索馬利蘭:不被承認是國家、扼守非洲要道的「台灣新朋友」究竟是誰?

近年以來,中華民國外交工作持續面臨「斷交」威脅,眼看就要走向「邦交國歸零」的窘境。今年卻神奇地多了一個以「台灣」為名互設代表處的新朋友:索馬利蘭。索馬利蘭是怎樣的國家?它到底是不是一個國家?它的戰略位置為何?面對這些困惑,我們替你與台灣外交部、索馬利蘭當地法律菁英聊了聊。
2017年3月22日,索馬利蘭村莊的小房子。
台灣 美國 非洲 地緣政治

7 月 1 日,台灣外交部長吳釗燮召開記者會,對外宣布台灣將與索馬利蘭互設代表處。乍聽之下,這個「外交突破」似乎並不怎麼振奮人心——對於多數台灣民眾而言,索馬利蘭只是另一個「沒有多少人聽過」、「連在地圖上都指不出來」的國家。

事實上,於 1991 年實質獨立的索馬利蘭,至今仍未被任何一個國家承認為「主權國家」,其在國際社會中的地位和處境,並沒有比「中華民國(台灣)」好多少。

此消息曝光之後,北京方面沒有太多動作,而被視為官方喉舌之一的《環球網》,則以一篇標題為〈剛剛,台當局宣布「重大外交進展」,呵呵〉的報導,用嘲諷語氣輕描淡寫了這起建交消息,其語氣透露的正是以下這樣一個訊息:兩個「不被國際承認的政權」互相建立代表處,這如果不是「抱團取暖」,那什麼才是?

然而,事實或許不像北京所宣稱的那樣「呵呵」。7 月 9 日,美國白宮的國安會罕見地於推特上,指名恭賀台灣在東非地區的經營有所斬獲,並指「在醫療、教育和技術援助等層面上,台灣都是很好的夥伴」。有些評論者認為,這則貼文也透露出了美國官方的態度:台索之間能建立關係,和美國在背後的牽線與支持脫不了關係。

但不論如何,索馬利蘭的近期動向,也在台灣重新掀起了一個論調:既然常態的外交窒礙難行,那麼何不乾脆與世界上其他「不被承認的國家」建立關係、甚至成立「聯盟」呢?

的確,從外交部的對外聲明中,我們也不難看見「索馬利蘭與台灣不被國際承認」這件事情,對彼此而言反倒成了某種「利多」,能為雙方的外交策略帶來更多彈性。

比方說,台灣此次將會以「台灣代表處」(Taiwan Representative Office)為名,在索馬利蘭設立辦事處,但外界也有聲音質疑,為何不直接使用「中華民國代表處」為名?對此,外交部則回應,索方非常樂意接受「台灣代表處」這個名稱,而雙方也並非建立正式邦交關係,因此才並未使用「中華民國」作為名稱。

外交部並未明說的是,由於索馬利蘭本來就沒有任何邦交國,因此也相對毋需忌憚「其他強權友邦」是否會反對「台灣代表處」的設立。再者,中國本來就不承認索馬利蘭是主權國家,因此對於台索建立關係,也就不存在出言反對的基礎──換言之,正是因為和「不被承認」的國家發展關係,台灣反倒才可以大方掛上「不被承認」的名稱,而不用擔心其他國家反彈。

對此,國民黨除了批評這是「似是而非的理由」之外,還批評蔡政府的外交路線,認為外交工作應以「維護正式邦交、拓展與重要無邦交國的實質關係、有意義參與聯合國專門機構」為主,言下之意,即是質疑和索馬利蘭發展關係的「實質效益不高」。

但話說回來,索馬利蘭究竟是個什麼樣的「國家」呢?和索馬利蘭發展關係,
真的沒有實質效益嗎?這個「國家」至今無法獲得國際承認,又是出於什麼原因呢?

 2003年12月1日索馬利蘭的哈爾格薩。
2003年12月1日索馬利蘭的哈爾格薩。

從殖民者的分割,到大一統的索馬利亞,再到索馬利蘭

老實說,就族裔而言,我們和索馬利亞人、吉布地人的確很類似,都是『索馬利人』(Somali),但那是族裔的概念。就政治、國籍而言,我們和他們是不一樣的——我們是索馬利蘭人,不是索馬利亞人。這個是我們非常堅持的。

索馬利蘭人、政府法律顧問伊布拉欣・哈達爾(Ibraahim Khadar)

全名為「索馬利蘭共和國」(Republic of Somaliand)的索馬利蘭,位於非洲大陸東緣的「非洲之角」,西北邊比鄰吉布地、西南邊有區域大國衣索比亞,北面則畔著亞丁灣,與阿拉伯半島遙遙相望。

