港“国安法”表决前夕，蔡英文提及的《港澳条例》60条代表什么？

5月24日周日晚间，中共或可能于两会期间（约于28日前后）在香港通过《国安法》传闻甚嚣尘上，台湾总统蔡英文于脸书发布了下列讯息，宣布可能启动《港澳条例》60条的消息。

这则贴文的内涵为何？《香港澳门关系条例》60条的效果为何？对于希望移民到台湾的香港民众，究竟会产生什么效果？作为在1994、95年间《港澳条例》起草人，时任法案起草研究小组召集人、今日的总统蔡英文对于整部条例无疑相当有自信。

在总统大选前夕、她出席“青听我说—2020总统大选青年论坛”时，便曾经回答自己“起草（《港澳条例》）时有预想到中国五十年不变承诺有可能不会实现，所以港澳条例有把相关处理条文写进去”。

如今，蔡英文就正在使用“中国不实现承诺”时的“相关处理条文”之一。在2020年的语境之下，看似又是一个“抗中保台”的战略、或者只是响应国际制裁中共对香港的种种措施，但台湾与世界其他国家不同之处在于，过去的中华民国体制在过去某种程度上将香港人当做“侨胞”、“国民”，《港澳条例》的历史与今日的变动，正标志着中华民国叙事在今日的位移与变动。

蔡英文的脸书全文，是这样写的：

这一刻，我们同所有民主阵营的伙伴们，都和香港人民站在一起。

这几天，中国的人大会议正计划绕过香港立法机构，制定所谓的“香港版国安法”，严重威胁香港的前途。法律如果实施，香港民主自由及司法独立的核心价值将受到严重侵蚀，所谓“50年不变”、“港人治港，高度自治”的承诺，也濒临破产。

相信国人同胞与我一样，都非常关心此刻的香港。我也不只一次说过，面对香港人民对自由民主的渴望，解决方案不是子弹、不是制造更多恐惧与镇压，而是真正落实自由民主，真正落实对香港高度自治的承诺。也唯有如此，才是北京与港府当局重新得到信任，让香港社会回归自由与平静的不二之道。

香港的情势发展，政府始终高度关心，谨慎因应，以确保在双方交流过程中，国家的安全及利益能得到充分保障。依据 #香港澳门关系条例 第60条，香港情势一旦发生变化，可停止适用该条例一部或全部，我们希望香港情势不致走到这一步，也将密切关注后续发展，适时进行必要的应变措施。

对于此刻正在奋力捍卫香港核心价值的香港人民，台湾各界一直给予极大的关心与支持。我要强调，在协助受到压迫的香港人民方面，港澳条例已有相关的规范，过去这段期间，政府部门秉持人道考量，持续提供各种可能的人道救援。面对情势的变化，国际社会正向香港人民积极伸出援手，我们也会在既有的基础上，更积极完善及精进相关救援工作，提供香港人民必要的协助。

蔡英文引用的《港澳条例》60条，是这样规定的：

“本条例施行后，香港或澳门情况发生变化，致本条例之施行有危害台湾地区安全之虞时，行政院得报请总统依宪法增修条文第二条第四项之规定，停止本条例一部或全部之适用，并应即将其决定附具理由于十日内送请立法院追认，如立法院二分之一不同意或不为审议时，该决定立即失效。恢复一部或全部适用时，亦同。

本条例停止适用之部分，如未另定法律规范，与香港或澳门之关系，适用台湾地区与大陆地区人民关系条例相关规定。”

这在1995年8月28日由蔡英文负责主要起草、提交给立法院的草案说明中，称该条为“情势变迁”原则，很显然地，在蔡英文的判断之中，中共若在香港实施《国安法》，便已属于当年立法工作时预设的“情势变迁”场景之一。

这是《港澳条例》自1997年生效以来，首度有中华民国总统宣示可能启动“60条”机制，其严重性不言可喻。而若本周的《国安法》修正情形，让台湾政府认定已达到“情况发生变动”的程度，则将由现任院长苏贞昌报请总统蔡英文停止《港澳条例》一部或全部之适用。这形同台湾已经认定香港一国两制已发生重大变动，相当程度已往“一国一制”方向移动，才会有此措施。

