深度 國家安全法 評論

解讀國安法草案說明:立法後的香港還有法治嗎?

「駐港維護國家安全公署」的設立及其管轄權的規定,以及香港特首應當指定法官審理國安案件的安排,將史無前例地撼動香港的司法獨立傳統和整個法治的基礎。


2019年1月14日,法律年開幕禮。 攝:林振東/端傳媒
2019年1月14日,法律年開幕禮。 攝:林振東/端傳媒

本屆全國人大常委會第十九次會議於上週四(6月18日)召開時,突然公布將審議港區國安法草案加入會議議程,而在六月初決定召開本次會議時,還並未提及跟國安法有關的議程。外界猜測,中國突然加快對港區國安法的立法程序,也許同中共外事工作委員會秘書長楊潔篪與美國國務卿蓬佩奧6月17日在夏威夷的會面有關。

例如有說法認為,中國在此次閉門會談中強調了國安法立法問題,是在進一步試探美國會採取什麼樣的反制行為,而在會議結束兩天後,也傳出中國將加快購買美國農產品的新聞,都說明兩國在此階段達成了一些心照不宣的「共識」,中國對國安法的推進短期內不會再有額外的外部壓力。

常委會會議於週六閉幕後,新華社也在當天傍晚發布了《關於港區國安法草案的說明》(以下簡稱《說明》),雖然未直接公布草案條文,但第一次披露了法案的關鍵安排,印證了此前的諸多消息。同時,人大常委會下一次會議也決定在本月28至30日召開,到時很有可能對法案作出表決。從時間點來看,似乎是想在七一之前加速完成立法工作。若真的如此,說明北京想趕在一年一度香港回歸日的遊行活動之前完成立法,同時以此作為對民眾的震攝。畢竟在2003年,正是50萬香港人在七一上街反對《基本法》二十三條的立法,才令條例撤回,並讓香港的國安立法「擱置」到今天。

細讀新華社關於國安法草案的《說明》,透露出的最重要內容是關於「駐港維護國家安全公署」的設立及其管轄權的規定,以及香港特首應當指定法官審理國安案件的安排。其中的含義,意味著港區國安法的實施,將史無前例地撼動香港的司法獨立傳統和整個法治的基礎。

2020年5月23日香港,特首林鄭月娥率領港府主要官員會見傳媒,表示全力支持制定國安法。

2020年5月23日香港,特首林鄭月娥率領港府主要官員會見傳媒,表示全力支持制定國安法。攝:陳焯煇/端傳媒

如何解讀駐港國安公署

在港區國安法草案的重點內容披露之前,外界對於最終處理國安案件的監督與執行機構的設立有諸多猜想,最極端的說法是,中國內地的國安部門會直接設立分支,在香港進行執法。而官方《說明》終於披露,中央政府會在香港設立一個全新機構處理國安事宜,並命名為「中央政府駐香港維護國家安全公署」。

根據現階段公布的內容,駐港國安公署的職責包括分析研判香港國安形勢、提出國安戰略和政策的意見建議、監督和指導香港維護國安的職責、收集情報信息,以及辦理危害國家安全的案件。

「嵌套」式領導地位

表面上來看,這一新機構的設置,及對其監督、協調職能的強調,結合一併會在香港行政與法律框架內專門設置的警務處國安部門及律政司國安案件檢控部門,部分弱化了對中央政府有關部門直接在香港本地執法的擔憂。但實際上,設立駐港國安公署的安排,首先是中央希望在盡量不與本地法律框架相衝突的情況下,全面統領對國安法案件的應對與處理。

具體而言,駐港國安公署,和由香港特首及主要行政官員組成的香港國家安全委員會,以及委員會中設立的國家安全顧問一職,形成了一種「嵌套」式的管理機制。在這種機制之下,香港本地國安委的工作,甚至是警務處與律政司對國安案件的處理,可能都會由駐港國安公署來進行指導。

首先,國安法草案將規定,香港國安委內部需要設立國家安全顧問一職,而此職位的人選將由中央政府指派。換句話說,雖然與澳門的國家安全委員會一樣,香港的國安委也是由本地的官員構成,但是專門設立的國家安全顧問則不由香港政府提名或控制,用港區人大代表、全國人大常委譚耀宗的話說,國安顧問會是「中央的人」

