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太平洋的風與不沉艦隊:中美對峙下,蔡英文第二任期正式起步

蔡英文在今日正式邁入第二任期,她反覆提及的「印太戰略」所指為何?面對後疫情時代、身處新冷戰前緣,台灣該如何繼續做太平洋上的「不沉航母」?


2020年4月9日,台灣總統蔡英文在2019冠狀病毒流行期間戴著口罩到台南的軍事基地時接受軍官致敬。 攝:Sam Yeh/AFP via Getty Images
2020年4月9日,台灣總統蔡英文在2019冠狀病毒流行期間戴著口罩到台南的軍事基地時接受軍官致敬。 攝:Sam Yeh/AFP via Getty Images

2020年5月20日,中華民國總統蔡英文正式就職,距離她以破紀錄的 817 萬票贏得總統大選,已經過去四個月餘。然後,從大選落幕至今,世界的時間卻似乎過得異常緩慢——肺炎疫情爆發,國際局勢瞬息萬變,如果不是因為就職典禮、府院人事又有些微異動,台灣民眾甚至差點就忘記了,蔡英文的第二任期根本還沒開始。

與此同時,各地的人們也在共同目睹世界正如何以前所未見的速度,轉向一個讓當代人感到陌生的境地——原本頻繁的跨境人流戛然而止,國際政治壁壘紛起,經濟前景亦跟著混沌不明。任何一個生活在後冷戰時期、相信「歷史已經終結」的人,恐怕都會對當前景況感到有些茫然。

這種越來越涇渭分明的劃界政治,也呈現在各種軍事動作上。時間回到二月初,就在疫情剛剛於中國爆發之際,解放軍軍機便頻繁越過海峽中線、進入台灣領空。對此,美軍則派出「錢瑟勒斯維爾號」(USS Chancellorsville)戰艦穿越台灣海峽,並出動 B-52 轟炸機、電子偵察機在台灣附近活動。到了五月初,中美雙方也依然在台海周邊、南海地區頻頻活動——一時之間,東亞戰雲密佈,彷彿嗅到了衝突爆發前夕的詭譎氣氛。

4 月 29 日,美國軍方亦「流出」了一場由美國太平洋空軍司令部(Pacific Air Command)主辦的視訊會議畫面,而中華民國國旗則出現在會議之中,引起媒體不少議論。根據台灣國防部發言人的說法,該會議的目的為「分享防疫經驗、討論後續合作,但無法透露太多細節」。台美之間的軍事合作,早就已經是人盡皆知、卻不能明說的「秘密」,因此真正重要的,其實是美軍「公開台灣參加會議」的這個舉動本身的意義。這場520前夕的「流出」的會議畫面,也註定將成為台灣未來四年的命運底色。

外界一般認為,美國上述的種種舉動,都可以被視為美國用來表態的「隱性溝通方式」,因而也是美中關係的晴雨計。然而能夠「釋放訊息」的,當然不只是這些幽微的動作而已,美軍的「大外宣」論述亦非常值得關注——就此而言,負責管轄「太平洋空軍」的美軍印太司令部(U.S. Indo-Pacific Command)的宣傳刊物《印太防衛論壇》(Indo-Pacific Defense Forum),近年來又釋放出了哪些訊息呢?

2016年9月4日南中國海蘇比礁,中國開發的一個人工島的衛星圖像。

2016年9月4日南中國海蘇比礁,中國開發的一個人工島的衛星圖像。攝:USGS/NASA Landsat data via Getty Images

「反制中國海洋野心」

翻開 2020 年第一期的《印太防衛論壇》,讀者的目光很難不被專題文章〈反制中國海洋野心〉的題圖吸引——在帶有中式輿圖風格、波濤捲捲的海面上,一隻巨龍正在伸出龍爪,而主標題下方的副標則是:「各國正加強合作,削弱中國帶來的主權威脅與領土擴張主義」。