届时，《港澳条例》中关于香港人士居留台湾等诸多规定，除非政府已经先行通过其他法律来特别处理，否则将有可能一一回归《两岸人民关系条例》处理。按照《港澳条例》现行规定，香港人来台居留规定远比大陆人士要宽松许多，除了“就学”之外，若有学术、科学、文化、新闻、金融、保险、证券、期货等专业领域有特殊成就，也可以申请居留台湾。但若是“大陆人士”，则除经过繁琐的结婚程序（同性婚姻不包含在内）之外，几乎不可能有长期居留台湾的管道。

当然，现行《港澳条例》18条有规定，“对于因政治因素而致安全及自由受有紧急危害之香港或澳门居民，得提供必要之援助”这一条规定未必会在“停止适用”的范围之内。蔡英文在文中亦有承诺，“我们也会在既有的基础上，更积极完善及精进相关救援工作，提供香港人民必要的协助”，但既然总统已明示可能启动“60条”机制，或许未来台湾政府仍将尽力提供协助，但这些规定与承诺都将进入更不确定、不稳定的状态中。

《港澳条例》明文设有紧急“停止适用”机制

若要谈蔡英文为何认定今日的状态属“情势变迁”，便不可不谈这“变迁之前”的“情势”究竟所指为何？

在1995年时，无论是世界局势、两岸关系乃至香港气氛，都与今日不可同日而语。该年1月1日，多边主义的象征机构世界贸易组织（WTO）正式成立；7月，中共向台湾北方海面试射飞弹，史称两岸间“第三次台海危机”；香港立法局进行主权移交前最后一届选举，所有委任及官守议席取消，并改为选举产生，同年并公布“香港特别行政区护照”样式，香港苹果日报也于该年创刊。

在这两岸仍存军事紧张、世界局势却逐步走向乐观开放、而香港正在为97倒数计时的一年中，中华民国政府正由蔡英文领军，草拟97、99后本国“台湾地区”如何与本国的“香港、澳门地区”来往的法令。

为何这个问题需要特别立法来解决，而不能按照一般外交原则处理即可？按中华民国《宪法》第4条规定，“中华民国领土，依其固有之疆域，非经国民大会之决议，不得变更之。”在1949年后，中华民国并未以国民大会决议变更固有疆域，但因在内战中败于共产党，故实质统治范围仅限于台澎金马，这是今日一切问题的起源。

“考量到港澳地区人民一向系生活在自由之政经制度下的事实，以单独另订专法之方式应较能彰显政府对港澳地区及人民之不同对待。”

在败走台湾前夕，中华民国政府宣布，全国（含大陆地区）在1948年进入《动员戡乱时期临时条款》适用范围；而针对台湾省（不含大陆地区）则在1949年颁布《台湾省戒严令》，导致台湾长期处于准战争状态，直到1987年方解除戒严、并于1991年结束动员戡乱时期。

战争状态松绑后，中华民国国家领土与现状之间的“名不符实”状态益发尴尬，也成为社会骚动、质疑的主要来源之一。例如1990年发生的野百合学运，即是因中华民国“各省代表”的国民大会代表长年在“未反攻大陆前”执行职务，引发大学生批判这形同“皇帝”，进而引发学运抗争。

时任总统的李登辉在2018年回顾，当初他认知到“台湾人民想自己当家作主的意志强烈”，因此推动一人一票进行总统直选。而在1996年总统直选之后，在宪政体系下形同以两省（台湾省与福建省金门县、连江县）选民决定“全国”之元首，更不符合一般人民的法律直觉与感情。2005年，中华民国替《宪法》增修了部分条文，处理此一议题。

根据《宪法》增修条文规定：“为因应国家统一前之需要，依照宪法第二十七条第一项第三款及第一百七十四条第一款之规定，增修本宪法条文”其中第2条规定，“总统、副总统由中华民国自由地区全体人民直接选举之，自中华民国八十五年第九任总统、副总统选举实施。”第11条则规定，“自由地区与大陆地区间人民权利义务关系及其他事务之处理，得以法律为特别之规定。”

这将定调台澎金马为中华民国“自由地区”，故有权直选总统，也定调1949年以来建政的中华人民共和国所统治的地区，不再是战争时的用语“沦陷地区”，而是偏向半和平状态下的“台湾地区以外之中华民国领土”、“大陆地区”。以此条为法源依据，立法院通过了《两岸人民关系条例》，是今日一切两岸人民互动的基本法源。而若无 《香港澳门关系条例》，香港、澳门原也该适用此一规定，成为中华民国“大陆地区人民”。