其次,《說明》明確指出,駐港國安公署與香港國安委應建立「協調機制」,「監督、指導」香港的國家安全維護工作,並且與香港的執法、甚至司法機關建立「協作機制」。也就是說,在制度安排上,駐港國安公署將處於領導地位,一勞永逸地在立法層面避免了類似此前中聯辦對香港事務及特區政府是否有監督權的爭議。而與實際執行部門,即警務處和律政司專門處理國安案件部門的協作,也意味著駐港公署有可能「指導」前兩者對具體案件的處理。

那麼,同樣是由中央選定人選的駐港國安公署,與香港國安委內由中央指派的國家安全顧問,預計將形成深度的協同關係;而在公署與國安委的溝通機制中,安全顧問很可能也是其中重要一環,確保兩個機構之間的信息通暢 。而名義上國安顧問為國安委提供的「諮詢意見」,可以想像也會包括駐港國安公署對形勢的研判和對本地國安工作的「監督」意見。

管轄權與「送中」

除此之外,另一個被廣泛關注的問題,則是駐港國安公署同時會被賦予超越原本香港法律框架內的權力,可以在香港直接「辦理危害國家安全的案件」,也就是具備在香港的管轄權與執法的權力。雖然《說明》強調管轄權只在在「特定情形下」行使,但這與部分人猜測設立內地的國安機構分支在香港直接執法的性質並無本質不同,已經不再是可以被《基本法》限定的行為。

這其中仍有兩點值得注意,第一,什麼樣的情況可以被歸結為「特定情形」?按照《說明》中的說法,駐港國安公署的管轄權「有利於避免可能出現或者導致出現香港特別行政區基本法第十八條第四款規定的緊急狀態情形」,而基本法第十八條第四款則規定若出現香港政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂時,人大常委會可以宣布香港進入緊急狀態。去年反修例運動進入十月時,有關香港政府是否已失去對局面的控制,人大會不會宣布緊急狀態的討論已經出現。雖然其後林鄭援引殖民地時期的《緊急條例》訂立《禁蒙面法》,香港最終未進入《基本法》下規定的緊急狀態,但如果出現下一次類似反修例運動的緊張局面,恐怕就是駐港國安公署出手的時候。

甚至對反修例運動相關人員的調查和處理,也可能屬於這種特定情形。內地經常評論香港法治與政改問題的法學學者田飛龍,週六在接受《環球時報》採訪時就認為,反修例運動中涉及國家安全的案件,應屬於中央的「特殊管轄」,並且反修例運動對國家安全的危害仍在繼續,不屬於法不溯及既往的範圍。

第二,駐港國安公署辦理案件需要依據什麼樣的程序,甚至如《說明》所說,「國家有關機關」也行使管轄權時,對案件的處理會如何展開?「國家有關機關」的加入,可以解讀為是指內地的相關機構也可以參與案件的執法及審理。如譚耀宗的解釋,管轄權包括執法與司法,「執法是拘捕犯人後送往內地」,而司法則是「由內地的司法機構審議」,但就像有法律界議員質疑的那樣,如果出現這樣的操作,實質上就等於可將港人「送中」。所以若最終通過的港區國安法對特定情形沒有詳細規定,「國家有關機關」是否會在香港拘捕疑犯並送往內地審判,也只憑駐港國安公署的判斷,法律層面已無另外的限制。

2020年5月28日北京,中國國家主席習近平在中國全國人民代表大會閉幕期間,對有關香港國安法草案進行投票。

2020年5月28日北京,中國國家主席習近平在中國全國人民代表大會閉幕期間,對有關香港國安法草案進行投票。攝:Mark Schiefelbein/AP/達志影像

司法獨立被破壞

除了中央在港設立特殊國安機構及其管轄權的問題,國安法的另一被關注重點則是有關案件在香港本地審理的司法安排。路透社曾報導,北京希望將外籍法官排除在國安案件的審理之外;而有港區人大代表陳曼琪葉國謙先後建議,香港應設立專門的「國家安全法庭」,另外挑選法官來審理相關案件。

