深度 國家安全法

港「國安法」表決前夕,蔡英文提及的《港澳條例》60條代表什麼?

在這一週之內,北京與台灣都將優先按照自身的「國家安全」戰略行動,許多港人對兩地政府的期待,或許短期難圓。


2020年4月24日,台灣總統蔡英文在新北市網絡安全調查辦公室開幕儀式上。 攝:Sam Yeh/AFP via Getty Images
2020年4月24日,台灣總統蔡英文在新北市網絡安全調查辦公室開幕儀式上。 攝:Sam Yeh/AFP via Getty Images

5月24日週日晚間,中共或可能於兩會期間(約於28日前後)在香港通過《國安法》傳聞甚囂塵上,台灣總統蔡英文於臉書發佈了下列訊息,宣布可能啟動《港澳條例》60條的消息。

這則貼文的內涵為何?《香港澳門關係條例》60條的效果為何?對於希望移民到台灣的香港民眾,究竟會產生什麼效果?作為在1994、95年間《港澳條例》起草人,時任法案起草研究小組召集人、今日的總統蔡英文對於整部條例無疑相當有自信。

在總統大選前夕、她出席「青聽我說—2020總統大選青年論壇」時,便曾經回答自己「起草(《港澳條例》)時有預想到中國五十年不變承諾有可能不會實現,所以港澳條例有把相關處理條文寫進去」。

如今,蔡英文就正在使用「中國不實現承諾」時的「相關處理條文」之一。在2020年的語境之下,看似又是一個「抗中保台」的戰略、或者只是響應國際制裁中共對香港的種種措施,但台灣與世界其他國家不同之處在於,過去的中華民國體制在過去某種程度上將香港人當做「僑胞」、「國民」,《港澳條例》的歷史與今日的變動,正標誌著中華民國敘事在今日的位移與變動。

蔡英文的臉書全文,是這樣寫的:

這一刻,我們同所有民主陣營的夥伴們,都和香港人民站在一起。

這幾天,中國的人大會議正計畫繞過香港立法機構,制定所謂的「香港版國安法」,嚴重威脅香港的前途。法律如果實施,香港民主自由及司法獨立的核心價值將受到嚴重侵蝕,所謂「50年不變」、「港人治港,高度自治」的承諾,也瀕臨破產。

相信國人同胞與我一樣,都非常關心此刻的香港。我也不只一次說過,面對香港人民對自由民主的渴望,解決方案不是子彈、不是製造更多恐懼與鎮壓,而是真正落實自由民主,真正落實對香港高度自治的承諾。也唯有如此,才是北京與港府當局重新得到信任,讓香港社會回歸自由與平靜的不二之道。

香港的情勢發展,政府始終高度關心,謹慎因應,以確保在雙方交流過程中,國家的安全及利益能得到充分保障。依據 #香港澳門關係條例 第60條,香港情勢一旦發生變化,可停止適用該條例一部或全部,我們希望香港情勢不致走到這一步,也將密切關注後續發展,適時進行必要的應變措施。

對於此刻正在奮力捍衛香港核心價值的香港人民,台灣各界一直給予極大的關心與支持。我要強調,在協助受到壓迫的香港人民方面,港澳條例已有相關的規範,過去這段期間,政府部門秉持人道考量,持續提供各種可能的人道救援。面對情勢的變化,國際社會正向香港人民積極伸出援手,我們也會在既有的基礎上,更積極完善及精進相關救援工作,提供香港人民必要的協助。

蔡英文引用的《港澳條例》60條,是這樣規定的:

「本條例施行後,香港或澳門情況發生變化,致本條例之施行有危害臺灣地區安全之虞時,行政院得報請總統依憲法增修條文第二條第四項之規定,停止本條例一部或全部之適用,並應即將其決定附具理由於十日內送請立法院追認,如立法院二分之一不同意或不為審議時,該決定立即失效。恢復一部或全部適用時,亦同。

本條例停止適用之部分,如未另定法律規範,與香港或澳門之關係,適用臺灣地區與大陸地區人民關係條例相關規定。」

這在1995年8月28日由蔡英文負責主要起草、提交給立法院的草案說明中,稱該條為「情勢變遷」原則,很顯然地,在蔡英文的判斷之中,中共若在香港實施《國安法》,便已屬於當年立法工作時預設的「情勢變遷」場景之一。

這是《港澳條例》自1997年生效以來,首度有中華民國總統宣示可能啟動「60條」機制,其嚴重性不言可喻。而若本週的《國安法》修正情形,讓台灣政府認定已達到「情況發生變動」的程度,則將由現任院長蘇貞昌報請總統蔡英文停止《港澳條例》一部或全部之適用。這形同台灣已經認定香港一國兩制已發生重大變動,相當程度已往「一國一制」方向移動,才會有此措施。

