的協商,逐漸演變成現今的兩岸交流狀態。

而交流的起點,得先回到兩岸關係的重要分水嶺 1979 年開始談起。這一年,中美正式建交、中國「全國人大常務委員會」發表《告台灣同胞書》,宣告停止對金門的砲擊,結束軍事對峙狀態,並呼籲兩岸應盡快促進三通(通商、通郵、通航)。為「和平統一」進行定調。對此,前中華民國總統蔣經國以「三不政策」(不接觸、不談判、不妥協)給予回應。

直到 1981 年人大常務委員葉劍英發佈的「葉九條」,主動提議由中國共產黨與中國國民黨進行對等談判,並提出「一國兩制」的原初構想,事情開始有了改變。這段期間,大陸政府自上而下開展「對台工作」,從中央的國台辦開始,擴增建置各地方台辦,再到外圍的研究智庫。

同時,台灣社會也面臨重大轉變:1987 年台灣宣布解嚴、解除「三不政策」,開放探親,正式兩岸交流大門;1988 年蔣經國辭世;1990 年 5 月 20 日,李登輝就任第八屆總統;1991年,李登輝開始啟動修改《憲法》工程,並廢止《動員戡亂時期臨時條款》。

1988年12月10日,台灣總統李登輝坐在台灣製造的戰鬥機駕駛艙時豎起大拇指。

1988年12月10日,台灣總統李登輝坐在台灣製造的戰鬥機駕駛艙時豎起大拇指。 攝:Yang Chi-hsien/AP/達志影像

李登輝在就職演說上表示,所有中國人都應共謀以和平與民主的方式,達成國家統一的共同目標。同年 10 月 17 日,他成立了「國家統一委員會」,接續頒布《國家統一綱領》。

在趙春山所著的《兩岸逆境》一書中曾提及,由於有「一中」和「統一」的共識,李登輝執政時期,中共高層就已經與李登輝建立起「檯面下」溝通管道,由前總統府秘書長蘇志誠擔任「密使」,透過政大東亞研究所的南懷瑾教授與大陸政府接觸。檯面上,則是由海基、海協會,擔任白手套進行。

根據「民革」中央委員會其他新聞資料顯示,國共的「密使」管道最初是在蔣經國時期搭上線,主要是想促成國共和談,沒想到期間卻遭逢蔣經國逝世。1988 年,前中共政協委員、民革中央副主席的賈亦斌主動接觸成都軍校時期的老同事南懷瑾,請他幫忙建立兩岸聯繫管道。

1990 年 12 月 31 日,兩岸首次密談在南懷瑾的香港寓所進行,由台灣代表蘇志誠與中國大陸對台工作小組辦公室主任楊斯德進行會談。雙方談了幾次,其間有其他相關人士參與,每次密談人數約三到五人。除此之外,台灣還有另一位密談代表前中視董事長鄭淑敏,她曾於 1991 年至北京與前中國國家主席楊尚昆會面。由於前面幾次的密談,毫無進展,南懷瑾提議大陸方面增加前海協會會長汪道涵和前中央政委許鳴真二人為密使。進一步促成往後的辜汪會談。

根據南懷瑾的說法,兩岸密使管道建立是為了化解兩岸敵意,以及簽署和平協議。但後來因為蘇志誠與南懷瑾失和,以及大陸懷疑李登輝玩兩手策略,因而中斷兩岸密使會談管道。

少了神秘的兩岸密使管道,「檯面上」的白手套模式逐漸成為政治常態。由於相互政治定位問題未解,為避免「官方」對「官方」,兩岸建立起一套由官方授權的民間機構進行兩岸事務協商的模式。1991 年成立的台灣海基會與大陸海協會即是經典範例。

在海基會、海協會成立以前,兩岸的突發事件,更多是以純民間自行解決。比如說,1990 年 9 月的「金門協議」。當時,台海之間有不少大陸偷渡客,為處理遣返事宜,兩岸的紅十字會在金門展開談判,並簽署司法互助協議。雙方在談判過程中,會刻意避開正式名稱與職稱。此次談判,變成後續民間交流提供參考。

直到 1992年 3 月與 10 月,海基會、海協會的「九二會談」才正式建立起「官方」交流模式。這場會談起初是了事務問題進行談判,像是「文書查證」、「間接掛號遺失」等。但在協商過程中,一再被海協會所提出的「一個中國」原則所阻礙,差點無法完成協商。最後,雙方決定各自在口頭上表達對一個中國原則的支持,實質是擱置政治意涵爭議,這也就是如今一直無法取得共識的「九二共識」。

