深度 國家安全法 香港

八問港區國安法:41日急速通過的法例到底規定了什麼?

駐港國安公署不受香港特區管轄,歸公署管轄案件具體由中國大陸的檢察院和法院負責檢控與審判;特區國安委員會工作不受港府其他機構干涉、信息可不公開、其決定不受司法覆核;警務處國安部門可在外地聘人;法例可管在海外的非香港永久居民。


2019年8月3日,示威者在尖沙咀天星碼頭拆下國旗。 攝:林振東/端傳媒
2019年8月3日,示威者在尖沙咀天星碼頭拆下國旗。 攝:林振東/端傳媒

對香港影響極大的港區國安法,在41天內急速通過,過程並未諮詢港人,直到七一前夕、30日晚上11點,港府刊憲,宣布法例即時生效,港區國安法條文才首次公開。到底法例具體規定了什麼?

港區國安法全稱為《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》(港區國安法),條文分為6章共66條,詳列四大罪行的定義與刑罰,並規定兩大新增機構——駐港國家安全公署(駐港國安公署)以及特區國家安全委員會(特區國安委員會)的權力範圍。四大罪行包括:一、分裂國家罪,二、顛覆國家政權罪,三、恐怖活動罪,四、勾結外國或者境外勢力。

每項罪名均按嚴重性分級,刑罰從輕到重包括可罰款、判監3年、5年至10年及終身監禁。儘管法例表示大部分案件歸香港本地司法管轄,但卻賦予了駐港國安公署管轄某些案件的權力,並首次披露這些案件會經由最高人民檢察院行使檢查權,最高人民法院進行審判,意味著嫌疑人將會被送往中國大陸受審。

由大律師、律師和法律學生組成的法律團體「法政匯思」召集人李安然對端傳媒表示,港區國安法法律條文界線寬泛模糊,市民不容易知悉自己何時會觸犯法律。「比如明天(指7月1日)市民參與遊行,說反對國安法,會不會可以觸犯到國安法?不是沒機會的。」李安然說。

值得留意的是,違法者將喪失作為候選人參加立法會、區議會選舉或者出任政府公職或者特首選舉委員會委員的資格,已經宣誓者也將喪失該職務。另外,港區國安法還規定,揭發他人犯罪或者提供重要破案線索的,可獲減刑。

這一法例被賦予超逾本地法律的地位,其中特別規定:香港特別行政區本地法律規定與本法不一致的,適用本法規定;這部案例的解釋權屬於全國人大常委會。

41天極速通過港區國安法。

41天極速通過港區國安法。圖:端傳媒設計組

一、國際遊說還能做嗎?海外人士受影響嗎?

自反修例運動以來,香港示威者持續進行國際遊說,以拉動外國力量制衡北京,也有組織提出「攬炒」策略,倡議外國制裁香港或大陸,脅迫北京以爭取民主自由。港區國安法對於「勾結外國或者境外勢力」的罪名,被認為是針對各項國際遊說活動。

根據法例,這一罪名的定義涉及三大範疇:一、 為外國或者境外機構、組織、人員竊取、刺探、收買、非法提供涉及國家安全的國家秘密或者情報的;二、請求外國或者境外機構、組織、人員實施,與外國或者境外機構、組織、人員串謀實施;三、直接或者間接接受外國或者境外機構、組織、人員的指使、控制、資助或者其他形式的支援實施以下行為之一的,均屬犯罪。

引人關注的是,港區國安法不僅管轄香港永久居民及其組織的行為,非香港永久居民在海外發起的針對香港實施的行動,也歸這部法律管,這很可能意味著海外支持香港進行遊說的組織或個人也會受到影響。其中,法例第三十八條規定:「不具有香港特別行政區永久性居民身份的人在香港特別行政區以外針對香港特別行政區實施本法規定的犯罪的,適用本法。」

其中亦具體列出五大情況,包括:一、對中華人民共和國發動戰爭,或者以武力或者武力相威脅,對中華人民共和國主權、統一和領土完整造成嚴重危害;二、對香港特別行政區政府或者中央人民政府制定和執行 法律、政策進行嚴重阻撓並可能造成嚴重後果;三、對香港特別行政區選舉進行操控、破壞並可能造成嚴重後果;四、對香港特別行政區或者中華人民共和國進行制裁、封鎖或者採取其他敵對行動;五、通過各種非法方式引發香港特別行政區居民對中央人民政府或者香港特別行政區政府的憎恨並可能造成嚴重後果。

在最初版本中,這一罪名並無「勾結」二字。全國人大於5月28日高票通過港區國安法立法決定草案,當時法例禁止四大罪行,最後一項為「外國和境外勢力干預香港特別行政區事務的活動」。6月18日人大常委會議時,草案最後一項罪名改為「勾結外國或者境外勢力危害國家安全」。香港大學法律學院公法講座教授陳文敏表示,「干預」是指向直接的行為,而「勾結」則指向干預前的行為,包括串謀、煽惑及游說;若未清楚界定,而解釋權在北京,憂慮「勾結」定義隨時間、政治氣候或個案而改變。

2019年11月17日,暢運道天橋一度出現火球及傳出巨響。

2019年11月17日,暢運道天橋一度出現火球及傳出巨響。攝:廖雁雄/端傳媒

二、破壞交通是恐怖活動?

