深度

我們與化工廠的距離:從響水爆炸到樂山化工氣體泄漏

一直未被回答的問題是:我們為什麼距離危化品那麼近?另一個問題是:距離近是真的罪魁禍首麼?


2018年11月12日,山東省的化工廠與民居相隔不遠,周圍天空被煙霧籠罩。  攝:Zhang Peng/LightRocket via Getty Images
2018年11月12日,山東省的化工廠與民居相隔不遠,周圍天空被煙霧籠罩。 攝:Zhang Peng/LightRocket via Getty Images

8月20日上午8時左右,「化工廠氯氣泄露」的傳聞傳遍了四川省樂山市五通橋區。不少當地居民在微博發文稱,空氣中有刺激性氣味;流傳的視頻和圖片也顯示,江面以及江岸沿線都被不明煙霧包圍。據《新京報》報導,大約上午10時,大批當地居民開着汽車和摩托車往樂山城區撤離,還有許多行人提着行李。「逃離」的車龍造成了大擁堵。

幾乎同時,五通橋區官方微博接連發布通報,指出當地環保部門已經啟動應急監測,城區監測點位均未發現含氯氣超標。區委書記張國清也前往化工企業檢查,隨後在現場發布視頻,否認發現任何異常情況,他在視頻中要求當地居民「不信謠、不傳謠」。

但官方「闢謠」不但沒能消除恐慌,反而還引起當地居民的憤怒。人們篤信自己鼻子聞到的刺激氣味一定與毒氣泄漏有關。8月22日凌晨,樂山市應急管理局發布通告,當地一家化工廠確有「少量刺激性氯化氫的氣霧散發至空氣中」。

作為四川省化工基地,五通橋區沿河建有幾個大型化工廠,全區有鹽磷化工等規模以上工業企業達66戶,其中5家企業為上市公司。一位當地居民告訴《新京報》記者,自己家對面河邊就有化工廠,「基本上到晚上都會有刺鼻的煙味、臭雞蛋味道。」因為化工廠遲遲未拆遷,當地許多年輕人選擇離開五通橋,去樂山城區或成都定居。

五通橋區並非第一次出現化工廠氣體泄露。2015年,當地以生產多晶硅、聚氯乙烯(PVC)、三氯氫硅為主的化工集團永祥公司就發生過泄漏燃燒事件;2013年,號稱草甘膦產能位居世界第二的福華通達農藥科技有限公司也接連發生廢舊設備爆炸、廢水泄露事件。

在其他以化工產業為經濟命脈的城市,因工業氣體泄露而「逃亡」故事也時有發生。2011年,因傳聞化工廠氯氣泄露,江蘇省鹽城市響水縣超過30個村莊的上萬村民上演「大逃亡」,導致4人車禍死亡。8年後,響水化工廠爆炸,造成78人死亡。

據四川新聞網2013年報導,五通橋區共裕村村民家與發生爆炸的福華工廠之間,僅隔着213國道。

響水爆炸事故發生後,當地一名受災居民向端傳媒提出疑問,他家距離響水化工園區大約550米,根據中國國務院曾出台的文件——《化學危險物品安全管理條例實施細則》,「化工廠圍牆到居民區域邊界不少於1000米」,他家應該得到拆遷安置。但是這份文件於2002年被廢除,拆遷的距離標準縮減為500米。他不解:為什麼安全距離不升反降?