屆時,《港澳條例》中關於香港人士居留台灣等諸多規定,除非政府已經先行通過其他法律來特別處理,否則將有可能一一回歸《兩岸人民關係條例》處理。按照《港澳條例》現行規定,香港人來台居留規定遠比大陸人士要寬鬆許多,除了「就學」之外,若有學術、科學、文化、新聞、金融、保險、證券、期貨等專業領域有特殊成就,也可以申請居留台灣。但若是「大陸人士」,則除經過繁瑣的結婚程序(同性婚姻不包含在內)之外,幾乎不可能有長期居留台灣的管道。

當然,現行《港澳條例》18條有規定,「對於因政治因素而致安全及自由受有緊急危害之香港或澳門居民,得提供必要之援助」這一條規定未必會在「停止適用」的範圍之內。蔡英文在文中亦有承諾,「我們也會在既有的基礎上,更積極完善及精進相關救援工作,提供香港人民必要的協助」,但既然總統已明示可能啟動「60條」機制,或許未來台灣政府仍將盡力提供協助,但這些規定與承諾都將進入更不確定、不穩定的狀態中。

2005年10月16日美國紐約,前台灣總統李登輝在一台灣組織為他舉辦的晚宴上對台灣僑民發表講話。

2005年10月16日美國紐約,前台灣總統李登輝在一台灣組織為他舉辦的晚宴上對台灣僑民發表講話。攝:Nicholas Roberts/AFP via Getty Images

《港澳條例》明文設有緊急「停止適用」機制

若要談蔡英文為何認定今日的狀態屬「情勢變遷」,便不可不談這「變遷之前」的「情勢」究竟所指為何?

在1995年時,無論是世界局勢、兩岸關係乃至香港氣氛,都與今日不可同日而語。該年1月1日,多邊主義的象徵機構世界貿易組織(WTO)正式成立;7月,中共向台灣北方海面試射飛彈,史稱兩岸間「第三次臺海危機」;香港立法局進行主權移交前最後一屆選舉,所有委任及官守議席取消,並改為選舉產生,同年並公布「香港特別行政區護照」樣式,香港蘋果日報也於該年創刊。

在這兩岸仍存軍事緊張、世界局勢卻逐步走向樂觀開放、而香港正在為97倒數計時的一年中,中華民國政府正由蔡英文領軍,草擬97、99後本國「臺灣地區」如何與本國的「香港、澳門地區」來往的法令。

為何這個問題需要特別立法來解決,而不能按照一般外交原則處理即可?按中華民國《憲法》第4條規定,「中華民國領土,依其固有之疆域,非經國民大會之決議,不得變更之。」在1949年後,中華民國並未以國民大會決議變更固有疆域,但因在內戰中敗於共產黨,故實質統治範圍僅限於台澎金馬,這是今日一切問題的起源。

「考量到港澳地區人民一向係生活在自由之政經制度下的事實,以單獨另訂專法之方式應較能彰顯政府對港澳地區及人民之不同對待。」

在敗走台灣前夕,中華民國政府宣布,全國(含大陸地區)在1948年進入《動員戡亂時期臨時條款》適用範圍;而針對台灣省(不含大陸地區)則在1949年頒佈《台灣省戒嚴令》,導致台灣長期處於準戰爭狀態,直到1987年方解除戒嚴、並於1991年結束動員戡亂時期。

戰爭狀態鬆綁後,中華民國國家領土與現狀之間的「名不符實」狀態益發尷尬,也成為社會騷動、質疑的主要來源之一。例如1990年發生的野百合學運,即是因中華民國「各省代表」的國民大會代表長年在「未反攻大陸前」執行職務,引發大學生批判這形同「皇帝」,進而引發學運抗爭。

時任總統的李登輝在2018年回顧,當初他認知到「台灣人民想自己當家作主的意志強烈」,因此推動一人一票進行總統直選。而在1996年總統直選之後,在憲政體系下形同以兩省(台灣省與福建省金門縣、連江縣)選民決定「全國」之元首,更不符合一般人民的法律直覺與感情。2005年,中華民國替《憲法》增修了部分條文,處理此一議題。

根據《憲法》增修條文規定:「為因應國家統一前之需要,依照憲法第二十七條第一項第三款及第一百七十四條第一款之規定,增修本憲法條文」其中第2條規定,「總統、副總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉之,自中華民國八十五年第九任總統、副總統選舉實施。」第11條則規定,「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理,得以法律為特別之規定。」

這將定調台澎金馬為中華民國「自由地區」,故有權直選總統,也定調1949年以來建政的中華人民共和國所統治的地區,不再是戰爭時的用語「淪陷地區」,而是偏向半和平狀態下的「臺灣地區以外之中華民國領土」、「大陸地區」。以此條為法源依據,立法院通過了《兩岸人民關係條例》,是今日一切兩岸人民互動的基本法源。而若無 《香港澳門關係條例》,香港、澳門原也該適用此一規定,成為中華民國「大陸地區人民」。