1993年4月27日至4月29日期間,台灣方面的海峽交流基金會董事長辜振甫,與中國大陸方面的海峽兩岸關係協會會長汪道涵於新加坡舉行會談。

1993年4月27日至4月29日期間,台灣方面的海峽交流基金會董事長辜振甫,與中國大陸方面的海峽兩岸關係協會會長汪道涵於新加坡舉行會談。網上圖片

接續先前的協商經驗,1993 年 4 月海基會董事長辜振甫與海協會會長汪道涵於新加坡也進行首次「辜汪會談」,期間簽署四項協議,包含《辜汪會談共同協議》、《兩岸聯繫與會談判制度協議》、《兩岸公證書使用查證協議》,以及《兩岸掛號函件查詢補償事宜協議》。

值得注意的是,多次協調過程中,兩岸在文書上形成不成文默契:一種本文、兩種字體(繁簡各一),不提國號,各自生效的原則。此外,更建立制度化的溝通機制:先由副秘書長等級的人員協商,減少歧見,接著交由副會長等層級的人士,敲定原則,最後由兩會的負責人正式簽署協議。

沒想到,看似越來越「順暢」的兩岸交流機制,卻突然急轉直下,迎來兩岸重啟民間交流後第一次的戰爭危機。

1995 年 5 月 ,前美國總統柯林頓宣布,允許李登輝赴美進行「私人訪問」。此為中華民國與美國斷交後,首次有台灣民選總統前往美國交流。6 月 9 日,李登輝在康乃爾大學發表一篇名為「民之所欲,長在我心」的演說,為兩岸關係投下變數。

中華人民共和國政府認定,李登輝的演講內容具有台獨色彩,大力砲轟李的言論違背一中原則。此時,緊接而來的是 1996 年台灣首次民選總統,為達到嚇阻作用,大陸多次對台實施導彈演習,引發「台海危機」,同時宣布延後第二次的辜汪會談,取消兩會之間的制度性協商。

「鑑於台灣方面近期採取一系列破壞兩岸關係行動,舉行第二次汪辜會談及其預備性磋商的氣氛已受到嚴重影響,會談時間不得不予以推遲,」海協會發聲明寫道。

站在台灣視角來說,這是一波「文攻武嚇」。它突顯兩個事實:一是兩岸從未真正進入風平浪靜的「和平階段」,而是隨時處在等待下一波大浪來臨前的短暫平靜。另一個是,由於兩岸形勢錯綜複雜,即便是已建立好的模式,也未必能放諸四海皆準。

96年台海危機後,由於 1997 年香港回歸,兩岸一度有重啟「兩會」交流的態勢,但很快又因李登輝在國統會召開期間,一席「戒急用忍,行穩致遠」的談話,被大陸政府解讀不積極恢復兩岸關係。自此「兩會」進入停擺期,直到馬英九執政時期才重新開啟。

民、共首次交手:《反分裂法》出爐、兩岸回到民間協商模式

2000 年,民進黨籍總統候選人陳水扁贏得總統大選,國民黨在台灣長達五十五年的執政,暫時劃下句點。兩岸原先「國共內戰延續」的格局,早就因為一連串的本土化運動與總統直選而慢慢進入新局面,陳水扁的當選,更標誌著「新時代」正式到來。

這對於帶有強烈本土色彩的民進黨來說,要如何以具有台灣主體性的方式領導中華民國,同樣是一個挑戰。為展示民進黨政府同樣具有穩定兩岸局勢的能力,陳水扁在就職演說上,提出「四不一沒有」主張:「只要中共無意對台動武,本人保證在任期之內,不會宣布獨立、不會更改國號、不會推動『兩國論』入憲,不會推動改變現狀的統獨公投,也沒有廢除《國統綱領》與國統會的問題。」

儘管外界認為這是民進黨釋出善意的表現,但由於長期缺乏互信,大陸官方拒絕正面回應。有大陸學者認為,大陸與民進黨長期缺乏交流,在進行協商之前,必須獲得民進黨政府更明確的表態,不光是「九二共識」,還得明確支持「一中原則」,才有辦法開展第一步。