雖然索馬利蘭至今仍未獲得國際承認,但不論從哪個角度來看,索馬利蘭都是一個國家:它擁有自己的貨幣、政府、軍隊,也發行自己的護照。

事實上,包括衣索比亞、吉布地和坦桑尼亞在內的數個國家,目前都已承認了索馬利蘭護照。2016 年阿聯酋的「杜拜環球港務集團」(DP World)與索馬利蘭政府簽訂柏培拉港(Berbera Port)的發展計畫之後,阿聯酋便也加入了承認索馬利蘭護照的行列;如果你在網路上搜尋,還能找到索馬利蘭人持護照成功入境杜拜機場的影片。

更重要的是,索馬利蘭扼守著今日世界上最重要的航道:凡是需要取道蘇彞士運河、來往於亞洲和歐洲之間的貨輪,都無法避免經過索馬利蘭的「家門口」——外交部在接受端傳媒專訪時,也形容索馬利蘭就像「住在一條高速公路旁」一般,佔有十分關鍵的戰略位置。

光聽國名,你或許會把這裡,和另一個名字很相似的國家——索馬利亞(Federal Republic of Somalia,正式名稱為索馬利亞聯邦)混淆在一起。這種混淆並非沒有道理,因為索馬利蘭所在的位置,在大部分的世界地圖上,的確都被劃為索馬利亞的一部分,而後者也堅稱索馬利蘭是自己不可分割的領土。

雙方互設代表處後,台灣外交部的網站,也是在 7 月 1 號之後才建立索馬利蘭的頁面,並對索馬利亞頁面中的地圖做了修改;這些更動有多倉促,至今仍可以從其他國家頁面上來不及更改的舊地圖看出(比如衣索比亞)

毫不令人意外地,「兩索」之間的主權爭議,依然和歐洲殖民者這個形塑近代非洲的最大力量脫不了關係。

在今日被稱作「非洲之角」的地區裡,住著幾個說著類似語言、文化相近的部族,外界一般以「索馬利人」統稱他們。若以當代的國界來看,索馬利人的分佈範圍,除了索馬利亞、索馬利蘭、吉布地之外,也包括衣索比亞的東部,以及肯亞的東北部。值得注意的是,在索馬利人的文化裡,「國界」其實是很晚近才出現的概念;他們在想像「共同體」時,一般更注重部族的血緣或姻緣關係。

到了十九世紀中後期,歐洲強權為了控制從地中海通往印度洋的航線,相繼在中東、北非地區挹注了不少資源——其中,英法兩國對埃及與蘇彞士運河的爭奪,便是該地區當時最重要、也最知名的角力場。在這個背景之下,位於蘇彞士運河南端、銜接印度洋海域的非洲之角,也成了歐洲人爭奪的對象。

1862 年,法國政府在今日的吉布地海岸購買土地、設置燃煤補給站,預備為蘇彞士運河完工後通過的法國船隻服務,並於 1884 年正式成立「法屬索馬利海岸」(Côte Française des Somalis)殖民地。與此同時,英國也不甘示弱,在取得了對埃及的控制權之後,進一步與法國殖民區以南的幾個部族首領簽署協定,於 1886 年成立「英屬索馬利蘭」(British Somaliland Protectorate),將其納入英國的「保護」之下。

除了英、法之外,殖民事業起步較晚的義大利,則是在十九世紀末急起直追,陸續與其他索馬利部族的首領締約,最終在 1908 年成立「義屬索馬利亞」(Somalia Italiana)。義大利雖然進入較晚,但在東非的經營擴張最為積極;1936 年佔領衣索比亞之後,義大利便將該地區與原有的殖民地厄立垂亞(Eritrea)、索馬利亞合併,成立了「義屬東非」(Italian East Africa),面積是義大利本土的將近六倍,讓英法殖民地之外的整個非洲之角,幾乎都納入了義大利的控制之下。

第二次世界大戰結束之後,分別由法國、英國、義大利統治的幾個索馬利地區,也正式走上了截然不同、又彼此交纏的道路。首先,法屬索馬利海岸先是成為法國的「海外領地」(Territoire français d\"outre-mer),接著又在 1977 年獨立,並更名為「吉布地」。原本的英屬索馬利蘭和義屬索馬利亞,則是在 1950 年一起成為聯合國的託管地、交由義大利負責管理,後來又在 1960 年先後獨立,旋即聯合組成「索馬利亞共和國」。