四川省樂山市,不少市民駕車駛離五通橋前往市區等地躲避,交通一度癱瘓。

四川省樂山市,不少市民駕車駛離五通橋前往市區等地躲避,交通一度癱瘓。網上圖片

三種標準

綠色和平化工安全評估專家楊慧告訴端傳媒,至少有三個不同的政府部門參與決定化工廠與居民區間距離的制定:「存在三種不同的防護距離:衞生防護距離、大氣環境防護距離、安全防護距離。」

衞生防護距離是由衞生部門制定的,其原則是關注人的健康風險,它是為企業無組織排放(不通過排氣筒排放)的有害氣體從車間或單元的邊界擴散至居民區邊界提供一段距離,作用是稀釋有害氣體的濃度,使它到達居民區時不傷害人體健康。衞生防護距離常出現在環境影響評估報告書(簡稱「環評報告」)裏,理論上,環評通告後,項目才能開始建設。

大氣環境防護距離是由環境部門負責的,只評價生產過程中排出來的有害氣體、廢水、噪音、輻射對環境(而非對人)的影響。

安全防護距離則由安全生產監督管理部門負責制定,它指的是在發生火災、爆炸、泄露事故時,防止和減少對人員傷亡、中毒、鄰近裝置和財產破壞所需的最小距離。安全防護距離是安全評價報告中會涉及的概念。

前文響水居民所提到的被廢除的1000米,原是安全防護距離,而留下來的500米,則是江蘇省政府發布的文件規定的衞生防護距離。從全國範圍看,自2017年開始,衞生防護距離就在各省份被一步步弱化,甚至面臨被廢除的命運。

2020年1月14日,珠海的一家化工廠大火,消防員以水撲滅。

2020年1月14日,珠海的一家化工廠大火,消防員以水撲滅。攝:Feature China / Barcroft Media via Getty Images

消失的「距離」

2017年3月,一則來自國家標準委員會的公告在環評圈引起很大爭議,包括煉油、制膠、製革、基礎化學原料製造等30個重污染行業的衞生防護距離的「強制性國家標準」(GB)被取消了,全部轉化為「推薦性國家標準」(GB/T)。

以硫酸製造業為例,取消強制性國家標準前,硫酸製造企業需要根據生產規模和當地平均風速大小的不同,設置200-500米的衞生防護距離。這段距離內不能有常住居民,因此企業往往需要擔負居民搬遷安置的成本。而取消強制性國家標準後,楊慧說,企業甚至可以直接把工廠建在居民樓旁邊。

「推薦性國家標準,企業完全可以不管。因為法律既然沒有強制要求,環評報告裏就可以沒有這一項了。」楊慧告訴端傳媒,衞生防護距離標準的轉化,讓很多企業都得到「解脱」。

包括楊慧在內的不少專業人士,都認為這對居民健康來說是一個顯著的退步。

撤銷強制性國家標準,根據的是「強制性標準整合精簡工作」的結論。後者是一項由國家標準委牽頭,39個政府部門和單位參與的龐大工程。這項耗時兩年才完成的工程,對各個行業1.1萬餘項強制性標準進行清理評估,最終396項強制性國家標準被廢止,1077項強制性國家標準轉化為推薦性國家標準。

在解釋評估工作的原則時,國家標準委的負責人劃出一條關於健康和安全的分界線——「強制性標準應嚴格限定在保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態環境安全和滿足社會經濟管理基本要求的範圍內,超範圍制定的標準原則上應廢止或轉化為推薦性標準。」衞生防護距離的強制性國家標準,被認為超過了保障人身健康安全的範圍。

2017年7月,環保組織綠色昆明技術總監梅念蜀聯合了80家組織和個人,向國家標準委、衞生部、環保部先後提出反對意見。「我們認為應該保留行業衞生防護距離,作為一種硬性的規定。」與國家標準委負責人的意見相左,梅念蜀認為強制性的衞生防護距離是居民普遍用來維護自身安全和權益的依據,一旦取消,勢必對成千上萬居民的健康權造成影響。

梅念蜀向端傳媒回憶,她們得到環保部標準司一個工作人員的回應:如果保留衞生防護距離的強制性國家標準,企業搬遷居民的成本會比較大。這一答覆讓她異常憤怒:「這句話如果是發改委來講,我可以接受,但它卻出自環保部的口中」。

不過,梅念蜀只是少數的反對派,大部分環評師對強制性國家標準的取消表示支持和歡呼。她說:「他們一直覺得環評工作只應該考慮環境影響,衞生健康問題應該交給衞生部專職負責。」