為了打破僵局,2001 年民進黨主張擴大民間交流,規劃開放大陸觀光客、專業人士來台,以及開放學者進行交流,此外也積極規劃兩岸春節包機的推動。7 月 1 日,前行政院秘書長邱義仁表示,兩岸應該建立一個「全新的溝通管道」進行「官方接觸與對話」。對此,大陸政府的態度依然強硬。隔年,江澤民公開表示:「在一個中國的前提之下,什麼問題都可以談。可以談結束兩岸敵對問題,可以談台灣地區在國籍上與其身份相適應的經濟文化社會活動空間。」

恰好,當時正值台灣、大陸相繼進入世界貿易組織(WTO)期間,大陸政府擔心兩岸之間經貿問題「國際化」,但官方又無互信基礎,遂提出另一種對話方式,繞過既有的「半官方」的兩會,改以民間方式進行。隔年一月,前中國國務院副總理錢其琛在「江八點」的七週年紀念會上說:「兩岸先後進入世貿組織之後,兩岸經貿問題應該在兩岸之間解決,並且實現兩岸直航...,可由兩岸『民間行業組織』就通航問題進行商談,達成協定。」緊接著,中共中央台辦提出具體步驟,表示可以交由兩岸雙方委任民間行業組織協商,達成共識後各自解決實施問題。

2003 年 10 月 9 日,台灣行政院通過修正《兩岸人民關係條例》,於第四條新增「複委託」機制,此修訂是由時任陸委會主委蔡英文所主導,意即除了海基會,「陸委會」或其他主管機關,可以依照所屬事務的性質與需要,委託或逐案委託符合相關資格的民間團體協助處理兩岸事務。也就是說,兩岸協商改以官方主導、民間協助的模式進行。比如說,春節包機的推動,就由間接的民航組織與航空公司居中協調。

陳水扁的兩個任期,算是民、共之間首次交手。事後,現任外交部長、前陸委會主委吳釗燮對八年成績做出回顧報告時,字詞間透露出萬般無奈:「雖然在民進黨執政時期,兩岸之間已有許多互動,但兩岸間的往來或兩岸政策的推動,仍然受到諸多因素的困擾。...,中國政府一貫將台灣民主化作為詮釋成邁向臺獨的作法,忽略陳水扁提出的種種政策善意,包括『四不一沒有』、『共同處理未來一中』或『兩岸政治統合』、『不排除未來與中國發展任何形式的關係』等重要宣示。導致兩岸關係始終無法順利互動而陷入僵持。」

2004年5月20日台灣,總統陳水扁(左)和副總統呂秀蓮(右)在台北的總統府舉行就職典禮。

2004年5月20日台灣,總統陳水扁(左)和副總統呂秀蓮(右)在台北的總統府舉行就職典禮。攝:David Hartung/Bloomberg via Getty Images

引發民進黨內部最大的反彈的事例是,在 2004 年陳水扁連任總統,並提出制憲公投想法的隔年,大陸通過《反分裂國家法》予以反制。國務院總理溫家寶表示,「這是一個加強與推進兩岸關係的法,是一部和平統一的法,不是針對台灣人民的,也不是一部戰爭法。」

政治大學教授林碧炤認為,《反分裂國家法》並不算是一個新概念,「只是中國內部長期醞釀如何反制台獨勢力的結果。」

《反分裂國家法》的通過立刻引發台灣社會的恐慌,民進黨發動遊行以表示抗議,許多支持者反對政府繼續與大陸政府往來。一連串事件再度壓縮兩岸交流空間。

不過,大陸政府卻沒有打算停止與台灣進行「黨對黨的交流」,《反分裂國家法》通過之後,一年內頻繁與國民黨、親民黨與新黨的高層會面、交流,甚至在「連胡會」期間,也先行商討 ECFA 簽訂的可能性。

整體而言,陳水扁時期,儘管兩岸開展不少經貿與交流活動,但在官方協商的層次上,可說是進展甚少。「陳水扁總統連任後,朝野的互信更薄弱,兩岸政策的推動格外困難。上半年在野黨自行訪問大陸,與對岸協商涉及公權力的議題,這種事是其他民主國家都難以想像的。」吳釗燮 2005 年接受《天下》採訪時說道

兩岸官方交流的黃金期:兩會平台重啟、首長管道建立

2008 年,國民黨的政治明星馬英九帶著這百年老黨重返執政。一上任就高舉「九二共識」的馬英九,看似很快地就破除兩岸僵局,將停滯已久的兩會機制重新啟動,並通過多項交流措施,像是經濟合作、觀光旅遊、陸生等政策,海峽之間,又重新開始密切互動。