但在《港澳條例》草案總說明中提及,「民國三十八年(1949年),大陸淪陷,我政府與港澳間之官方關係逐漸淡薄,但由於港澳仍為自由地區,民心追求自由民主,大多數反共,並與我政府及臺灣地區維持密切關係。」另標明「民國七十六年(1987年)十一月政府開放民眾赴大陸探親後,兩岸交流日增。港澳在經貿、金融、交通、旅遊上發揮了及重要之中介功能。並隨著臺灣地區日益民主化、自由化,資金及廠商紛紛湧入港澳,使得各項雙邊關係更趨密切。」

《香港澳門關係條例》立法理由中記載,「民國七十八年(1989年)三月,針對我與港澳未來長遠關係之發展,政府在港澳政策上確立了『九七』、『九九』後維持並加強臺港澳之現有關係,且不撤離駐港澳機構之原則。」

1990年五月,總統李登輝在就職演講中,再次提及「中華民國政府將不撤退該地區機構,俾共同為維護港澳地區的繁榮安定與全體中國人的福祉而努力。」而後,政府並明定港澳政策追求之目標為:「維護港澳地區的民主、自由、安定與繁榮;增進臺港澳人民間的瞭解與合作,共同追求中國民主、自由、均富與統一。」

這個「不撤離」原則,奠定了《港澳條例》的基本底色。

在當年的立法理由書中指出,「蓋目前《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》並不適用於港澳地區,在兩岸關係進入『國統綱領』中程階段之前,如以『九七』、『九九』後港澳已成為大陸地區之一部分,屆時改以該條例來規範臺港澳間之關係,則臺港澳間各項密切往來之關係,受《兩岸關係條例》之限制,將出現倒退情形,而港澳同胞權益亦將受到影響,甚至遭到損害,果真如此,不僅違反政府不撤退之宣示,亦將嚴重阻礙港澳工作之推動及港澳政策目標之達成,對兩岸交流及關係之發展,均有不利之影響。」

值得一提的是這份「國統綱領中程階段」,即《國家統一綱領》中關於兩岸統一的時程規劃。該綱領的宗旨為「中國的統一,在謀求國家的富強與民族長遠的發展,也是海內外中國人共同的願望。海峽兩岸應在理性、和平、對等、互惠的前提下,經過適當時期的坦誠交流、合作、協商,建立民主、自由、均富的共識,共同重建一個統一的中國。」

而所謂的「國統綱領中程階段」中,按照台灣方面的規劃,兩岸「應建立對等的官方溝通管道」,且「開放兩岸直接通郵、通航、通商,共同開發大陸東南沿海地區,並逐步向其他地區推展,以縮短兩岸人民生活差距」,除此之外,兩岸應協力互助,參加國際組織與活動;並推動兩岸高層人士互訪,以創造協商統一的有利條件。

李登輝在卸任總統後,於座談場合接受大陸學生提問時,曾明白指出,《國統綱領》是要終止動員戡亂時期所訂,是要講給「老先生」(指當時的國民黨資深國大、官員)聽的。意指只是安撫這些仍然心懷「反攻大陸」夢想的老人家。繼任李登輝的總統陳水扁,曾於2000年就職時承諾的「四不一沒有」中包括「沒有廢除國家統一綱領與國家統一委員會的問題」,但在上任後,仍逐步推動廢止工作,最終於2006年終止適用。

回到《港澳條例》當初立法歷程,之所以決定另訂專法,而非在《兩岸關係條例》中以「專章」方式處理,除了一些立法技術問題之外,其原因就是「一國兩制」。「就實質意義而言,『九七』、『九九』後,據瞭解,中共基於本身利益與客觀情勢,已宣稱以港澳為『特別行政區』,將於港澳實施『一國兩制』,並已制定『基本法』,賦予港澳地區自治權...換言之,港澳雖然在形式之體制上,將成為大陸地區之一部分,但在實質上,仍將不失其以往之自由化、國際化地位,並保有其自治、自主權限。」且「考量到港澳地區人民一向係生活在自由之政經制度下的事實,以單獨另訂專法之方式應較能彰顯政府對港澳地區及人民之不同對待。」

在立法框架設計上,《港澳條例》也多採取正面立法,盡量「維持現狀」為主。其理由是「蓋相對於兩岸關係而言,兩岸關係為從無到有,逐步開展,故多採負面管制立法,以臺灣地區安全為主要考量。而我與港澳關係為既存關係,於港澳地區仍有自由、自治地位之前提下,雙方關係將繼續發展,基於政策考量,並無必要以負面管制,使雙方關係發生倒退。」