這篇措辭並不怎麼友善的文章,重新梳理了中國一帶一路策略的動態、各強權對一帶一路的回應,同時也細數了近期幾個失敗、受挫的一帶一路計畫。

文中特別提及中巴鐵路和油管(新疆-巴基斯坦瓜達爾港)以及中緬鐵路(昆明-皎漂),並指出這兩條廊道連結了兩個傳統上沒有和美軍合作軍演的印度洋國家:巴基斯坦和緬甸。這兩個國家之所以受中國青睞,除了因為它們和美國的關係不那麼親近之外,也因為它們正好就位在印度洋岸,可以讓中國避開利益相關者眾多的馬六甲海峽、繞過受印度控制的安達曼群島(Andaman Islands),直接進入印度洋海域。某些解放軍的戰略學者甚至直白指出,「緬甸和巴基斯坦,就是中國西部的海岸線」。

除此之外,該文還指控,中國利用開發中國家對於發展的渴望,對許多國家都提出了其他民主大國很難匹敵的援助發展計畫,而中國的「黨國企」體制,也讓中國國營企業得以不受市場機制囿限、監管,而可以從中國的國有銀行借到大量人民幣,先對特定國家進行專案式的貸款,再要求借款國以美元還債。該文指出,這樣的動作一方面推動了人民幣的國際化,一方面也能額外吸收美元外匯存底。

在這種情況下,許多原本已經成形的區域聯盟,都在中國的介入之下出現裂痕,比如歐盟、東協、太平洋島國論壇內部,都因為各成員國對「中國因素」的立場不一而出現了齟齬,甚至在某些國家內部,還造成政黨之間的分化與對立。想當然耳,拿了中國好處的國家,對於新疆、西藏、南中國海以及人權等議題也會相對緘默。

中國每次在南海的擴張行動,恰好都緊接在其他強權撤出該地區的時間點之後,或許正是在暗指大國的疏忽與不作為,就是亞太地區出現權力真空的主要原因,從而呼應該文要求各國合作對抗中國的論調。

然而中國的策略,並非完全沒遇到阻力。許多西方國家,近期也開始加大國際援助的力道,提出比中國更優惠的援助發展計劃,希望藉此減少中國論述和資金的吸引力。此外,該文作者也提醒讀者不能把接受外援的「小國」看成完全被動的無力個體——事實上,從去年和台灣斷交的索羅門群島,到中國的鐵桿盟友「巴鐵」(巴基斯坦),這些國家也都會利用中國與西方國家的角力,藉此遊走在雙方陣營之間、謀求自身利益,因而其實是具有能動性的行為者。

〈反制中國海洋野心〉也細數了各個區域強權面對「一帶一路」時的回應。比如澳洲於 2018 年阻撓中國華為承包索羅門群島-巴紐-澳洲的海底光纖纜線計畫,並反對中方在巴紐、萬那杜、斐濟興建軍港,同時與美國合作於巴紐興建海軍基地。同樣對於中國勢力感到擔憂的印度,則是由於喀什米爾領土爭議,因而堅決杯葛通過喀什米爾地區的「中巴經濟廊道」計畫。

東協最大的成員國印尼則採取兩面策略,一方面吸收中資,一方面也反對中國在南海擴張,並發起「全球海洋支點」(Global Maritime Fulcrum)計畫,與澳洲、印度組成三邊同盟,藉此抗衡中國的擴張。東亞的另一區域大國日本,則以優質的基礎設施、更低廉的貸款利率為號召,與印度共同發起了「亞非成長走廊」(Asia-Africa Growth Corridor)計畫,試圖對抗中國的一帶一路和援助計畫,並投資越南-緬甸的東西向鐵路,藉此和中國的南北向鐵路計畫打對台。

最有意思的是,這篇文章亦以地圖呈現出中國經營南海的時間軸,指出中國每次在南海的擴張行動,恰好都緊接在其他強權撤出該地區的時間點之後,或許正是在暗指大國的疏忽與不作為,就是亞太地區出現權力真空的主要原因,從而呼應該文要求各國合作對抗中國的論調。

舉例來說,1950 年代法國退出中南半島之後,中國便於 1960 年代佔領靠近中南半島的一部份西沙群島;待美軍於 1973 年退出越南之後,中國又在隔年進一步將南越逐出西沙海域,佔領西沙群島所有島嶼。1980 年代,中國逐漸將掌控範圍擴展到南沙群島,而這個時間點,也正好就是蘇聯在解體前夕、開始退出中南半島地區之際。此外,美軍撤出菲律賓蘇比克灣軍事基地的時間點是 1992 年,而中國則是在 1995 年佔領菲律賓西部海域的美濟礁(Mischief Reef)。