然而索馬利亞共和國成立之後沒多久,巴雷(Siad Barre)將軍卻於 1969 年發動軍事政變,將國家改名為「索馬利亞民主共和國」(Somali Democratic Republic),自此開啟長達 22 年的獨裁統治。

執政期間,巴雷在當時的冷戰結構中傾向社會主義陣營,因而獲得了蘇聯在經濟和政治上的援助。不過巴雷與蘇聯的友好關係並未維持太久——由於巴雷是一名民族主義者,始終懷抱著統一「大索馬利亞」的美夢,因此於 1977 年對當時同樣和蘇聯交好的衣索比亞宣戰,試圖兼併衣索比亞境內同樣住有索馬利人的歐加登(Ogaden)地區。然而此舉卻引起蘇聯不滿,導致索馬利亞與蘇聯決裂,並轉向尋求美國支持。

巴雷的民族野望最後弄巧成拙,不只以敗戰收場,也讓自己的聲望急遽下降、大幅削弱了統治的正當性,導致他必須變得更加獨裁強硬。與此同時,原本屬於英屬索馬利蘭的北部地區,一方面苦於因為索衣戰爭而湧入的難民,一方面又因為巴雷經常獨厚南部氏族、積怨已久,因而萌生了自治的念頭,於是開始與巴雷主導的中央政府對抗。

時序進入 1980 年代之後,蘇聯垮台的態勢日漸明顯,索馬利亞在冷戰中的戰略位置也不再重要,原本想拉攏索馬利亞、共同對抗蘇聯的美國,此時也看不到繼續對巴雷提供協助的誘因。搖搖欲墜的巴雷,不但無法有效統治國內的許多部族,甚至還在 1988 年對北部的幾個大城(包括今日的索馬利蘭首都)進行無差別轟炸,導致至少五萬名索馬利蘭人喪生。

最後,巴雷被迫於 1991 年的內戰期間倉皇出逃,而過去屬於「英屬索馬利蘭」的地區,也在此時趁亂宣布獨立,成為索馬利蘭共和國。循此,今日索馬里蘭和索馬利亞的實質邊界,其實也就是一百年前「英屬索馬利蘭」和「義屬索馬利亞」的邊界。

2011年11月15日索馬利蘭,一個十幾歲的男孩拿起一面索馬利蘭的國旗。
2011年11月15日索馬利蘭,一個十幾歲的男孩拿起一面索馬利蘭的國旗。

內戰與獨立:「只能坐在桌上聽課」的索馬利蘭菁英

談及兩索之間漫長的對抗史,目前在索馬利蘭政府擔任法律顧問、並曾於 7 月 14 日參加索馬利蘭司法和人權中心(Centre for Justice and Human Rights Clinic)線上論壇、討論台索交流展望的哈達爾(Ibraahim Khadar)對端傳媒表示,他自己「就是在戰火之中出生的。」

1988 年,亦即巴雷對索馬利蘭首都哈爾格薩(Hargeisa)進行無差別轟炸的那一年,哈達爾的父母為了逃離戰火,逃難到衣索比亞的吉吉加(Jijiga),並在那裡生下了他——換句話說,哈達爾一出生就是難民,並以戰爭難民身分,渡過了他的襁褓時期。

後來索馬利蘭在 1991 年獨立,哈達爾一家人也在 1992 年回到索馬利蘭。當時的哈爾格薩百廢待舉、局勢也不太穩定,他的家境非常貧窮;由於父親識字程度不高,一開始只能在市場裡買賣維生,並在 1994 年索馬利蘭政府成立軍隊之後,報名入伍、成為一名軍人。

然而索馬利蘭獨立之後又爆發了兩次氏族間的內戰,雖然規模不大、時間也不長,但哈達爾的父母為了孩子的安全,還是在 1995 年將他送回衣索比亞,直到1996 年才又再次回到索馬利蘭,他也才終於有機會可以上學。

「我的印象很深刻,剛入學時學校裡沒有椅子,所以學生們只能坐在桌子上聽課。不過這種情況,過沒多久就在聯合國的捐助之下有所改善;等到我在 2004 年初中畢業時,學校設施和其他民生基礎設施已經好了很多。」

哈達爾 2008 年從高中畢業,便進入哈爾格薩大學的法律系就讀。由於他的叔叔是索馬利蘭獨立後的第一間報社《共和國報》(Jamhuuriya)的負責人,同時也是和平團結發展黨(Kulmiye Party)的秘書長,於是便安排他進到報社,一邊唸書、一邊實習;兩年之後,哈達爾成功晉升為一個報導團隊的負責人和編輯。