法例中另一項引人關注的罪名,是「恐怖活動罪」。其中定義為:為脅迫中央人民政府、香港特別行政區政府或者國際組織或者威嚇公眾以圖實現政治主張,組織、策劃、實施、參與實施或者威脅實施以下造成或者意圖造成嚴重社會危害的恐怖活動之一的,即屬犯罪。對於「恐怖活動」,法例列出了五項:

一、針對人的嚴重暴力;二、爆炸、縱火或者投放毒害性、放射性、傳染病病原體等物質;三、破壞交通工具、交通設施、電力設備、燃氣設備或者其他易燃易爆設備;四、嚴重干擾、破壞水、電、燃氣、交通、通訊、網絡等公共服務和管理的電子控制系統;五、以其他危險方法嚴重危害公眾健康或者安全。

反修例運動中,勇武派示威者曾以堵路、破壞港鐵閘機、在路上燃起火堆、投射燃燒彈等方式與警察進行對抗、癱瘓秩序以爭取訴求,抑或表達對親建制的港鐵的不滿等,在目前香港法例下,這些行為遵循《香港刑事條例》進行起訴。

日後上述行為會否被定義為恐怖活動,依循港區國安法進行起訴,並可能移送內地審判?這值得關注。

港區國安法的罪與罰。

港區國安法的罪與罰。圖:端傳媒設計圖

三、駐港國安公署是不是皇上皇?

在港區國安法草案的重點內容披露之前,外界對於中央是否會在香港設立應對國安案件的監督與執行機構已有諸多猜想,而此前6月20日由新華社公布的草案說明就已透露,中央政府會在港設立維護國家安全公署,監督、指導香港特別行政區維護國家安全工作,同時與香港的執法機構建立協作機制,並對案件具備管轄權,意味著其在香港國安工作中的領導地位。

港區國安法第五章詳細說明了駐港國安公署的職責與管轄權,並首先規定公署人員將由內地維護國家安全的有關機構聯合派出,其經費由中央財政保障,並且需要加強駐港國安公署與中聯辦、外交部駐港公署、解放軍駐港部隊的工作協同。

香港國安權力新架構。

香港國安權力新架構。圖:端傳媒設計組

在管轄權方面,第五十五條規定,當出現以下三種情形,分別是案件涉境外勢力、香港政府無法有效執法、國家安全面臨重大威脅的情況時,駐港國安公署可以提出對案件行使管轄權。當案件由駐港國安公署負責時,將會移交中國內地的檢察機構行使檢察權,最終也會由內地法院進行審判。

港區國安法規定,以上程序及最後的刑罰判定等訴訟程序事宜,都將適用《中華人民共和國刑事訴訟法》等相關法律的規定,「相關法律文書在香港特別行政區具有法律效應,有關機構、組織和個人必須遵從」。

更重要的是,法例顯示出駐港國安公署擁有超然地位。第六十條規定,駐港國安公署相關人員進行執法時,並不受香港特別行政區管轄,其人員和車輛執行職務時不受特區執法人員檢查、搜查和扣押,同時仍享有特區法律規定的其他權利和豁免。與此同時,香港政府有關部門須在駐港國安履行職責時,需提供必要的便利和配合,並對妨礙其執法的行為追究責任。

法律學者張達明在其臉書針對此條評論,「例如駐港國安機構人員在收集情報時,可以在不受《截取通訊及監察條例》規管的情況下截取通訊。此舉有別於香港一貫行之有效的法治精神,即公權者須受獨立法院監管。」李安然也指出,「這是法治社會不會出現的事,因為法律面前人人平等。我想香港警察也不會說自己不需遵守香港法律吧?」

除了上述職能與管轄權,法例第五十四條還規定,駐港國安公署會協同外交部駐港公署與香港政府,採取必要措施加強對國際組織駐香港機構、在香港的境外非政府組織和新聞機構的管理。可以預見的是,諸如國際特殊組織香港分會、各大國際新聞機構的香港分部等,都可能是駐港國安公署可以管理的對象。

2019年1月14日,終審法院首席法官馬道立出席法律年開幕禮。

2019年1月14日,終審法院首席法官馬道立出席法律年開幕禮。攝:林振東/端傳媒

四、特區國安委員會是黑箱作業嗎?警務處國安部門可以從大陸請人?