註冊環評工程師劉陽是支持者之一,他告訴端傳媒記者,衞生防護距離是衞生部制定的,屬於健康問題,需要考慮「流行病學資料」,但實際操作中卻放在環評文件裏,由環保部門監督,這種職能的錯位給環保部門和環評人士帶來很多困擾。

2015年8月16日,天津爆炸後的一座損壞建築物。

2015年8月16日,天津爆炸後的一座損壞建築物。攝 : Reuters

距離的算法

環保部的政策方向是逐步弱化、最終取消「衞生防護距離」這一概念,用「大氣環境防護距離」進行替代。

由於只有塑料廠、紡織業、鍊鐵廠等30個行業的衞生防護距離具有強制性國家標準(也即明確的數字),大部分沒有國標行業的衞生防護距離,都必須經由環評人員計算獲得。計算的依據,是1992年開始實施的《制定地方大氣污染物排放標準制定原則與方法》(簡稱《方法》)中的公式,影響因素包括工業企業所在地區的風速、大氣污染源構成、有害氣體無組織排放量可以達到的控制水平等等。

2017年,環境保護部公開徵求意見,修訂上述《方法》,同時取消了原標準有關衞生防護距離計算的內容。梅念蜀告訴端傳媒記者,此舉代表衞生防護距離正式成為過去式,被大氣環境防護距離取代。

環境保護部解釋了取消的理由:當前排放標準的制定已經考慮了對人體健康的保護,因此無必要再規定衞生防護距離的計算方法。換言之,理論上如果企業排放達標,衞生防護距離就沒有存在的必要。

標準的演變得到一些專業人士的認可,「用80年代制訂的標準約束現在的工業企業發展是不相適應的。」中國疾病預防控制中心環境與健康相關產品安全所研究員張偉在2007年發表的論文中就已經指出改變的必要。

他分析,衞生防護距離標準是在20世紀80年代制定的,當時生產工藝水平比較低,無組織排放比較嚴重,但到了21世紀,由於企業生產管理水平的提高和工藝進步,以及排放標準的收嚴,無組織排放已經大大減少,因此過去的標準已經不適用了。2019年4月,江西中石化煉油廠的安全環保處科長陳博也向端傳媒表達了相同的看法。

改變早有徵兆。2011年,國家發展和改革委員會產業協調司就發布過一篇科普文章,提到石化項目防護距離的發展趨勢,是逐步確定大氣環境防護距離的主導地位。2017年,廣東省環保廳在一則諮詢答覆中也提到,「環境影響評價文件應以計算大氣環境防護距離為主」。

大氣環境防護距離由《環境影響評價技術導則 大氣環境》(HJ2.2-2008)計算得來,梅念蜀指出,它和衞生防護距離的區別在於計算公式不同,同樣的項目用兩道公式進行計算,結果往往是環境防護距離的數值小於衞生防護距離,少數時候也存在相反的情況。

山東省氣象科學研究所2009年的一項研究顯示,一個年產能5萬噸的電解鋁工程項目,用公式計算該項目的衞生防護距離,結果是700米。同一個項目計算出來的大氣環境防護距離,結果卻是0。

該研究同時將煉油、合纖等具有強制性國家標準的行業的衞生防護距離與大氣環境防護距離進行對比,結果同樣是大氣環境防護距離的數值要更小。

梅念蜀因此對大氣環境防護距離的「崛起」感到十分擔憂,她告訴端傳媒,這一已經縮小的數值,還是以企業排放達標為前提計算出來的,是理想狀況下的防護距離,而現實情況是企業往往不會那麼「聽話」——2014年,三家環保組織在調研中發現,上千家上市公司存不良環境違規記錄;2020年8月12日,上市化工企業奧蓋克公司,因在生產過程中未正常運行大氣污染防治設施而收到行政處罰書。類似關於各地企業違規排放的信息層出不窮。