從 2012 年開始,哈達爾陸續和來自美國、英國的機構合作,除了顯示出索馬利蘭和如何與殖民母國「再續前緣」之外,也側面反映了各個西方強權和這個「他們不承認的國家」互通款曲的低調軌跡。比方說,他曾和美國的「正義與究責中心」(The Center for Justice and Accountability)合作,協助美國律師和專家在索馬利蘭的亂葬崗對內戰受害者進行 DNA 調查,也在他們與索馬利蘭家庭溝通時提供翻譯。

又比方說,在政府工作期間,哈達爾認為索馬利蘭政府需要專責的「公關部門」,於是便向英國外交部提案,最後於 2016 年申請到英國經費,在法務部底下成立了「聯絡與公共關係司」(Department of Communication & Public Relations)。

此外,哈達爾也曾獲得一筆英國的獎學金:當時英國政府派遣了學者過來授課,並分別在索馬利蘭、吉布地、索馬利亞三地,各招募了十名學員前來受訓,課程內容則包括社會改善計畫、循證政策(evidence-based policy)等主題。然而儘管英國將這三個地方的索馬利人聚集在一起上課,卻仍未能夠改變哈達爾的國族認同。

「老實說,就族裔而言,我們和索馬利亞人、吉布地人的確很類似,都是『索馬利人』(Somali),但那是族裔的概念。就政治、國籍而言,我們和他們是不一樣的——我們是索馬利蘭人,不是索馬利亞人。這個是我們非常堅持的。」

索馬利蘭的首都哈爾格薩的街頭風光。
索馬利蘭的首都哈爾格薩的街頭風光。

索馬利蘭民主:「傳統氏族政治」與「現代民主制度」混合體

持平而論,身為索馬利蘭人的哈達爾,的確有不少理由可以感到驕傲。當年索馬利蘭獨立之後,儘管未能獲得國際承認,卻逐漸步上軌道,成功發展出「半部族、半民主」的政治制度,將傳統的氏族政治,相容進了現代民主國家的制度框架之中,體制運作十分穩健。

索馬利蘭人都仍非常自豪他們在沒有外援、沒有聯合國居中協調的情況之下,自行協商出這些制度,不但有效減緩了常見於非洲國家的氏族政治,也沒有讓索馬利蘭成為伊斯蘭武裝團體的溫床。

這種索馬利蘭式的民主制度,除了透過氏族間的「通婚」來增進互信、鼓勵民兵上繳武器、將民兵收編進國家的軍警體系等措施,來避免氏族政治危害社會穩定之外,也將傳統的「氏族長老會議」制度化為類似於「上議院」(Guurti)的機構,與經由選舉產生的「下議院」共同決定公共事務。

除此之外,索馬利蘭也實行所謂的「三政黨制」,規定只有在政黨選舉之中獲得前三高票、而且在每個選區都獲得 20 % 以上選票的政黨,才能繼續參與政治活動,其餘皆必須解散,同時也不允許政治人物以無黨籍身份參選、不允許以氏族為核心成立政黨。

直到今日,索馬利蘭人都仍非常自豪他們在沒有外援、沒有聯合國居中協調的情況之下,自行協商出這些制度,不但有效減緩了常見於非洲國家的氏族政治,也沒有讓索馬利蘭成為伊斯蘭武裝團體的溫床。

相較之下,一旁的索馬利亞雖然獲得國際承認、接受聯合國的援助,卻依然深陷內戰戰火,飽受氏族政權劃地割據之苦;無以維生的人民,也被迫以海盜為業,從而為國際社會和航運業帶來了嚴重的威脅,也讓索馬利亞至今仍難以擺脫「海盜之國」的惡名。

更糟的是,由於索馬利亞氏族間的內鬥十分嚴重,因此反而造成許多伊斯蘭組織崛起,希望將各個氏族統一在宗教的旗幟之下。其中,勢力最龐大的伊斯蘭組織,便是「伊斯蘭法庭聯盟」(Islamic Courts Union),以及和蓋達組織關係密切的武裝團體「索馬利青年黨」(Al-shabaab);後者直到今日都相當活躍,最近一次行動,便是在 2019 年底於索馬利亞首都摩加迪修(Mogadishu)發動的炸彈攻擊事件。

這些種種動盪,都讓索馬利亞和局勢穩定的索馬利蘭顯得非常不同。

此外,今日的索馬利蘭和索馬利亞之間的差異,有一部分也和英、義不同的殖民模式,以及過去分別受英、義訓練的官僚體系有關:義大利對索馬利亞的控制較為直接、同時也引進了不少義大利人在索馬利亞居住;英國的統治方式則較為間接,而索馬利蘭境內也沒有太多英國移民——有些學者認為,這就是索馬利蘭之所以能在 1991 年獨立之後,僅憑己力就協商出一套民主機制的重要因素。