圖:端傳媒設計部

圖:端傳媒設計部

2018 年之前的《印太防衛論壇》封面主題仍多半以反恐、區域安全、和平倡議,以及國際合作等議題為主,而論及中國時,也較少使用「反制」(counter)、「滲透」(infiltrate)、「武器化」(weaponize)這類強烈的字眼。

太平洋的風向變了?從反恐、區域合作,到「反制中國」

再翻開過去幾期的《印太防衛論壇》,讀者也不難發現,2019 年的四期雜誌封面,其實也全都以中國作為主題。

2019 年第一期的封面專題為〈區域優勢競賽〉,分別以〈中印對決〉、〈崛起中的鋭實力〉兩篇文章,報導中印角力、以及中俄兩國的區域角色,從而盤點了印太區域的競合現狀——在這兩篇報導裡,中國都是主角。

在〈中印對決〉之中,文章明確指出,不論就核武能力、傳統軍力以及經濟實力來看,印度都屈居中國下風,而臨靠印度洋這個地理事實,或許便是印度在戰略上唯一優於中國的條件,因為一旦中印因為邊界問題或區域爭霸而發生衝突,印度洋上的商貿航道就是印度可以制衡中國的利器。循此,中國透過中巴廊道將勢力伸進印度洋地區的舉動,便成了印度最主要的憂慮來源之一。

該文也用中國的視角描繪了印度在該區域的角色,並指出中國政府其實並未將印度視為威脅的主要來源,也不認為印度在印度洋地區擁有絕對的影響力,因此中國可以與該地區的任何國家發展關係。然而中國對印度的「輕視」態度,也可能成為中國在戰略上的盲點,忽略了印度對中國擴張的敵意。

至於中俄之間的角力,〈崛起中的鋭實力〉一文則使用沃克(Christopher Walker)和路德維希(Jessica Ludwig)兩位學者共同發展出來的「鋭實力」概念,明指中、俄皆為「獨裁國家」,在過去十年來,也都在跳脫傳統的競爭方式,改用擾亂、操弄等策略,利用民主國家的開放特性來試圖影響它們,並改善自己的形象。

2019 年第二期則以〈竊取優勢:中國偷竊智慧財產破壞信任〉為封面主題,討論中國近年來如何透過併購、竊取等手段取得高科技產業的智慧財產權,接著再削價競爭、擊垮對手。該報導並指,中國國家安全部目前派送了約四萬名情報人員在海外活動,而全球的國際智慧財產權竊盜事件,有50%至80%為中國所為。

該文引用了幾個美國企業的案例,指控中國政府成立空頭公司竊取智慧財產權,甚至在領英(LinkedIn)商業網絡平台上,尋找美國公民竊取政府和商業機密。

根據「美中經濟與安全評論委員會」(U.S.-China Economic and Security Review Commission)統計,中國於2017年對美國的投資總額裡,有高達97.6%被用來併購美國企業,而背後目的,則多半是為了取得機密技術。類似的瓢竊行為也不僅止於商業界,因為中國政府亦會利用在海外實驗室的中國留學生竊取關鍵技術,或者以高薪直接吸引外國人才進入中國學術機構。

雖然篇幅不如智慧財產權議題,但該期雜誌亦提及新疆問題。並指中國在新疆實行的高壓政策,只會激發海外穆斯林和維吾爾群體激進化,進一步在國際間助長恐怖主義,並導致中國在海外的基礎設施計劃成為恐怖份子攻擊的目標。

2019 年第三期的封面專題則轉以「假訊息戰役」為題,分別以三篇文章討論中共的政治作戰手段、作為宣傳機器的孔子學院,以及中國政府如何對軍隊灌輸習近平思想,從不同面向討論思想如何成為中國擴張、滲透的工具,以達「不戰而屈人之兵」的功效。

該期雜誌特別強調,中國黨政軍不分的特性,讓中國的政治手段特別能夠取得優勢,同時列舉了中國實行政治戰的幾種常見方式,比如:買通各國政治人物為中國說話、讓商界大老散播「中國是朋友」的概念、透過研討會和研究合作等方式培植親中學者,以及贊助記者拜訪中國等。此外,文章亦列舉世界各地政商人士用來合理化中國擴張的論述,甚至批評一些澳洲人甘於抱持某種「習得的無助狀態」(learned helplessness),對中國伏首稱臣。