梅念蜀指出,環境防護距離在設置之初,就不是以保護居民身體健康為目的的,並沒有任何實驗結果能證明,在防護距離內達標排放就不會造成健康問題。

「我們的意見是:保留本標準中對衞生防護距離的表述,同時恢復行業衞生防護距離的強制性,由環保部與衞生部聯合對現有的行業衞生防護距離從環境與健康兩個方面進行全部的科學論證,修改和完善現有的30個行業的衞生防護距離標準。增加標準及其約束力,而不是減少!」梅念蜀在遞交環保部的信件中寫道。

「非常感謝你們的來信,提出的建議非常重要,我們認真研究,儘可能採納……」環保部環境標準研究所給出了答覆。

2017年2月8日,安徽省銅陵市化工廠突發爆炸。

2017年2月8日,安徽省銅陵市化工廠突發爆炸。網上圖片

一退再退

同爆炸、火災、氣體泄露等事故聯繫在一起的是「安全防護距離」。在過去20年裏,國家安全監督部門出台的文件越來越多,但「安全防護距離」這條紅線卻越來越模糊。

2015年天津濱海化工企業爆炸,爆炸中心距離最近的居民區不到600米。涉事企業瑞海國際的安評報告中卻寫道:「根據《危險化學品安全管理條例》第十九條規定,瑞海國際的地址與周圍居民區、商業中心、公園等人口密集區域的距離,符合規定。」但端傳媒查閲2012年更新的《危險化學品安全管理條例》第十九條,發現該條例並未對距離做出明確規定。

沒有明確規定,因而符合規定。這樣的文字遊戲時常出現在企業的安評報告中。

2002年,中國加入世界貿易組織的第二年,國家經濟貿易委員會出台《危險化學品經營許可證管理辦法》,明確危化品經營銷售企業的經營條件和儲存條件必須符合《危化品企業開業條件》規定,同時將其列入安全評價的內容。同年出台的《安全生產法》強制要求礦山建設項目和生產、儲存危險物品的建設項目,都應進行安全評價。生產經營單位只有獲得合格的安全評價報告,才能拿到生產經營許可證。

1000米安全防護距離,因此繼續成為強制性的標準。當時國內化工產業總產值8069億元。

不到一年,1000米的安全防護距離被突破了。2003年4月,國家安全生產監督管理局頒布了《危險化學品經營單位安全評價導則(試行)》,詳細規定了安全評價的要求。根據導則,企業即便沒有設置1000米的安全防護距離,只要其他項目合格,依然可以通過安全評價。

同時,對比《危化品企業開業條件》,導則對1000米安全防護距離也有了新的表述。除了提到「大中型倉庫與周圍公共建築物、交通幹線、工礦企業等的距離應在1000m以上」(並未提及居民區)以外,還補充了一個替代選項——「也可採取措施滿足安全防護要求」,但並未提及具體措施。這意味着,危化品企業即便選址不滿足1000米的安全防護距離,還有機會通過安全評價,順利開業並投入生產。

條例快速更迭的背後是,1000米安全防護距離一直在業內有很大的爭議,它的標準太過「嚴格」又太過「模糊」,以至於幾乎不可能落實。

2008年,由國家安監總局危化司與公安部消防局的指導,多個協會組成的聯合調查組發布的《我國危險品倉儲業現狀調查報告》提到,很多企業家都認為1000米的安全紅線的規定有些「離譜」,寧波、上海兩地安監部門的工作人員也認為這一條款在客觀條件下很難落實,很難找到符合規定的地址。

一刀切的1000米標準,對有些危險係數低的企業來說太過嚴格了。調查組的成員在接受《中國青年報》採訪時承認:「不同的危化品種類肯定要做區分,1000米的規定不夠具體。」但在關於安全防護距離的文件中,並沒有做好分類。