循此,位於非洲之角上的幾個索馬利人的國家,其實和南美洲的五個圭亞那便有些類似:它們同樣原本都是內部具有相似文化特徵的地理區,卻在遭到殖民者瓜分、經過多年分治之後,逐漸走上了不同道路、發展出自己的文化認同和政治制度——寬容點看,可以說是歐洲人無心插柳而成的「社會實驗」;批判點說,幾乎就是歐洲殖民者遺留下來的後遺症。

就此而言,索馬利蘭追求獨立的模式,或許更加接近東帝汶、而不是南蘇丹,因為索馬利蘭不但不想改變殖民者留下的國界,反而還希望恢復英國統治時留下的界線。

然而話說回來,今日國際間為何少有國家願意承認索馬利蘭呢?箇中原因,其實仍和本世紀初肆掠亞丁灣海域的海盜脫不了關係。

由於索馬利亞本身的統治根基並不穩固,也沒有能力挑戰索馬利蘭的實然獨立地位,一旦國際社會承認索馬利蘭獨立,索馬利亞自身的政權法理性便會大大減弱,因而可能導致已經四分五裂的索馬利亞內戰再起,從而對周邊地區的穩定造成威脅、甚至導致海盜問題再現——這顯然是其他大國不願看到的結果。

換言之,在海盜問題好不容易於 2013 年平息、但索馬利亞內部仍有地方割據之時,先懸置索馬利蘭主權問題,一邊保持多方接觸、一邊靜待局勢趨穩,才是其他大國的優先選項。

此外,有些大國之所以不願意承認索馬利蘭,也和自己境內的分離主義運動有關(比如西班牙有加泰隆尼亞、巴斯克等地區的獨立運動);有些國家,則是因為沒有看到承認主權可以立即帶來的實際利益。由此,索馬利蘭和台灣為這些西方大國帶來的尷尬是一致的:它們一方面舉著人權、民主和自由的旗幟,一方面卻不願承認「相對民主穩健」的索馬利蘭和台灣,總難免落人口實,遭譏諷「說一套、做一套」。

2011年11月18日索馬利蘭哈爾格薩的一家餐館。
2011年11月18日索馬利蘭哈爾格薩的一家餐館。

非洲之角:再度成為區域強權的角力舞台

近年來,國際間和索馬利蘭互動最多的國家,分別是衣索比亞與阿拉伯聯合大公國,而它們近期與索馬利蘭的互動,基本上都圍繞著一個位於亞丁灣的海港——柏培拉(Berbera)港。

如前所述,阿聯酋的「杜拜環球港務集團」,曾在 2016 年與索馬利蘭政府簽約,取得了柏培拉港的營運權。想當然耳,索馬利亞對此表達了強烈不滿,並指控阿聯酋的商業行為侵害了索馬利亞的主權。然而阿聯酋不但沒有停止行動,甚至還持續加碼,在 2017 年宣布將在索馬利蘭建立海軍和空軍基地(不過這些軍事計畫後來遭到中止)。

與此同時,身為內陸國、海路運輸必須取道吉布地的衣索比亞,也看到了柏培拉港的價值,於是在 2018 年與「杜拜環球港務集團」和索馬利蘭政府簽約,拿下了柏培拉港 19% 的股權,並答應挹注資金,幫助柏培拉港發展基礎設施;而衣索比亞之所以這麼做,自然是期待柏培拉港擴建之後,可以減輕自己在海運上對吉布地的依賴。可以想見,柏培拉港的崛起,看在已經擁有區域大港、歷史上又曾和索馬里蘭部族結下不少樑子的吉布地眼裡,顯然不會是值得高興的事情。

哈達爾對端傳媒表示,柏培拉港計畫也曾在索馬利蘭引起了一些爭議。有些人認為,將索馬里蘭最大的港口租給外國公司並不妥當;有些人則覺得和阿聯酋合作,不只可以幫助港口的基礎建設,也能幫助整個國家發展經濟。「不過整體而言,大部分學者和社會輿論都是贊成這個政策的。從今年的進度來看,當初簽訂的柏培拉港發展計劃已經完成了大約 30%。」

事實上,傳統上和伊斯蘭世界交流密切的非洲之角,也很難自外於當代中東地區的地緣政治框架——從 2017 年持續至今的「卡達外交危機事件」,便是一個很好的例子。

2017 年 6 月,沙烏地阿拉伯、阿聯酋、巴林等海灣國家,以卡達資助恐怖分子、和伊朗過從甚密為由,幾乎在同一時間宣布和卡達斷交;包括埃及、葉門在內的其他伊斯蘭國家,也迅速跟進。據傳危機爆發之後,沙烏地阿拉伯曾對索馬利亞提供了一筆金額高達 8000 萬美元的資金,以此換取索馬利亞對卡達斷交,然而索馬里亞卻一口回絕,並持續和卡達維持互動,據傳即是為了報復阿聯酋與索馬利蘭政府簽署柏培拉港的發展合約。