此外,中國的孔子學院則利用中國市場的吸引力和漢語熱,以資金作為誘因,吸引各地學校與中國合作開辦孔子學院,而孔子學院的空間分佈,也和「一帶一路」的地理位置高度重疊。然而這些孔子學院也會進行自我審查、擔任中國政府的宣傳機器,因而導致許多學校決定終止合作。

到了2019年的第四期,《印太防衛論壇》更是火力全開,罕見地使用長達二十二頁的四篇專文(亦即整期刊物三分之一的篇幅),一方面細數中國的負面新聞,一方面梳理中國對北極海域和北極航道的野心。這些負面新聞包括:中國用監視科技和大數據來控制人民的「社會信用體系」、2019年的「血禍」爭議、疫苗醜聞、食安危機,以及強摘政治犯器官的傳聞,其對中國的抨擊力道之大,在《印太防衛論壇》的發行史上頗為罕見。

然而《印太防衛論壇》對中國是否一向如此敵對呢?實情並非如此。

如果我們將目光再往前看,2018 年之前的《印太防衛論壇》雖然亦不時提及中國的崛起動態和爭霸野心,但封面主題仍多半以反恐、區域安全、和平倡議,以及國際合作等議題為主,呼應的是歐巴馬時代美國偏好多邊對話、促進國際合作的政策,而論及中國時,也較少使用「反制」(counter)、「滲透」(infiltrate)、「武器化」(weaponize)這類強烈的字眼。

由此來看,《印太防衛論壇》於 2019 年連續四期以外顯的中國符號為封面題圖,並在對中論述上加深敵意、篇幅上加大力度,反倒顯得有些突兀了。考量到季刊編輯一般會提前一到兩期選題、撰稿,因此這種宣傳風向上的轉變,很有可能就和美國於 2018 年在戰略部署上的重新定位脫不了關係。

2018 年初,美國國防部公布了新的《國防戰略》(National Defense Strategy),明確指出美國國家安全的首要關注對象,將不再是恐怖主義,而是國與國之間的戰略競爭,而中國和俄羅斯的重新崛起,就是下一階段美國的繁榮和安全的『核心挑戰』。自此,美國不只在戰略上明確將中國視為競爭對手,也發起了貿易戰,並將對抗中國、抑制中國的戰略走向,體現在了宣傳雜誌的論述上。

同樣值得注意的是,《印太防衛論壇》的論述轉向,除了可能與 2018 年開始明朗化的中美角力態勢和貿易戰有關之外,也可以讓我們看出美國在處理中國議題時,越來越常將印度洋地區拉入討論,並將印度洋和太平洋地區視為一個整體——關於這點,我們也可以從印太司令部的歷史獲得印證。

2014年6月28日南中國海附近,菲律賓海軍和美國海軍的雙邊演習中,艦上的美國海軍升起美國旗。

2014年6月28日南中國海附近,菲律賓海軍和美國海軍的雙邊演習中,艦上的美國海軍升起美國旗。攝:Noel Celis/AFP via Getty Images

反映美軍戰略重心、認知框架的「印太司令部」演變史

美軍的印太司令部,是今日美軍六個以地理位置區分的「聯合作戰司令部」(Unified Combatant Command)的其中之一,其管轄範圍包括印巴邊界以東、俄蒙邊界以南,以及美洲西岸(不包含美洲陸地與近海)以西的整個亞太地區。

印太司令部的歷史,可以上溯於二戰後成立的「遠東司令部」(Far East Command)。當時遠東司令部的職責,是圍堵共產集團於東亞的戰線上擴張,而韓戰則是遠東司令部參與過最重要的戰役。

1957 年,亦即韓戰結束後四年,美軍決定將駐在日本的遠東司令部和阿拉斯加司令部(Alaskan Command)的部分業務合併,並在夏威夷史密斯營(Camp H.M. Smith)成立太平洋司令部的總部。到了 1972 年,美軍進一步又將印度洋、南亞和北極海地區併入太平洋司令部的轄區;1976 年,太平洋司令部的範圍再次擴大,伸向非洲大陸的東岸。