而在《說明》中公布的司法安排,雖沒有提及是否排除外籍法官,但指出未來負責處理危害國家安全案件的法官,應該由特首指定。此外,《說明》中並未寫出是否會設立專門的國安法庭,但對此的描述也是模糊的,在正式的立法草案公布前,也並不能排除此種可能性。

現時公布的相關內容包括,特首應從「現任或符合資格的前任裁判官、區域法院法官、高等法院原訟法庭法官、上訴法庭法官以及終審法院法官中指定若干名法官,也可以從暫委或者特委法官中指定法官」,但若律政司按照一般公訴程序對相關案件提出檢控,則會根據案件性質及嚴重程度選擇在相應級別的法庭進行審訊。那麼,《說明》中所指特首應從各級法院的法官中指定若干名法官處理國安案件,究竟是指各級法院審理案件時只能由該法院的被指定法官負責,還是指這些法官會在專門設置的法庭中審理國安案件,現在仍然未知。

但無論是哪一種可能,這一安排如果落實,都是對香港司法機構獨立運作的直接干預 。因為如果是在各級法院審理案件,一般是由各級法院的首席法官分配案件,特首或行政官員並無權干涉;而如果另外專門審理國安案件,則如大律師公會主席戴啟思所言,有違「不同案件仍然用同一套準則、程序」的普通法原則。

另外,就算是採用專設法庭,也仍然會遇到上訴及終審的程序。行政會議成員湯家驊昨日在香港電台的節目中說,不存在特首要求某一名法官審理、判處有罪為止的情況。但如果國安案件也可以上訴直到終審法院,由特首指定法官的安排會與終審法院現在的程序難以協調:現規定最終上訴案件會由五名終審法院法官組成的合議庭進行審理,包括首席法官、三名常任法官及一名非常任法官。除非特首指定終審法院首席法官及全部三名常任法官都可以審理國安案件,否則終審法院將無法處理案件的最終上訴,事實上就會剝奪相關案件被告上訴至終審法院的權利。

2020年6月15日金鐘太古廣場,大量市民念因反修例運動而自殺的梁凌杰後,警察在深夜驅散市民。

2020年6月15日金鐘太古廣場,大量市民念因反修例運動而自殺的梁凌杰後,警察在深夜驅散市民。攝:陳焯煇/端傳媒

法治變「人治」

綜合上述分析,未來駐港國安公署的「監督」地位和未被明確的管轄權,與特首對法官的指定,已不止是懸在香港法治上空的一把劍,而是如公民黨黨魁楊岳橋的形容,北京將其權力的利劍直接插入香港的司法和行政機關內。

行政長官參與司法安排,已經是對香港司法獨立的破壞,而不明確的管轄權,更將是否使用該權力在香港執法的選擇,交給駐港國安公署自身決定。即便是為特首指定法官這一安排辯護的湯家驊都表示,若國家有關機關的管轄權包括執法及審訊,會是另外一個體制與香港現有的獨立司法體制同時出現,「這樣對《基本法》有一定衝擊」。

香港的法治由此變為「人治」,對國安案件的處理沒有實質法律框架的限制,而全憑有關機關的意志行事。更不要說國安法草案在附則中規定:香港特別行政區本地法律與本法不一致的,適用本法規定;本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。根據譚耀宗的解釋,這是指國安法對本地法律、也就是對《基本法》有凌駕性。

《南華早報》在昨晚的報導中披露,國安法實施後,香港將有可能設置專門的監禁和審訊中心,用來羈押國安案件的嫌疑人,並且無規定的監禁期限。而現時法律規定,警方通常不能將疑犯關押超過48小時,在這之後需將其釋放,或由裁判官判定對其繼續羈押還是給予保釋。

戴耀廷曾在今年3月公開宣稱香港的「法治已死」,引起眾人熱議,就在幾個月前,香港的法治已死還是岌岌可危,似乎仍是一個有爭議的話題。但等到港區國安法通過的那天,法治作為香港的最核心價值,或將正式壽終正寢。

(兆壬之,中港政治觀察者)

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