除此之外,中國日本美國都在吉布地擁有軍事設施,而中國的「一帶一路」計畫,也將吉布地視為重要的區域樞紐——這個彈丸之地的小國和周邊地區,也早在當代的全球體系之中,成為外國軍事設施密度最高、角力暗潮最為洶湧的新前線。

至於正在積極擴張國力、企圖重返霸權地位的俄羅斯,近來也傳出有意承認索馬利蘭以換取在索馬利蘭設立海軍基地——事實上,俄羅斯一直以來,也的確都把「拉攏不被國際社會承認的國家」當作外交工具,舉凡敘利亞境內的羅賈瓦(Rojava),以及西撒哈拉的撒拉威共和國,都是近期的著名案例。

簡言之,非洲之角上的各種主權爭議,不只為美、俄、中、中東等區域強權製造了撬動地緣政治版圖的槓桿,也同時為非洲之角的各國,提供了在強權之間操作斡旋的空間、以及爭取談判籌碼和發展援助的論述根據。

因為殖民者而演變成數個國家、坐擁重要戰略位置的非洲之角,曾在兩次世界大戰前後、以及冷戰期間成為強權競逐的對象,今日又在中國崛起、新冷戰框架隱隱成形的時間點,再次被推上了地緣政治的前線,成為國際角力的陣地;台灣選在此時與索馬利蘭發展關係,在戰略上的意義的確不容小覷。

2019年8月5日,索馬利蘭人在駱駝市場。
2019年8月5日,索馬利蘭人在駱駝市場。

互設辦事處,對台索雙方而言有哪些意義?

如果將目光放回台灣,那麼台灣與索馬利蘭的外交發展,其實也反映出了台灣近年在非洲外交上的力有未逮:目前台灣在非洲僅有四個使館/代表處,分別位於西非的奈及利亞,以及南非和史瓦帝尼,而面積廣大的北非、東非地區卻完全沒有設館,只由其他代表處「兼轄」。

然而台灣在非洲的弱勢,其實倒也情有可原。中華人民共和國成立之後,便一直把非洲視作自己在第三世界的盟友,將非洲稱作「非洲兄弟」;冷戰期間,中國和非洲也因為「不結盟運動」而走在了一起。中國近年崛起之後,更是仰靠資本、技術和自發的海外移民/華商,一躍成為非洲最重要的外援、外資來源之一,甚至讓非洲遭人譏為「中國的第二個大陸」——台灣會在非洲被中國「壓著打」,幾乎是毫不令人意外的事情。

不過或許正是因為意識到了獨漏非洲的嚴重性,總統蔡英文於 2018 年 4 月出訪非洲友邦史瓦帝尼之後,便要求相關部會儘速提出一套「非洲計畫」,增加在非洲地區的互動與經營;外交部在接受端傳媒專訪時也不諱言,此次台灣與索馬利蘭互設代表處,的確顯示台灣朝野對非洲的重視及企圖心。

事實上,不論從實務面、或是就論述面來看,台索互設代表處,對彼此而言都稱得上是利多。

就地理位置而言,索馬利蘭位於北非、東非、阿拉伯半島的交界處,首都又有直飛杜拜和衣索比亞首都阿迪斯阿貝巴(Addis Ababa)的航線,只需轉機一次,便能抵達周邊地區的重要節點,作為台灣在東非、北非地區的經營樞紐,雖稱不上理想,但至少仍有地利之便。

就價值理念而言,索馬利蘭也是非洲少見運作穩健的民主國家,和台灣的理念接近,雙方也都把「民主制度」視為主權正當性的來源之一,以此爭取國際空間。

不過,對於近年來致力於追求性別平等、甚至成為亞洲首個通過同志婚姻法的台灣來說,索馬利蘭這個新朋友,亦有另一個議題:由於索馬利蘭將伊斯蘭信仰定為國教、實行伊斯蘭教法(Shari’a),同時又存在「女性割禮」的習俗,以西方的標準而言,其在性別平等、宗教自由等人權議題上的紀錄其實不算光彩。