雖然美國經常以「國際警察」的形象存在於世人心中,美軍各司令部的下轄範圍也在不斷擴大,但出人意料的是,美國一直到 2001 年的九一一恐怖攻擊事件之前,都並未將世界上的所有國家,都常態性地劃歸某個司令部管轄——就連中國這個東亞地區最大的國家,在過去美軍的戰略部署中也都沒有明確的管轄歸屬,一直要到 1983 年,才終於和朝鮮、蒙古和馬達加斯加一起被劃入太平洋司令部的轄區,顯示美國在此之前的軍事部署主軸,一直都是和蘇聯對抗。

等到蘇聯的頹勢已顯、冷戰逐漸步向終局,美國又開始將戰略重心放在中東地區,遂於 1983 年成立「中央司令部」(Central Command)主管中東地區的美軍部署,並於 1989 年將原本由太平洋司令部管轄的阿曼灣(Gulf of Oman)和亞丁灣(Gulf of Aden)併入中央司令部轄區。1990 年代至二十一世紀初期間,印度洋西部的其他海域,也逐漸從太平洋司令部切割出去。

美國軍事部署的下一個轉捩點,則出現在 2001 年:九一一恐怖攻擊事件發生後,美國開始以反恐為名重組全球部署,也才首次將世界上的每個國家都劃入特定的聯合作戰司令部管轄,並確立美國總統為美軍唯一的總司令(Commander in Chief),而原本以「總司令」為職銜的各個聯合作戰司令部指揮官,也只能改稱「司令」(Commander),從而加大了美國總統在軍事決策上的集權能力。

到了 2008 年,太平洋司令部的部分印度洋地區業務,再一次被分割出去:東經 68 度以西的所有印度洋海域,全部劃入了新成立的「非洲司令部」(Africa Command)轄區。

歐巴馬上任後,則開始將美國的戰略重心從中東轉向亞洲,提出了「亞洲再平衡」(Rebalance to Asia)的戰略思維,分別從政治、經濟、軍事層面,加深對亞洲事務的涉入。在這個背景之下,歐巴馬政府強化了美國與亞太幾個傳統盟邦的關係和軍事合作,同時也增加在西太平洋地區的軍事部署,擴大環太平洋的海上聯合軍演。

然而這個向亞洲傾斜的趨勢,卻在川普上任之初幾乎戛然而止。川普曾經揚言,美國將不再干預國際區域安全事務,一時之間,美國「重返孤立主義」的論述甚囂塵上。

弔詭的是,和「孤立主義」息息相關的「貿易保護主義」,卻推動川普政府於 2018 年發動了中美貿易戰,也導致「抵抗中國」的論述,彷彿成了「保護美國」的等價命題。在這個背景之下,川普政府於是與日、澳政府共同推出了「印太經濟展望」(Indo-Pacific Economic Vision)計畫,藉此加大基建外援力道、與中資抗衡,而《亞洲再保證倡議法》(Asia Reassurance Initiative Act)則確認了美國與澳、日、韓、菲的傳統同盟關係,並要求與印度和台灣加深合作。

2018年11月13日斯里蘭卡科倫坡,酒店正在建設中,這是一個中國管理的項目。

2018年11月13日斯里蘭卡科倫坡,酒店正在建設中,這是一個中國管理的項目。攝:Paula Bronstein/Getty Images

為了因應中國以一帶一路計畫為名在印度洋地區的戰略部署,太平洋司令部也於 2018 年 5 月再度更名——或者毋寧說,進行了「正名」,將「印度洋」的字樣加進「太平洋司令部」,讓從 1972 年開始便一直在「太平洋司令部」實質管轄範圍內的印度洋大半部地區,得以反映在名稱上。

「印太架構」的概念最早實際上是印度學者於 2014 年提出的,其內涵帶有「民主陣營」各國相互合作、抵抗威權政權的意味。

淡江大學美洲研究所榮譽教授陳一新

然而中國在印度洋地區的經營,並不是這次更名的唯一因素,因為同樣在崛起的印度,今日也在試圖將影響力深入擁有不少印度裔居民的太平洋地區,因而透過更名來提醒人們將印度洋和太平洋放在同一個框架中看待的作法,的確也有其必要。

簡言之,印太司令部是在二戰之後的數十年間,一步步經歷擴張、分割和改名,才演變成今日的樣貌,而這些變化,反映出的也是美軍不同時期的戰略重心、以及對於這個世界的認知框架,而這些變化,我們也能從其宣傳雜誌《印太防衛論壇》的名稱看出端倪。