2008 年 6 月,馬英九就職一個月後,「第一次江陳會」於北京舉行。台灣海基會董事長江丙坤與大陸海協會會長陳雲林針對兩岸週末包機與大陸居民赴台旅遊事宜進行會談。同時,設立兩會董事長、副董事長的聯繫機制。「第二次江陳會」,雙方更確立未來要定期舉辦兩會:每年兩次,各在兩岸分別主辦。逐次會談之間,兩會成立決策小組及專案小組,並保持密切程序性商談。

在多次兩會居中協調過程中,恰好遇上兩岸經濟合作架構協議(ECFA)的商討期間。此協議牽涉到大陸商務部、大陸國台辦、台灣陸委會、台灣經濟部與各部會等之間的交涉。

前陸委會主委辦公室主任施威全接受採訪時說, ECFA 協商期間牽涉到非常多項議題,每項議題不管對內、對外都得經過充分溝通。比方說,台灣農產品該開放哪幾項賣到大陸?在需要反覆溝通細節的狀態,由兩會居中協調的「白手套模式」,顯然很難達到良好的效果。

施威全回憶,ECFA 談判期間,前陸委會主委賴幸媛對現行的溝通模式感到不耐。「這樣在實務上是搞不通的,什麼事情都帶著白手套真的太麻煩了,我們一定要想辦法跟王毅搭上線。」他引述賴當時的說法。

2009 年 12 月舉行的第四次江陳會的酒會上,本來只是客套閒聊的場合,賴幸媛藉著國台辦常務副主任鄭立中也同場的機會,主動向鄭立中嚴肅地談起 ECFA 協商的問題,並直接表示希望建立更直接的聯繫管道。施威全回憶,當時賴幸媛和鄭立中嚴肅談話的舉動讓陸委會、海基會的同仁捏了一把冷汗。若按照兩岸交流的「潛規則」,官方首長不應直接進行溝通,而必須通過兩會居中安排,以此淡化官方色彩。於是,海協會和陸委會的同仁趕緊加入他倆的談話,讓畫面看起來輕鬆自然,深怕賴鄭兩人深談的畫面引人側目。

沒想到,賴幸媛的「大膽提議」獲得了前國台辦主任王毅的認可。陸委會很快就得到來自對岸的友善回覆「好」。於是雙方開始著手建立副首長之間的互通熱線。

「當時會有(管道)這想法,主要有兩個原因,一個是形式上的不得不,另一個就是賴幸媛跟王毅的做事風格。賴幸媛那個人就是很大膽,因為如果從正常的政府體制,以及兩岸的運作,這種想法是很突發奇想,畢竟兩邊就是互不承認主權。」

施威全補充,即便在兩岸交流黃金期,這種陸委會與國台辦官方互通的管道,也必須在檯面下進行,就連陸委會的同仁也不是全部都知道,頂多是處長級以上的人知情。不過,施威全也表示,當時兩岸類似「管道」應該不少,比方說國安會系統也有自己的聯繫管道。

2015年11月7日,馬英九與習近平於新加坡香格里拉酒店會面,大批記者到場採訪。

2015年11月7日,馬英九與習近平於新加坡香格里拉酒店會面,大批記者到場採訪。攝:Tomohiro Ohsumi/Bloomberg via Getty Images

綜觀馬英九任內,兩岸一共進行十一次「兩會領導人會面」,以及簽署二十三項兩岸協議,其中包含 ECFA、定期直航班機、兩岸共同打擊犯罪合作協議。此外,兩岸對話機制也從兩會居中協調,升高到兩岸事務部門主管,甚至到兩岸領導人會面,也就是知名的「馬習會」。

2015 年 11 月 5 日馬英九在行前記者會上說,「馬習會是建立兩岸領導人會面常態化的第一步,」、「不管未來誰當選中華民國總統,都可以在這個基礎上繼續推動兩岸關係。」

儘管兩岸的官方交流走向歷史新高點,但在歷次江陳會談當中,也不乏看到許多議題因為涉及到「主權」等法律問題而被延宕、擱置。此外,馬英九的第二任任期,因為簽訂多項經濟協議,引發部分人士質疑,部分協議導致台灣的經濟更傾向中國大陸,側面加強中共「以經促統」目的。