2010年,中國化工行業總產值達5.23萬億元,超越美國成為世界頭號化工大國。這一年,化工行業主要分布在「珠三角」、「長三角」和「環渤海」三大地區經濟中心,66.9%的產值來自東部地區。2011年,有多達7,141家企業銷售收入高於5億元,在2002年,沒有一家化工企業達到這個規模。

2012年,國家安全生產監督管理總局新頒布的《危險化學品經營許可證管理辦法》,不再提及列明瞭1000米安全防護距離的《危化品企業開業條件》,這意味着後者不再決定了危化品企業是否能拿到「出生證明」,失去了它的強制性。這一年,中國有23629家「規模以上」化學企業,也即年收入等於或高於2000萬元人民幣的企業。

2014年,國家安監總局出台的《危險化學品生產、儲存裝置個人可接受風險標準和社會可接受風險標準(試行)》,再次提到安全防護距離,但並未給出具體數值,也未指出距離是否具有強制性。

經過20年的時間,1000米的安全防護距離,逐漸從危化品企業開業的強制性前提以及安全評價的重點內容退出,最終變成《危險化學品經營單位安全評價導則(試行)》中一個沒有決定性意義的B類條目。

2017年,中華人民共和國工業和信息化部原材料工業司發布報告,指出全國有近30萬家危化品生產經營單位,其中安全保障能力比較差的小化工佔80%以上,安全事故時有發生。

儘管文件逐漸取消了1000米的強制安全防護距離,但綠色和平安評專家楊慧說,涉及「危險化學品重大危險源」時,安全防護距離仍然是安評報告中的必要內容。

楊慧認為1000米的強制性安全防護距離標準的取消是合理的,因為不同工廠的化學品製造過程,危險係數不同,發生事故的風險度,可能的損失也不一樣,所以應該由安全影響評價工程師來做企業安全防護距離的劃定。

更大的問題可能是安全評價的形式化。

2010年,國家安全監管總局抽查84家安評機構,有8家評價過程控制執行不嚴格,有另外10家評價機構檔案管理不完善,有另外21家安全評價報告質量不高,問題機構佔到總數的46.4%。《中國青年報》一篇報導也曾引述一位曾多次與安全評價機構「打交道」的化工從業人員的說法:「走形式是安評領域普遍存在的問題。需要做安評的企業太多了,大小企業都有,很多企業交了幾千塊錢拿個報告應付了事。」

2015年3月,央視報導,重慶開縣42家民營加油站,都被迫統一選擇了一家只具有乙級資質的安評機構做安全現狀評價,當地安監部門聲稱這只是「推薦」這家公司,但其實他們已經通過施壓,擠走了具有甲級資質的10餘家安評機構。

2019年3月23日,江蘇鹽城響水縣,發生爆炸以後的化工廠鳥瞰圖。

2019年3月23日,江蘇鹽城響水縣,發生爆炸以後的化工廠鳥瞰圖。攝:Caixin Media/VCG via Getty Images

真正的問題

梅念蜀認為最大的問題不是強制性的衞生防護距離得不到保留,而是環境保護相對於城市發展來說太過邊緣。

她告訴端傳媒,環評報告需要對項目的選址進行評估,但很少有環評機構會否定掉選址,否則工作就白費了,重新選址需要重新環評;另一方面,企業選址是由城市規劃部門決定的,考慮的因素有很多,環保部門是相對弱勢的政府機構。

2017年,新修改的《建設項目環境保護管理條例》進一步邊緣化了環保部門的職能,在此條例通過之前,梅念蜀等環境保護活動者可以針對企業獲得的環境保護驗收的行政許可,向地方環保部門申請行政復議,如果撤銷了行政許可,企業必須重新整改和做環評報告。

隨着條例的生效,企業不再需要為建設項目的環境保護驗收申請行政許可,而是改為建設單位自主驗收,也就是自己監督自己。「沒有行政許可,我們就不可能去找行政部門了。」梅念蜀舉了一家生產半導體的企業為例,這家企業因為噪音和廢氣不合格,環評一直沒有通過驗收,「拖到2017年,把自己驗收了」。