今日的《印太防衛論壇》,雖然刊名和印太司令部的地理區名稱相符,但事實上直到 2016 年之前,這份刊物的名稱都沒有「印度」字樣,而是叫做《亞太防衛論壇》(Asia-Pacific Defense Forum)。如果宣傳刊物的名稱,的確先行反映了司令部的戰略重心,那麼「太平洋司令部」於 2018 年改名為「印太司令部」,反映的便很有可能是早在 2016 年前後便已開始萌生、推動的政策。

現任中華戰略前瞻協會的研究員揭仲認為,美軍之所以於 2016 年左右開始,在宣傳刊物、司令部名稱上推動一系列「正名」動作,正是白宮和國務院已經在政治上做了決策,認定太平洋和印度洋地區對美國來說越來越重要,而且兩地區的戰略行動也是連貫的。

揭仲分析,2013 年至 2016 年間因為菲律賓提出「南海仲裁案」而被推上角力火線的「南海爭議」,也正是導致印太框架確立的關鍵,因為南海就是印度洋和太平洋交會的介面,也是太平洋地區通往印度洋地區的重要通路,而原本軍力侷限在西沙地區的中國,一旦將經營範圍擴張到南沙群島,麻六甲海峽便會開始受到中國的威脅。

淡江大學美洲研究所榮譽教授陳一新則指出,「印太架構」的概念最早實際上是印度學者於 2014 年提出的,其內涵帶有「民主陣營」各國相互合作、抵抗威權政權的意味。至於太平洋司令部改名為印太司令部,陳一新認為主要還是美國為了制衡中國的一帶一路計畫,因而對印度學者的論述進行了呼應,南海爭端反倒未必是關鍵。

2020年4月9日,台灣總統蔡英文在台南的一個軍事基地,戴著口罩與官員和軍人一起參觀。

2020年4月9日,台灣總統蔡英文在台南的一個軍事基地,戴著口罩與官員和軍人一起參觀。攝:Sam Yeh/AFP via Getty Images

詭譎多變的印太風向中,台灣將如何自處?

若回顧「印太」在台灣語境中的使用情形,我們也不難發現印太一詞,的確就是在蔡政府於 2016 年上台之後,才開始在政策論述、媒體報導中頻繁出現;2019 年,蔡英文發表雙十演說時,也明確提到了印太地區,並稱台灣位於印太地區的戰略前緣,「成為了守護民主價值的第一道防線」,遙遙呼應了印太地區與民主陣線的關係,也和美國強調印太戰略的動態相符。

話說回來,「印太」這個概念在台灣人聽來或許依然陌生,但若說起另一個類似的地緣概念——「亞太」,大概就無人不知了。

「亞太」和「印太」在本質上有很大不同:前者的形成脈絡是冷戰終結,內在動力是「一體化」能帶來的商業利益;「印太」卻正好相反,核心目的是「對抗」、「牽制」,因而和「亞太」隱含的「一體化」概念背道而馳,著重的終究是軍事和戰略目的,而非商業利益。

早在 1990 年代初,李登輝總統便曾提出將台灣打造成「亞太營運中心」的計畫;1991 年,台灣也以「中華台北」名義,正式加入了反映後冷戰地緣政治架構的「亞太經濟合作會議」(APEC)。在這些政策面的推波助瀾下,人們對於東亞與太平洋地區「一體化」的地理想像逐漸鞏固,一時之間,「亞太」一詞也在台灣成為炙手可熱、名聲響亮的符號,舉凡健身中心、旅館到電信業者,都有以亞太為名的案例。

從李登輝總統時期為了平衡對大陸依賴、將投資導向東南亞地區而實行的「南向政策」,到陳水扁時期開啟的「太平洋南島外交」路線,都可以視為「亞太」框架下的產物——一直到馬英九上任之後,這類企圖脫離大中華主軸的「亞太論述」,才稍稍出現了式微。

2016 年蔡英文上台之後,原本馬政府制定政策時偏重的兩岸框架,又逐漸讓位給了更寬闊的跨國區域框架——只是這次,蔡政府的「新南向政策」擴大了原本李、陳時期「南向政策」的範圍,新加入了紐澳、南亞等地區,明確將印度洋地區納入政策之中,遙遙呼應了美國的「印太戰略」。