當年所謂的「現狀」,確實比今日所能想像的更親密無間。1997年前,中華民國政府視香港地區華人為「僑胞」,1994年以前留學台灣者,可以取得中華民國國籍及身份證;不少香港人曾同時持有中華民國護照與香港特區護照,新生的香港人已無可能再循同樣管道取得身分。

但,在這種種給予港澳同胞的友善措施之下,仍隱藏著一旦「一國兩制發生變化」時,台灣將如何因應的機制,即昨日蔡英文引用的60條規定。該條規定的立法理由謂:「中共雖針對香港地區及澳門地區分別制定基本法,但由於中共政權之特性,使將來臺灣地區與香港地區或澳門地區之往來存有若干可變之因素;倘若情況發生變動,無法即時修改法律,將使政府無法因應變動而作最有利之決定或或處理,故賦予行政部門在一定條件下停止本條例一部或全部適用之權限。」給今日的變故,埋下了伏筆。

2019年12月7日台南,王定宇舉行造勢活動,蔡英文為他站台助選,支持者揮舞「光復香港時代革命」的旗幟。

2019年12月7日台南,王定宇舉行造勢活動,蔡英文為他站台助選,支持者揮舞「光復香港時代革命」的旗幟。攝:陳焯煇/端傳媒

時移事往:90年代的遊戲規則開始失效

過往《港澳條例》的立法基礎,仍是WTO多邊主義時代、「中華民國」法統下、建制語言上未放棄「兩岸統一」的產物。立法當中甚至曾納入「國際多邊規範」精神,處理未來在國際組織內「臺港澳」作為會員之間的的關係。而今時移事往,不但多邊主義式微、單邊主義盛行,中美甚至重啟兩強大戰,與95年不可同日而語。而台灣已舉辦七次總統直選,中共政權歷經08年北京奧運的崛起後進入習近平時代,《港澳條例》立法時的情勢,確實早已大幅變遷。

在新局之下,即便蔡英文宣布停止適用《港澳條例》之一部或全部後,能有新的法律取而代之,其必須經過立法院三讀通過,勢必會依循新生的「中華民國台灣」共同體意志而有新的形狀。

值得一提的是,蔡英文在本則貼文中明確使用了「民主陣營的夥伴們」一詞,這比她過去使用的詞語更為明晰,也隱約透露出「印太戰略」時期國際氛圍的轉變

舉例而言,在2019年03月28日,其於「海洋民主之旅」中出席東西中心紀念《臺灣關係法》立法40周年影像特展開幕式時,於夏威夷州急難管理署致詞,將美國為主的陣營稱為「理念相同的朋友」:「⋯⋯在整個過程中,也有很多理念相同的朋友,包括美國都在支持我們、協助我們防禦自己、加入國際組織,同時也跟我們一起努力,在印度、太平洋地區發揮我們的角色⋯⋯」

2020年1月12日,連任當選國際記者會上,蔡英文也依然沒有改變稱呼:「⋯⋯下個階段,台灣會持續所有理念相近的國際夥伴緊密合作。」4月1日,針對台灣參與世衛一事答覆記者提問:「⋯⋯持續與很多理念相同的國家討論,讓台灣可以參與國際;尤其在公共衛生與健康維護等事宜上,可以更積極提供協助、參與。」

若台灣與美國為主的諸國結成「陣營」「夥伴」關係,在可以預見的短期之內,或許按照蔡英文判斷,台灣本身國家安全與利益可以最大化,不過可以確定的是兩岸關係勢必難見緩和。而隨著兩岸關係與「一國兩制」承諾而生的「台灣與港澳關係」,必然也會發生變化。港人或許會是蔡政府願意「提供必要協助」的對象,但也將以台灣「國家安全」為首要考量。

再者,這以美國為首的「陣營」之中,美總統特朗普也早已宣示,若中共執意在香港通過《國安法》,必定會進行制裁。蔡英文的選擇,可說是與陣營夥伴們無縫同步。

在新局之下,即便蔡英文宣布停止適用《港澳條例》之一部或全部後,能有新的法律取而代之,其必須經過立法院三讀通過,勢必會依循新生的「中華民國台灣」共同體意志而有新的形狀。若以短期論,或許香港人在台灣體制下享有的、歷史留下的「曖昧寬鬆」紅利可能消失,亦可說是浮城落地的象徵之一;以長期論,則未有人能知世界、兩岸與香港將走向何方,在這新時代中,台灣人與香港人又將是什麼關係。

唯一可以確定的,台灣政府肯定不會再回到90年代,以「國家統一」為前提,將香港人某種程度視為「(未來統一後)國民」或「僑胞」了。

在這一週之內,北京與台灣都將按照自身的「國家安全」戰略行動,許多港人對兩地政府的期待,或許短期難圓。

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