安監部門也面對同樣的邊緣化問題。「危險化學品建設項目的安全方面的審查……基本上與建設項目的規劃許可之間並無建立關聯關係。」中國安全生產科學研究院研究員師立晨在2011年撰文表示,危險化學品建設項目的選址主要由地方城鄉規劃主管部門負責審核和頒發許可證,而規劃主管部門通常是從城市總體規劃的角度來進行審查的,很少會從安全角度來論證分析項目。

城市規劃和環境保護、安全生產之間的矛盾,在中國進入市場經濟的初期並不突出。「原來的工廠都很偏僻,90年代規劃的時候,周邊五公里都是山地、農田,沒有人煙。」楊慧說,隨着城市化和人口遷移,很多化工廠附近都住滿了人,問題才逐漸浮現。

據《界面》報導,2005年,環保部啟動了一場全國範圍的化工石化項目環境風險大排查行動。結果顯示,7555個化工石化建設項目,81%布設在江河水域、人口密集區等環境敏感區域;45%為重大風險源。當時的政府下了結論:中國的化工石化行業存在着嚴重的布局性環境風險。

不過,不同的政府機構有不同的意見。國家發展和改革委員會產業協調司曾在官網發文,指出美國、日本、新加坡、比利時等國的化工園區多數都離居民區很近,來呼籲「正確認識石化項目防護距離」。

「化工廠就是規模放大了n倍的學校實驗室,很少有複雜的工藝程序。」楊慧認為真正的問題是企業的管理水平不達標。只要化工廠的生產工藝流程和安全管理符合規定,不應該會出現響水爆炸這樣嚴重的事故。

「理論上來說,企業只要達標運作,不會對居民生活產生任何影響。」楊慧以響水發生爆炸事故的江蘇天嘉宜化工有限公司作為反例進行說明。它有可能最初建立的時候通過了安全驗收,但在實際生產的過程,危險廢棄物如果過量堆放,易燃易爆物品如果沒有做好分類,進出的車輛、物資、人員如果沒有做好嚴格控制和登記,沒有做好防靜電、防火種的工作,那麼就極有可能發生安全事故。

2019年3月23日,陳家港鎮王商村的村民韓鬆在他爆炸後的房子內。

2019年3月23日,陳家港鎮王商村的村民韓鬆在他爆炸後的房子內。攝:馬利/端傳媒

香港中文大學研究環境政策的副教授陳竟明也有相同的看法,他表示,化工廠如果污染控制做得好的話,就不會有環境和安全問題。「2008年的時候大陸的化工安全做得很好,但奧運結束之後就開始變差了,歸根到底還是人的問題。」他說,「大陸有一些地方管理還是好的,比如深圳,第一有規劃,第二有管理。」

在江西一家中石化煉油廠工作了23年,待過4個崗位的李紅告訴端傳媒記者,普通員工每年都會做安全測評和安全考試,但考試很容易通過,「基本上是技術員給一套標準答案,在手機app上照着填,有點走過場的感覺。」

2018年3月份李紅所在的煉油廠發生了爆炸事故,造成兩人死亡。他認為,造成事故有兩個原因。一方面,廠裏的安全監管設備老化;另一方面,中層管理人員比基層員工還多,官僚化嚴重,真正操作的人手越來越少,自然存在安全隱患。

「化工廠就是印鈔機,可以解決就業、税收問題。」楊慧談了自己對化工廠在地方經濟中扮演角色的理解,她說,負責地方招商引資的不是安監部門,也不是環保部門,這兩個部門在政府職能部門中權力都不大。同樣的,「本該年薪10萬到20萬的安全員,實際在工廠裏面也處於邊緣地位。」

她說,對安全的投入讓位於經濟發展,才是大部分化工事故的根源。

實習記者徐涵對本文亦有貢獻。

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