除了中央政府在港設立國安公署,根據法案,香港特別行政區本身也要加設多個機構,包括:一、港府設立維護國家安全委員會,二、警務處設立一個維護國家安全的部門,三、律政司設立專門處理國安案件的部門。

其中,後兩個部門的負責人由特首任命,但特首必須要徵求駐港國安公署的意見。法例還規定,警務處國安部門的負責人必須宣誓「效忠中華人民共和國香港特別行政區,遵守法律,保守秘密」。

值得留意的是,法例規定,警務處維護國家安全部門可以從香港特別行政區以外聘請合格的專門人員和技術人員,這意味著該部門可以從中國大陸聘請相關人員。

特區國安委員會中,主席為特首,成員包括政務司長、財政司長、律政司長、保安局局長、警務處處長、警務處維護國家安全部門負責人、入境事務處處長、海關關長和行政長官辦公室主任。

港區國安法首次披露,這一特區國安委員會擁有超越香港各大政府部門的地位,其工作不受「特區政府任何其他機構、組織和個人的干涉」,「工作信息不予公開」。

另外還規定,特區國安委員會所作出的決定不受司法覆核。這意味著委員會的政策和決定不需要遵循《基本法》。

這部門的運作,錢從哪來?港區國安法規定,經特首批准,財政司長應當從政府一般收入中撥出專門款項「支付關於維護國家安全的開支並核准所涉及的人員編制」,但這一撥款行為「不受香港特別行政區現行有關法律規定的限制」。 另外,財政司長每年需就該款項的控制和管理向立法會提交報告。

五、香港原來的司法獨立還剩下多少?

關於香港本地的司法安排,除了此前就已透露將由行政長官指定若干法官,負責處理國安相關的案件,正式公布的港區國安法細則在第四章做了其他具體規定。其中第四十四條指出,行政長官在指定法官前可徵詢國安委員會和終審法院首席法官的意見,相關被指定法官的任期為一年。

值得注意的是,一般而言,香港法院在審理案件時,是由各級法院的首席法官分配案件,行政官員並無權干涉。而港區國安法規定,相關案件只能由指定的各級法院法官對案件進行審理,行政長官「可」徵詢、而非必須徵詢終審法院首席法官的意見,被眾多法律界人士指出這是對香港傳統司法獨立的干預。

李安然接受端傳媒採訪時說,更重要的是,現在沒人說過香港法庭是否有權解讀國安法,基本法第一百五十八條寫明了香港法院對基本法的條款具備解釋權,但港區國安法只是說解釋權屬於人大常委會,並沒有說香港法院有權解讀。

此外,國安法第四十七條規定,將由特首認定審理案件中的有關行為是否涉及國家安全,以及證據是否涉及國家秘密,且相關認定對法院有約束力,李安然認為,在這種情況下,「香港法官在判案時還有沒有空間?如果對條文有不清楚的地方,會否需要向人大常委會請示怎樣解讀?那麼基本上可以說,香港法官是沒有權力(獨立)審理案件的。本來香港確保三權互相制衡,現在人大常委會立法,而同時(只能)由它解釋法律,跟普通法機制有很大不同。」

除了可能引起的司法是否能維持獨立的爭議,法例第四十六條還規定,對高等法院原訟法庭進行的有關國安案件的刑事檢控,律政司長可基於保護國家秘密、案件具涉外因素或保障陪審員人身安全等理由,指示相關訴訟毋須在有陪審團的情況下進行審理,並由三名法官組成審判庭。而香港現有法律規定,嚴重的刑事案件均由一位原訟法庭法官及七名陪審員聆訊。

2019年7月1日香港,示威者佔領立法會,並在議事廳撕毀基本法抗議。

2019年7月1日香港,示威者佔領立法會,並在議事廳撕毀基本法抗議。攝:陳焯煇/端傳媒

六、如何保障公平審訊?嫌疑人基本人權如何保障?

香港各界一直關注國安法能否保障嫌疑人基本人權,在李安然看來,其中有三點需要留意:審訊是否公開、受審人士的保釋權利,以及被駐港國安公署管轄的案件被告能否獲得公平審訊。

國安法第四十七條指出,法院判定案件是否涉及國家安全,或者有關證據材料是否涉及國家秘密時,須取得行政長官的「認證」。而倘若涉及國家秘密,第四十一條則訂明:涉及國家秘密、公共秩序等情形不宜公開審理,禁止新聞界和公眾旁聽,只公開判決結果,意味著此類案件不公開審理。

李安然認為,條文賦予特首約束法庭的權力,因此案件何時公開審訊、何時不公開,取決於特首。「當特首指明案件是國家機密,法官可以怎樣公開聆訊?或者會有什麼情況公開?這是不知道的。」