然而「亞太」和「印太」在本質上還是有很大不同。前者的形成脈絡是冷戰終結,前共產集團終於決定要跟資本主義陣營「有錢大家一起賺」,背後的內在動力是「一體化」能帶來的商業利益。「印太」卻正好相反,核心目的是「對抗」、「牽制」,因而和「亞太」隱含的「一體化」概念背道而馳,著重的終究是軍事和戰略目的,而非商業利益。

如果真有一天「亞太」這個地理想像被「印太」所取代,反映的可能即是我們正從「後冷戰時期」,跨入中美對抗的「新冷戰」的時代背景。

循此,台灣在看待國際大國角力、擬定外交戰略時,除了專注於中美對抗的軸線之外,也必須需要思考:蔡政府 2016 年上任之後推行的「新南向政策」,是否真有把中美雙方在印度洋地區的經營考慮進去?如何實際加深台灣與印度洋地區的經貿與戰略合作,讓新南向政策嵌合進印太框架,或許便會是下個階段檢視新南向政策成效的重要指標。

就此問題,陳一新認為,蔡政府推出「新南向政策」的初衷,依然是平衡台灣在經貿上對中國的依賴,而非戰略上的部署或合作,而以台灣目前的軍力和外援資源來看,新南向政策也實在很難在戰略上取得主動權。對於台灣而言,判斷新南向政策是否成功的關鍵指標,即在於能否和新南向各國簽訂自由貿易協定。

此外,陳一新也認為,印太戰略其實是美國首次採用、挪用外國人提出的概念,架構太過鬆散、內涵也依然籠統,而印太地區內部的異質性也很高,各國雖然對中國擴張都有戒心,卻也都想在經濟上加緊和中國的合作,不見得願意配合美國的目標。以索羅門群島為例,索國過去曾經試圖將警察送往台灣受訓,最後卻被澳洲插手叫停,恰恰說明了「印太」內部其實充滿矛盾。

陳一新亦提醒,印度當初之所以提出「印太戰略」的概念,只是為了提升印度在國際間的角色,但沒有真的想要捲入中美角力之中;如果兩岸關係沒有改善,台灣在外交上依然很難有重大突破。再者,如果美國無法在印太地區將多邊合作的軍演常態化(目前多半都是雙邊或三邊的軍演合作)、無法對區域內各國的武器裝備標準化,而川普的「孤立主義」路線又未有太大改變的話,他認為印太戰略成功的機率並不高。

但無論各方專家是否看好「印太戰略」,蔡英文對此的重視,仍未曾稍減。在 5 月 20 日展開新任期的前夕,總統府發言人黃重諺回覆美國國務卿龐培歐(Mike Pompeo)的祝賀時,便道「台美雙方對於印太地區具有共同的願景,美國持續視台灣為世界上一股良善力量及可靠的夥伴,作為國際社會的一員,台灣也將在既有良好基礎上,與美國持續攜手合作,深化台美全球合作夥伴關係,並為印太區域的和平穩定與福祉貢獻力量。」再次印證了印太戰略對蔡英文政府的重要性。

而在就職前夕,解放軍又傳出將在南海海域進行軍演,模擬對台灣政府控制的東沙群島進行登陸行動。由於東沙群島位在中國海軍通往太平洋的路線上、正好擋在巴士海峽的門口,因此能否對東沙群島取得有效控制,一般被視為解放軍能否「突圍」、穿過第一島鏈的重要關鍵。

為此,曾任國民黨總統候選人的高雄市長韓國瑜,雖然身陷罷免危機,卻仍以東沙島位於高雄市旗津區轄區的名義,表示自己不排除將會登上東沙島「宣示主權」。這個舉動,除了將外部角力的地緣政治議題,與台灣島內的政治攻防交織在了一起,也再次顯現出台灣地方政治鑲嵌在國際地緣政治板塊、總在彼此隱隱牽動的特性。

究竟,即將在中美對抗的詭譎風向之中展開新任期的蔡政府,會將台灣這座「太平洋上不沉的航空母艦」駛向何方呢?除了印太地區之外,諸如俄羅斯、歐盟等其他強權,可不可以也成為台灣撬動地緣版圖、以小博大的槓桿?眼下看來,不論答案為何,台灣恐怕都將難以獨自決定未來走向,只能在太平洋多變的風中,努力航行。

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