在台灣民眾主體意識升高的情形之下,兩岸議題逐漸成為台灣社會的政治敏感話題。最明顯一例即是《服務貿易協議》的爭議,2014 年 3 月 17 日,國民黨立委張慶忠為加快議事過程,僅花三十秒就通過決議,引發各界抗議,進一步引爆「三一八學運」並提出《兩岸協議監督條例》。

對此,吳釗燮曾批評,「馬英九總統放任或鼓勵各部會直接與中國接觸與協商,因此各部會競相與中國往來與簽訂協議,整體指揮與部會間協調機制完全失能,陸委會甚至不知道其他部會與中國商談的內容,無法指揮其他部會的步調。」

在經歷三一八學運之後,馬英九的聲勢急遽下滑,兩岸交流的黃金成果,沒能順利轉換成國民黨後續的選舉資本。兩岸官方交流黃金期正式劃下句點。

2014年3月23日台北,警察開始從行政院廣場驅散反對海峽兩岸服務貿易協議的學生。

2014年3月23日台北,警察開始從行政院廣場驅散反對海峽兩岸服務貿易協議的學生。 攝:Ashley Pon/Getty Images

兩岸官方交流,如何持續?

如同前述,蔡英文上任之後,因為拒絕承認「九二共識」以及「一中原則」,兩岸官方交流與民間交流正處於低點。

這種缺乏官方協商機制情況之下,任何原先已經「正常化」的事務性問題,都可能上升至國家安全等級的政治問題。比如說,今年二月疫情爆發之後的「武漢包機事件」,為了將滯留武漢的台商接回來,雙邊必須進行包機協商,以及人員名單交換確認。

若按照過往經驗,兩岸事務會通過海基會、海協會居中協調,但在台灣開設中央流行疫情指揮中心之後,所有政策與方針統一由指揮中心調度。端傳媒曾向海基會詢問,是否有在包機事宜當中扮演協調角色,海基會僅回應統一由指揮中心處理。

儘管陸委會反覆強調此事件有通過「既有溝通管道」進行協商,但一名不願具名的消息人士表示,「包機事件」最終只是兩家航空公司協調而已,「官方」完全發揮不了作用。這就導致,少數非官方的民間人士跳出來「居中協調」,反而讓兩岸之間的訊息傳達變得更為輾轉、迂迴。

倪永傑則認為,目前兩岸關係正面臨雙軌的拉扯,一方面是官方之間的敵對氛圍;另一方面,民間社會不管是經濟水平或生活方式都越來越接近,在這情形之下,統一的進程反而會加快,「陳水扁與蔡英文是用對抗心態面對兩岸關係。關於兩岸協商上的政治定位問題,首先必須先有『統』的基礎,如果你秉持『獨』的基礎,那雙方是要怎麼談?台灣必須要提出一個方案,才能談。現在的情況就是藍營沒有信心談,綠營是不想談。」

如何解決僵局?趙春山認為,想要回到協商,「民、共之間應該要建立新共識。現階段有沒有共識不是重點,是到底要不要談?九二共識的精神是求同存異。進一步想想,大陸怎麼可能承認各表,就像我們不可能承認各表一樣,但我沒有否認你,你也沒有否認我,這是很簡單的道理。」

2020年7月16日,台灣在台中舉行年度軍事演習。

2020年7月16日,台灣在台中舉行年度軍事演習。攝: I-Hwa Cheng/Bloomberg via Getty Images

若回到交流初期,為何兩會居中協調的機制可以相對有效進行?主要是在於雙方在某個層面上皆同意,兩岸可以用「務實的態度迴避政治問題」,但到了如今,兩岸交流在事務性問題已經在多年內累積出一些經驗,最上位的「政治問題」卻已經到了難以「迴避」的地步。久歷江湖的王金平拒絕出席海峽論壇,只是雙方缺乏共識的信號之一。

而在中美脫鉤、台灣民間「對中國好感度」持續低迷、大陸民間對「統一」以外的想像與開放性越來越稀薄的情形下,兩岸「官方」交流的寒冬,目前還看不到盡頭。

觸摸世界的政經脈搏
你觀察時代的可靠伙伴

已是端會員?請 登入賬號

端傳媒
深度時政報導

華爾街日報
實時財訊

全球端會員
智識社群

每週精選
專題推送

了解更多
兩岸關係 馬英九 蔡英文 陳水扁 王金平 九二共識