台索之間的外交進展,當然也不只對台灣有利而已:索馬利蘭至今未曾和東亞地區發展實質關係;在台灣設立代表處,也可以作為索方接觸東亞地區的灘頭堡。此外,台灣擁有自己的網域名稱、國際匯款銀行代碼(Swift Code),在國際標準化組織(ISO)裡面也有自己的國家代碼,對於正在積極推動這些事務的索馬利蘭來說,也具有示範性的指標作用。

台灣外交部分析,索馬利蘭經濟近年處於快速成長的狀態。很多住在海外的索馬利蘭人,看到了發展機會都紛紛回國,最常見的投資項目就是旅館、餐廳或咖啡廳,四處也都瀰漫著建設國家的樂觀心態,經濟前景值得期待。

哈達爾接受端傳媒專訪時也不斷強調,索馬利蘭擁有豐沛的稀有礦物,石油、天然氣的蘊藏量也正在探勘中,對於擁有資金、技術的台灣而言,是很好的合作夥伴。

不過有些索馬利蘭網民也質疑:索馬利蘭和索馬利亞的領導人才剛在六月份進行里程碑式的會談;一旦索馬利蘭和台灣走得太近,中國是否會對索馬利亞施壓,阻止兩索之間進一步進行協商呢?

針對這個疑慮,哈達爾並不否認,並指出「的確有些學者擔心我們成為大國角力的棋子,或者擔心大國阻撓我們和索馬利亞進行和平談話,但對於大多數民眾而言,如何讓索馬利蘭的主權獲得國際社會的承認,依然是除了經濟議題之外最重要的課題。」

「如果只看經濟議題的話,我們當然知道中國可以提供大量的資金和援助,但畢竟中國有台灣問題,因此絕不可能承認我們,也只能和索馬利亞站在一起,這是我們無法改變的事實。或許正是這個原因,索馬利蘭境內至今都沒有太多中國公司,中國移民、商人也很少見——放在今日到處都是中國人的非洲來看,索馬利蘭顯然十分特殊,也的確是台灣可以趁虛而入、進入非洲的一個『缺口』。」

先是索馬利蘭、後是關島:「印太戰略」正在開花結果?

外交部恢復關島辦事處或許和印太戰略有些關係,但是否可以解讀為「加強台美軍事合作」仍有待商榷,因為台美進行軍事交流的場域,主要還是在華府和檀香山——前者是美國國防部所在地,後者則是美軍印太司令部的總部所在地。

台灣兩岸軍事專家、中華戰略前瞻協會研究員揭仲

不過,台灣與索馬利蘭之間的接觸,也不是這一兩年才突然發生的——從 2009 年開始,台灣便已開始對索馬利蘭學生提供獎學金、鼓勵赴台就讀;2012 年間,台灣也曾因為漁船在該地區遭海盜狹持,而尋求索馬利蘭的相關人士協助斡旋。

由此,另一個值得關注的問題便是:雙方為何選在這個時間點互設辦事處?尤其就在索馬利蘭傳出捷報的兩天過後,外交部又召開了記者會,宣布將恢復在關島設立辦事處;這種短短幾天之內的連續出擊,以台灣近年的外交頹勢來看其實頗不尋常。

更重要的是,索馬利蘭是印度洋西側的門戶,而關島則是美國在太平洋島鏈上最重要的前線基地——台灣接連在這兩個地方設點,也難免令人聯想,是否和蔡政府以及美國近期雙雙標舉的「印太戰略」(Indo-Pacific Strategy)有關。這種聯想當然不無道理,而外交部在恢復關島辦事處的新聞稿中,也的確提及了「印太戰略」。

然而當端傳媒向外交部詢問「恢復關島辦事處是否和軍事考量有關」時,發言人歐江安卻回應,這個決定主要是為了「增進經貿往來、鞏固太平洋地區友邦、與美國合作海洋科學研究、促進醫療合作,以及服務前往關島的台籍觀光客」;歐江安公開明確指出,軍事合作並不在設館的考量之中。

現任中華戰略前瞻協會的研究員揭仲,在接受端傳媒採訪時則認為,外交部恢復關島辦事處或許和印太戰略有些關係,但是否可以解讀為「加強台美軍事合作」仍有待商榷,因為台美進行軍事交流的場域,主要還是在華府和檀香山——前者是美國國防部所在地,後者則是美軍印太司令部的總部所在地。

揭仲進一步指出,雖然關島的戰略位置非常重要,但其駐軍單位只是執行司令部的命令,並沒有被賦予軍事外交的任務;如果台灣真是因為「印太戰略」的軍事需求而恢復在關島設點,最需擴編派駐的也不會是外交部,而應該是國防部的人員,但目前沒有這個跡象。

長期關注台美關係的學者陳一新則認為,台灣和索馬利蘭互設代表處一事未必是美國的「旨意」,也不一定可以看作「印太戰略」的其中一環,而其中的關鍵,就在於美國後續是否有在「非洲之角」採取進一步行動——如果有,便表示台灣可能是美國與索馬利蘭接觸的「前鋒」或「白手套」,也和「印太戰略」較有關聯;如果沒有,那麼台索之間的「外交突破」,便可能只是蔡政府為了在外交戰場上「挽回一點顏面」而已。

究竟,台灣與索馬利蘭互設辦事處是為了扭轉「非洲敗局」的「面子問題」,還是有更高層次的戰略目的、甚至是美國「聯台抗中」的旨意呢?