以往,香港法庭僅有少數案件相關私隱原因不公開審訊,例如家事法庭、少年法庭;敏感案件如性罪行案件亦會公開審訊。「即便是牽涉警察臥底行動,不便透露細節的也會公開聆訊;可能法官會指明某些資料無須披露,但整個審訊流程,是公眾能看見的。」李安然認為,國安法處理嚴重的刑事罪行,但不讓公眾監察和設立陪審團,與普通法的機制相當不同,「如何確保審訊公正?」

此外,以往香港嫌疑人有權保釋,控方需要向法庭說明為何拒絕保釋,相反,在港區國安法之下,被告可能要說服法庭給予保釋。條文第四十二條訂明:除非法官有充足理由相信嫌疑人不會繼續實施危害國家安全行為,否則不得准予保釋。「怎樣才會令法官足夠相信?是否要有很苛刻保釋條件才會令法官保釋?這個角色以往是由控方去做,現在被告要自己解釋。」李安然指出疑問。

特別值得留意的是,由駐港國安公署管轄的案件,將由中國最高人民法院指定有關法院進行審判;這些送到中國受審的人,不受香港的人權法保障,亦是香港律師無法伸手觸及的範圍。當案件根據中國當地刑事訴訟法審理,受普通法訓練的香港執業律師還有資格評論嗎?李安然特別提到第58條、有關被告委託律師的條文,「你有權委託律師作辯護人,但香港律師在中國沒有執業資格。如果案件在大陸審理,被告會有權找大陸律師、抑或由國內機關指派律師?」

李安然指,國安法雖然列舉《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》規定的部分人權,並強調會保護相關權利,但當中並未有指明社會關心的公平審訊等人權,「國安法對人權的保障是很值得憂慮。」

2019年11月11日,中環,示威者拿著尖錐形路障打算佔路。

2019年11月11日,中環,示威者拿著尖錐形路障打算佔路。攝:林振東 / 端傳媒

七、警務處國安部門被賦予七大權力,和以前有何不同?

法例規定,警務處國安部門在執行國安案件時,除了香港法律賦予的可採取措施外,還可以採取七大方式執法,其中包括警察可要求嫌疑人「交出旅行證件或者限制其離境」。法政匯思李安然指出,這一剝奪嫌疑人離境的權力,以往並非港警所有,而是被告提堂時,由法庭決定被告能否保釋、能否離境。

此外,法例還規定,警察可以「搜查可能存有犯罪證據的處所、車輛、船隻、航空器以及其他有關地方和電子設備」、可以「對用於或者意圖用於犯罪的財產、因犯罪所得的收益等與犯罪相關的財產,予以凍結,申請限制令、押記令、沒收令以及充公」、可以「要求信息發布人或者有關服務商移除信息或者提供協助」、可以「要求外國及境外政治性組織,外國及境外當局或者政治性組織的代理人提供資料」、可以「經行政長官批准,對有合理理由懷疑涉及實施危害國家安全犯罪的人員進行截取通訊和秘密監察」、以及「對有合理理由懷疑擁有與偵查有關的資料或者管有有關物料的人員,要求其回答問題和提交資料或者物料」。

這意味著,警務處國安部門還有權凍結嫌疑人資產,無須得到法院手令便可以進行搜查、秘密監聽和截取他人信息。

在港區國安法通過前,《截取通訊及監察條例》規定,執法機關在展開任何截取通訊或秘密監察之前,必須先取得小組法官或指定授權人員的授權。港區國安法打破了這一規定。

八、法例還有什麼細節?

港區國安法在第六章負責第六十三條中規定:擔任辯護人或者訴訟代理人的律師應當保守在執業活動中知悉的國家秘密、商業秘密和個人隱私;配合辦案的有關機構、組織和個人應當對案件有關情況予以保密。

這意味著,大律師、律師等法律工作人員也被規定保守「國家秘密」,而對於什麼是「國家秘密」,港區國安法並無具體規定。只是如前文提及,第四十七條規定,香港法院在審理案件中遇有涉及有關行為是否涉及國家安全或者有關證據材料是否涉及國家秘密的認定問題,應取得行政長官就該等問題發出的證明書,上述證明書對法院有約束力。

「我想其實如果泄密,作為律師都有觸犯國安的罪行。因為顛覆國家政權罪就是嚴重干擾政府機關履行國安法職能,所以我泄密都有機會觸及。我相信這件事律師需要注意,如果將資料泄出來,例如把資料交給傳媒。」李安然對端傳媒表示,而重點是,什麼才算「國家秘密」,可能在法律工作者眼中,某些事情涉及與侵犯人權的事實,而在國家看來是「國家秘密」。

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