但在《港澳条例》草案总说明中提及，“民国三十八年（1949年），大陆沦陷，我政府与港澳间之官方关系逐渐淡薄，但由于港澳仍为自由地区，民心追求自由民主，大多数反共，并与我政府及台湾地区维持密切关系。”另标明“民国七十六年（1987年）十一月政府开放民众赴大陆探亲后，两岸交流日增。港澳在经贸、金融、交通、旅游上发挥了及重要之中介功能。并随着台湾地区日益民主化、自由化，资金及厂商纷纷涌入港澳，使得各项双边关系更趋密切。”

《香港澳门关系条例》立法理由中记载，“民国七十八年（1989年）三月，针对我与港澳未来长远关系之发展，政府在港澳政策上确立了『九七』、『九九』后维持并加强台港澳之现有关系，且不撤离驻港澳机构之原则。”

1990年五月，总统李登辉在就职演讲中，再次提及“中华民国政府将不撤退该地区机构，俾共同为维护港澳地区的繁荣安定与全体中国人的福祉而努力。”而后，政府并明定港澳政策追求之目标为：“维护港澳地区的民主、自由、安定与繁荣；增进台港澳人民间的了解与合作，共同追求中国民主、自由、均富与统一。”

这个“不撤离”原则，奠定了《港澳条例》的基本底色。

在当年的立法理由书中指出，“盖目前《台湾地区与大陆地区人民关系条例》并不适用于港澳地区，在两岸关系进入『国统纲领』中程阶段之前，如以『九七』、『九九』后港澳已成为大陆地区之一部分，届时改以该条例来规范台港澳间之关系，则台港澳间各项密切往来之关系，受《两岸关系条例》之限制，将出现倒退情形，而港澳同胞权益亦将受到影响，甚至遭到损害，果真如此，不仅违反政府不撤退之宣示，亦将严重阻碍港澳工作之推动及港澳政策目标之达成，对两岸交流及关系之发展，均有不利之影响。”

值得一提的是这份“国统纲领中程阶段”，即《国家统一纲领》中关于两岸统一的时程规划。该纲领的宗旨为“中国的统一，在谋求国家的富强与民族长远的发展，也是海内外中国人共同的愿望。海峡两岸应在理性、和平、对等、互惠的前提下，经过适当时期的坦诚交流、合作、协商，建立民主、自由、均富的共识，共同重建一个统一的中国。”

而所谓的“国统纲领中程阶段”中，按照台湾方面的规划，两岸“应建立对等的官方沟通管道”，且“开放两岸直接通邮、通航、通商，共同开发大陆东南沿海地区，并逐步向其他地区推展，以缩短两岸人民生活差距”，除此之外，两岸应协力互助，参加国际组织与活动；并推动两岸高层人士互访，以创造协商统一的有利条件。

李登辉在卸任总统后，于座谈场合接受大陆学生提问时，曾明白指出，《国统纲领》是要终止动员戡乱时期所订，是要讲给“老先生”（指当时的国民党资深国大、官员）听的。意指只是安抚这些仍然心怀“反攻大陆”梦想的老人家。继任李登辉的总统陈水扁，曾于2000年就职时承诺的“四不一没有”中包括“没有废除国家统一纲领与国家统一委员会的问题”，但在上任后，仍逐步推动废止工作，最终于2006年终止适用。

回到《港澳条例》当初立法历程，之所以决定另订专法，而非在《两岸关系条例》中以“专章”方式处理，除了一些立法技术问题之外，其原因就是“一国两制”。“就实质意义而言，『九七』、『九九』后，据了解，中共基于本身利益与客观情势，已宣称以港澳为『特别行政区』，将于港澳实施『一国两制』，并已制定『基本法』，赋予港澳地区自治权...换言之，港澳虽然在形式之体制上，将成为大陆地区之一部分，但在实质上，仍将不失其以往之自由化、国际化地位，并保有其自治、自主权限。”且“考量到港澳地区人民一向系生活在自由之政经制度下的事实，以单独另订专法之方式应较能彰显政府对港澳地区及人民之不同对待。”

在立法框架设计上，《港澳条例》也多采取正面立法，尽量“维持现状”为主。其理由是“盖相对于两岸关系而言，两岸关系为从无到有，逐步开展，故多采负面管制立法，以台湾地区安全为主要考量。而我与港澳关系为既存关系，于港澳地区仍有自由、自治地位之前提下，双方关系将继续发展，基于政策考量，并无必要以负面管制，使双方关系发生倒退。”