「這個問題很難回答。不過這幾天索馬利蘭的教育部長剛剛宣布,台灣將會開放更多獎學金名額,提供工程類、公衛類的學生前去台灣留學受訓,而這些也都是發展中的索馬利蘭亟需人才的領域。我希望台灣可以增加對索馬利蘭的投資,雙方也可以幫助彼此,攜手在國際社會中爭取更大的空間和能見度。無論如何,我想有件事是錯不了的——那就是團結力量大!」訪談結束前,身為索馬利蘭菁英的哈達爾,樂觀地如此說道。

讀者評論 21

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  1. 不错的文章。感谢作者和端

  2. 果然是如李敖所说,台湾的邦交国唯一用处就是增长了台湾人的地理知识

  3. 為什麼我喜歡端傳媒,其中一個很重要的原因是端能在缺乏背景信息的」熱點」新聞上提供有價值的第一手信息。就比如關於台索建交這件事,絕大多數華文媒體能提供的有效信息並不能多於一個標題。但端的文章能夠讓讀者全面且有效地獲取非專業人士難以在短時間內得到的信息,而這恰恰也是媒體的一個重要功能。

  4. 很喜歡李易安的報導。之前像關於所羅門群島的文章也是非常優秀。端怎麼就不開放讓讀者追蹤撰文者的功能呢。

  5. 非常詳實且有趣的文章,但是如果在講述索馬利地區歷史的部分再配上一些地圖的話就更好了。

  6. 請問文中的"Republic of Somiland"是否應為"Republic of Somaliland"?

  7. 習慣了由ccp當家作主的強國人當然不在乎「國際外交這些屁事」,甚至以為所有國家的民眾都和自己一樣只在乎護照夠不夠用。
    三個星期前,台索互設代表處的消息剛剛傳出,台灣朝野都在討論這件事(而不是慶祝),恰巧看到偏藍的中天新聞節目新聞深喉嚨用兩小時時間討論政府這項決定的利弊,對於此事略有了解但仍有許多疑問。端的這篇文章從索瑪麗蘭的角度又讓我增長了對這件事的認知光譜,十分感謝。

  8. 在文章中iso的部分,其實有一個很大的問題
    臺灣在iso的代碼為3166-1,為何會是-1?因為3166是中國
    所以換句話說這個代碼的意思是:臺灣,中國的一省
    所以在哪裡提出iso臺灣有代號我是認為沒有太大的必要,因為那就是一個喪權辱國的代號

  9. 方方面面很周詳的一篇介紹報導,開拓讀者視野,落實新聞真諦。

  10. 好文章。謝謝端。希望會有後續報導。
    有 台灣人/華人 在 索馬利蘭居住嗎?

  11. 多謝端的報導,讓我認識到了在非洲還有這樣一個國家。

  12. 可憐?放屁!抱團取暖又如何?這種評論除了種族主義與沙文主義,更透漏兩岸意識的差距。中國的確必須用高壓的殖民手法,把自己變成台灣的殖民宗主國才能"統一"台灣。就跟統一香港依樣。哈。

  13. 只看護照夠不夠用的話,台灣護照可是比中國護照好用多了。
    ———
    從索馬利蘭現在的身分認同,可以想見,一旦中國陷入內亂,到處輸出疫源、盜賊,台灣人只會更「誰TM跟你中國人」。

  14. 一中各表,外交休兵,增加免簽國,匪美之間游刃有餘才是務實外交。給人當凱子,丟了那麽多邦交囯,建立個代表處,作用不大

  15. 太可怜了,竟然要在这种国家寻找自己的价值。护照够用就好,民众真在乎国际外交这些屁事吗?

  16. 「然而索馬里亞卻一口回絕」应为「索馬利亞」

  17. 不错的文章 ,了解了索马里兰的想法,不过没有谈论到多数非洲国家和非洲联盟的态度,他们是出于对分离主义的担忧还是和其他大国一样有着维持区域稳定要求 导致不承认索马里兰.