评论｜解读国安法草案说明：立法后的香港还有法治吗？

本届全国人大常委会第十九次会议于上周四（6月18日）召开时，突然公布将审议港区国安法草案加入会议议程，而在六月初决定召开本次会议时，还并未提及跟国安法有关的议程。外界猜测，中国突然加快对港区国安法的立法程序，也许同中共外事工作委员会秘书长杨洁篪与美国国务卿蓬佩奥6月17日在夏威夷的会面有关。

例如有说法认为，中国在此次闭门会谈中强调了国安法立法问题，是在进一步试探美国会采取什么样的反制行为，而在会议结束两天后，也传出中国将加快购买美国农产品的新闻，都说明两国在此阶段达成了一些心照不宣的“共识”，中国对国安法的推进短期内不会再有额外的外部压力。

常委会会议于周六闭幕后，新华社也在当天傍晚发布了《关于港区国安法草案的说明》（以下简称《说明》），虽然未直接公布草案条文，但第一次披露了法案的关键安排，印证了此前的诸多消息。同时，人大常委会下一次会议也决定在本月28至30日召开，到时很有可能对法案作出表决。从时间点来看，似乎是想在七一之前加速完成立法工作。若真的如此，说明北京想赶在一年一度香港回归日的游行活动之前完成立法，同时以此作为对民众的震摄。毕竟在2003年，正是50万香港人在七一上街反对《基本法》二十三条的立法，才令条例撤回，并让香港的国安立法“搁置”到今天。

细读新华社关于国安法草案的《说明》，透露出的最重要内容是关于“驻港维护国家安全公署”的设立及其管辖权的规定，以及香港特首应当指定法官审理国安案件的安排。其中的含义，意味着港区国安法的实施，将史无前例地撼动香港的司法独立传统和整个法治的基础。

如何解读驻港国安公署

在港区国安法草案的重点内容披露之前，外界对于最终处理国安案件的监督与执行机构的设立有诸多猜想，最极端的说法是，中国内地的国安部门会直接设立分支，在香港进行执法。而官方《说明》终于披露，中央政府会在香港设立一个全新机构处理国安事宜，并命名为“中央政府驻香港维护国家安全公署”。

根据现阶段公布的内容，驻港国安公署的职责包括分析研判香港国安形势、提出国安战略和政策的意见建议、监督和指导香港维护国安的职责、收集情报信息，以及办理危害国家安全的案件。

“嵌套”式领导地位

表面上来看，这一新机构的设置，及对其监督、协调职能的强调，结合一并会在香港行政与法律框架内专门设置的警务处国安部门及律政司国安案件检控部门，部分弱化了对中央政府有关部门直接在香港本地执法的担忧。但实际上，设立驻港国安公署的安排，首先是中央希望在尽量不与本地法律框架相冲突的情况下，全面统领对国安法案件的应对与处理。

具体而言，驻港国安公署，和由香港特首及主要行政官员组成的香港国家安全委员会，以及委员会中设立的国家安全顾问一职，形成了一种“嵌套”式的管理机制。在这种机制之下，香港本地国安委的工作，甚至是警务处与律政司对国安案件的处理，可能都会由驻港国安公署来进行指导。

首先，国安法草案将规定，香港国安委内部需要设立国家安全顾问一职，而此职位的人选将由中央政府指派。换句话说，虽然与澳门的国家安全委员会一样，香港的国安委也是由本地的官员构成，但是专门设立的国家安全顾问则不由香港政府提名或控制，用港区人大代表、全国人大常委谭耀宗的话说，国安顾问会是“中央的人”。

其次，《说明》明确指出，驻港国安公署与香港国安委应建立“协调机制”，“监督、指导”香港的国家安全维护工作，并且与香港的执法、甚至司法机关建立“协作机制”。也就是说，在制度安排上，驻港国安公署将处于领导地位，一劳永逸地在立法层面避免了类似此前中联办对香港事务及特区政府是否有监督权的争议。而与实际执行部门，即警务处和律政司专门处理国安案件部门的协作，也意味着驻港公署有可能“指导”前两者对具体案件的处理。

那么，同样是由中央选定人选的驻港国安公署，与香港国安委内由中央指派的国家安全顾问，预计将形成深度的协同关系；而在公署与国安委的沟通机制中，安全顾问很可能也是其中重要一环，确保两个机构之间的信息通畅 。而名义上国安顾问为国安委提供的“咨询意见”，可以想像也会包括驻港国安公署对形势的研判和对本地国安工作的“监督”意见。

管辖权与“送中”

除此之外，另一个被广泛关注的问题，则是驻港国安公署同时会被赋予超越原本香港法律框架内的权力，可以在香港直接“办理危害国家安全的案件”，也就是具备在香港的管辖权与执法的权力。虽然《说明》强调管辖权只在在“特定情形下”行使，但这与部分人猜测设立内地的国安机构分支在香港直接执法的性质并无本质不同，已经不再是可以被《基本法》限定的行为。

这其中仍有两点值得注意，第一，什么样的情况可以被归结为“特定情形”？按照《说明》中的说法，驻港国安公署的管辖权“有利于避免可能出现或者导致出现香港特别行政区基本法第十八条第四款规定的紧急状态情形”，而基本法第十八条第四款则规定若出现香港政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱时，人大常委会可以宣布香港进入紧急状态。去年反修例运动进入十月时，有关香港政府是否已失去对局面的控制，人大会不会宣布紧急状态的讨论已经出现。虽然其后林郑援引殖民地时期的《紧急条例》订立《禁蒙面法》，香港最终未进入《基本法》下规定的紧急状态，但如果出现下一次类似反修例运动的紧张局面，恐怕就是驻港国安公署出手的时候。