当年所谓的“现状”，确实比今日所能想像的更亲密无间。1997年前，中华民国政府视香港地区华人为“侨胞”，1994年以前留学台湾者，可以取得中华民国国籍及身份证；不少香港人曾同时持有中华民国护照与香港特区护照，新生的香港人已无可能再循同样管道取得身分。

但，在这种种给予港澳同胞的友善措施之下，仍隐藏着一旦“一国两制发生变化”时，台湾将如何因应的机制，即昨日蔡英文引用的60条规定。该条规定的立法理由谓：“中共虽针对香港地区及澳门地区分别制定基本法，但由于中共政权之特性，使将来台湾地区与香港地区或澳门地区之往来存有若干可变之因素；倘若情况发生变动，无法即时修改法律，将使政府无法因应变动而作最有利之决定或或处理，故赋予行政部门在一定条件下停止本条例一部或全部适用之权限。”给今日的变故，埋下了伏笔。

时移事往：90年代的游戏规则开始失效

过往《港澳条例》的立法基础，仍是WTO多边主义时代、“中华民国”法统下、建制语言上未放弃“两岸统一”的产物。立法当中甚至曾纳入“国际多边规范”精神，处理未来在国际组织内“台港澳”作为会员之间的的关系。而今时移事往，不但多边主义式微、单边主义盛行，中美甚至重启两强大战，与95年不可同日而语。而台湾已举办七次总统直选，中共政权历经08年北京奥运的崛起后进入习近平时代，《港澳条例》立法时的情势，确实早已大幅变迁。

在新局之下，即便蔡英文宣布停止适用《港澳条例》之一部或全部后，能有新的法律取而代之，其必须经过立法院三读通过，势必会依循新生的“中华民国台湾”共同体意志而有新的形状。

值得一提的是，蔡英文在本则贴文中明确使用了“民主阵营的伙伴们”一词，这比她过去使用的词语更为明晰，也隐约透露出“印太战略”时期国际氛围的转变。

举例而言，在2019年03月28日，其于“海洋民主之旅”中出席东西中心纪念《台湾关系法》立法40周年影像特展开幕式时，于夏威夷州急难管理署致词，将美国为主的阵营称为“理念相同的朋友”：“⋯⋯在整个过程中，也有很多理念相同的朋友，包括美国都在支持我们、协助我们防御自己、加入国际组织，同时也跟我们一起努力，在印度、太平洋地区发挥我们的角色⋯⋯”

2020年1月12日，连任当选国际记者会上，蔡英文也依然没有改变称呼：“⋯⋯下个阶段，台湾会持续所有理念相近的国际伙伴紧密合作。”4月1日，针对台湾参与世卫一事答覆记者提问：“⋯⋯持续与很多理念相同的国家讨论，让台湾可以参与国际；尤其在公共卫生与健康维护等事宜上，可以更积极提供协助、参与。”

若台湾与美国为主的诸国结成“阵营”“伙伴”关系，在可以预见的短期之内，或许按照蔡英文判断，台湾本身国家安全与利益可以最大化，不过可以确定的是两岸关系势必难见缓和。而随着两岸关系与“一国两制”承诺而生的“台湾与港澳关系”，必然也会发生变化。港人或许会是蔡政府愿意“提供必要协助”的对象，但也将以台湾“国家安全”为首要考量。

再者，这以美国为首的“阵营”之中，美总统特朗普也早已宣示，若中共执意在香港通过《国安法》，必定会进行制裁。蔡英文的选择，可说是与阵营伙伴们无缝同步。

在新局之下，即便蔡英文宣布停止适用《港澳条例》之一部或全部后，能有新的法律取而代之，其必须经过立法院三读通过，势必会依循新生的“中华民国台湾”共同体意志而有新的形状。若以短期论，或许香港人在台湾体制下享有的、历史留下的“暧昧宽松”红利可能消失，亦可说是浮城落地的象征之一；以长期论，则未有人能知世界、两岸与香港将走向何方，在这新时代中，台湾人与香港人又将是什么关系。

唯一可以确定的，台湾政府肯定不会再回到90年代，以“国家统一”为前提，将香港人某种程度视为“（未来统一后）国民”或“侨胞”了。

在这一周之内，北京与台湾都将按照自身的“国家安全”战略行动，许多港人对两地政府的期待，或许短期难圆。