甚至对反修例运动相关人员的调查和处理，也可能属于这种特定情形。内地经常评论香港法治与政改问题的法学学者田飞龙，周六在接受《环球时报》采访时就认为，反修例运动中涉及国家安全的案件，应属于中央的“特殊管辖”，并且反修例运动对国家安全的危害仍在继续，不属于法不溯及既往的范围。

第二，驻港国安公署办理案件需要依据什么样的程序，甚至如《说明》所说，“国家有关机关”也行使管辖权时，对案件的处理会如何展开？“国家有关机关”的加入，可以解读为是指内地的相关机构也可以参与案件的执法及审理。如谭耀宗的解释，管辖权包括执法与司法，“执法是拘捕犯人后送往内地”，而司法则是“由内地的司法机构审议”，但就像有法律界议员质疑的那样，如果出现这样的操作，实质上就等于可将港人“送中”。所以若最终通过的港区国安法对特定情形没有详细规定，“国家有关机关”是否会在香港拘捕疑犯并送往内地审判，也只凭驻港国安公署的判断，法律层面已无另外的限制。

司法独立被破坏

除了中央在港设立特殊国安机构及其管辖权的问题，国安法的另一被关注重点则是有关案件在香港本地审理的司法安排。路透社曾报导，北京希望将外籍法官排除在国安案件的审理之外；而有港区人大代表陈曼琪、叶国谦先后建议，香港应设立专门的“国家安全法庭”，另外挑选法官来审理相关案件。

而在《说明》中公布的司法安排，虽没有提及是否排除外籍法官，但指出未来负责处理危害国家安全案件的法官，应该由特首指定。此外，《说明》中并未写出是否会设立专门的国安法庭，但对此的描述也是模糊的，在正式的立法草案公布前，也并不能排除此种可能性。

现时公布的相关内容包括，特首应从“现任或符合资格的前任裁判官、区域法院法官、高等法院原讼法庭法官、上诉法庭法官以及终审法院法官中指定若干名法官，也可以从暂委或者特委法官中指定法官”，但若律政司按照一般公诉程序对相关案件提出检控，则会根据案件性质及严重程度选择在相应级别的法庭进行审讯。那么，《说明》中所指特首应从各级法院的法官中指定若干名法官处理国安案件，究竟是指各级法院审理案件时只能由该法院的被指定法官负责，还是指这些法官会在专门设置的法庭中审理国安案件，现在仍然未知。

但无论是哪一种可能，这一安排如果落实，都是对香港司法机构独立运作的直接干预 。因为如果是在各级法院审理案件，一般是由各级法院的首席法官分配案件，特首或行政官员并无权干涉；而如果另外专门审理国安案件，则如大律师公会主席戴启思所言，有违“不同案件仍然用同一套准则、程序”的普通法原则。

另外，就算是采用专设法庭，也仍然会遇到上诉及终审的程序。行政会议成员汤家骅昨日在香港电台的节目中说，不存在特首要求某一名法官审理、判处有罪为止的情况。但如果国安案件也可以上诉直到终审法院，由特首指定法官的安排会与终审法院现在的程序难以协调：现规定最终上诉案件会由五名终审法院法官组成的合议庭进行审理，包括首席法官、三名常任法官及一名非常任法官。除非特首指定终审法院首席法官及全部三名常任法官都可以审理国安案件，否则终审法院将无法处理案件的最终上诉，事实上就会剥夺相关案件被告上诉至终审法院的权利。

法治变“人治”

综合上述分析，未来驻港国安公署的“监督”地位和未被明确的管辖权，与特首对法官的指定，已不止是悬在香港法治上空的一把剑，而是如公民党党魁杨岳桥的形容，北京将其权力的利剑直接插入香港的司法和行政机关内。

行政长官参与司法安排，已经是对香港司法独立的破坏，而不明确的管辖权，更将是否使用该权力在香港执法的选择，交给驻港国安公署自身决定。即便是为特首指定法官这一安排辩护的汤家骅都表示，若国家有关机关的管辖权包括执法及审讯，会是另外一个体制与香港现有的独立司法体制同时出现，“这样对《基本法》有一定冲击”。

香港的法治由此变为“人治”，对国安案件的处理没有实质法律框架的限制，而全凭有关机关的意志行事。更不要说国安法草案在附则中规定：香港特别行政区本地法律与本法不一致的，适用本法规定；本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。根据谭耀宗的解释，这是指国安法对本地法律、也就是对《基本法》有凌驾性。

《南华早报》在昨晚的报导中披露，国安法实施后，香港将有可能设置专门的监禁和审讯中心，用来羁押国安案件的嫌疑人，并且无规定的监禁期限。而现时法律规定，警方通常不能将疑犯关押超过48小时，在这之后需将其释放，或由裁判官判定对其继续羁押还是给予保释。

戴耀廷曾在今年3月公开宣称香港的“法治已死”，引起众人热议，就在几个月前，香港的法治已死还是岌岌可危，似乎仍是一个有争议的话题。但等到港区国安法通过的那天，法治作为香港的最核心价值，或将正式寿终正寝。

（兆壬之，中港政治观察者）