評論｜林緻茵：中央「全面管治」進場後，香港的「高度自治」，還有多少?

有關監督權、中聯辦是否屬於基本法第22條的「中央人民政府所屬各部門」的爭論還未平息，各個駐港和專責港澳事務的機構，就已接二連三就香港政治制度內外的各種事件發表立場。另一方面，一直被北京形容為「短板」的香港國家安全立法問題，在反修例事件和中美角力之下，被加速提上議程。就在週四（5月21日），全國人大確定將在本屆大會上，審議《建立健全香港特區維護國家安全法律制度和執行機制的決定(草案)》的議案，以盡快處理因基本法23條遲遲未立法而帶來的國家安全隱患。

在各種不明朗的因素下，無論哪一種政治立場的人，都會比過去更加憂慮一國兩制的前景——北京決心「全面管治」的情況下，香港高度自治的彈性和空間，其實還有幾多?

要梳理這個問題，除了分析一些已經擺在眼前的舉措外，內地高層官員和港澳事務學者歷年來的公開表述，其實也透露了不少端倪。2017年，國家主席習近平在發表十九大報告時指港澳台工作取得新進展、香港已積極融入國家經濟和政治大局；短短幾年間，北京卻亮出一國兩制下不能觸碰的「三條紅線」。

這是否代表北京對於一國兩制的信心已全盤扭轉？北京運用權力的決心和方法，將會決定未來香港高度自治的空間。經歷「反修例」這個節點後，要準確判斷香港將會面對一個怎樣的局面，我們必先追溯矛盾的本源，分析北京處理香港問題的決心、思路和部署。

一國兩制問題的核心 ：「管治權」爭議

唯有由北京認可的「愛國者」擔任行政長官，其施政才不會偏離整個治國方針。

一國兩制問題的核心，源於長久以來，北京與港人對於香港「管治權」的爭議——「管治權」的來源、由誰管治、哪些權力由中央直接行使、特區自治範圍有多大。雙方之所以在這些問題上分歧不斷，是因為先天的設定上，一國兩制的憲制框架擁有多重屬性。

基本法既是全國性法律，也是香港的憲制性文件；它亦同時處於大陸法系與普通法系的交接點。基於價值觀、政治認知和制度安排上的差異，基本法的條文、概念、落實方法等，自然會出現多於一種的解讀。

從過去普選的爭議可見，在港人的認知裏，「港人治港」中的「港人」是一個地緣文化 (「土生土長」的香港人) 或法律概念 （基本法44條規定，年滿四十周歲，在香港通常居住連續滿二十年並在外國無居留權的香港永久性居民中的中國公民，才有擔任行政長官的資格)。

但在北京心目中，「港人治港」中的「港人」不止是法律上的資格，還是一個政治概念：由於香港享有各種自治權力，治港者不能是一般的香港人。唯有由北京認可的「愛國者」擔任行政長官，其施政才不會偏離整個治國方針。因此，有內地學者早已斷言，香港面臨的政治分歧，並非一般常規政治下的黨派利益分歧，而是一種難以調和的憲制性爭議，容易演化成敵我矛盾; 如無法平息，這種持續的爭議甚至會對中國整個制度構成挑戰。

當下，「港版國安法」如箭在弦。可見北京已決心堵截國家安全的隱患。

「全面管治」背後的四個關鍵問題

雖然早在基本法起草時，一國兩制的詮釋問題就已存在，但北京和港人在「管治權」問題上，並非第一天起就針鋒相對；過去，雙方曾經默許一些含糊空間的存在。近日各個駐港機構大張旗鼓，很多人以為他們單純是為了回應過去一年的反修例事件，待事過境遷，北京就不會管得那麼「緊」。但所謂 “Nothing comes from nothing” （事出必有因）——

要了解今天北京「全面管治」策略的背後有幾多的決心和部署，我們需要回答四個關鍵問題:

第一，一國兩制實踐過程中的哪些關鍵事件，令北京對香港問題的研判逐漸定型？

第二，北京何時決定以「全面」的態度處理香港問題?

第三，若要實行「全面管治」，北京有哪些可用的渠道?

第四，這些渠道，有幾多已經準備就緒?

（一）三個節點，令北京對香港的研判逐漸定型

最令北京在意的，是「憲制爭議」與「實際行動」所產生的協同效應。

一國兩制的發展，大致上分為四個階段：1997-2003年；2003-2014年；2014- 2019年；2019年至今。

2003年前屬「不干預」時期，在這段時間裏，北京一直盡量避免公開談論香港事務。2003年因為經濟和23條立法而引發的五十萬人大遊行，讓北京開始調整對港政策的思路：北京與香港關係出現變數，其引發點可能是香港高度自治範圍之內的問題。這些管治問題所引發的效應，甚至會影響北京對港的主權行使——23條事件衍生了「盡快落實行政長官和立法會普選」的政治訴求，建制派政黨在隨後的選舉中更嚴重失利，令「以愛國者為主體」的管治格局受到動搖。

故北京當時認為，今後必須掌握香港的動態、在香港高度自治的實踐上，也不能完全沒有角色。2003年後，北京採取了較為主動的對港策略，包括成立專屬的工作體制和研究機構；領導人亦開始公開表達對特區政府的期望和要求，以示他們基本上已掌握了香港管治問題的脈絡。

因此，北京對香港問題思路、對高度自治權的看法，其實比起很多人想像的更早已經形成。熟悉港澳事務的內地學者強世功曾明確指出，香港在高度自治的實踐上「走歪路」，源於北京以往過分克制、未有及時導正、「該管的沒有管」。只是反23條事件發生的時間尚早，妥協的空間較大。

後反修例的香港，其實某程度上也重演了2003年的事態發展，而經歷了「佔中」和「反修例」兩個節點，北京回應的力度自然比起當年更大。最令北京在意的，是「憲制爭議」與「實際行動」所產生的協同效應：例如以「公投」主張，挑戰單一制下中央與特區的授權關係。若2014年的「佔領」手段，與其後的「港獨」思潮產生協同效應 (即以大型集會爭取「港獨」) ，將會對北京主權構成嚴重威脅。

（二）發表十八大報告時，北京已表示會以「積極」態度處理香港問題

事實上，這種「制度化、規範化、程式化」的思維，並非只是為了針對香港問題，而是國家主席習近平對整個國家治理體系的方針策略。

很多人會引用「路徑依賴理論」 (Path Dependence) ，分析政治制度的演化: 行為、政策、制度一旦進入某一路徑，慣性的力量就會使這個選擇不斷自我強化。要了解北京對港政策有多「硬」，「時間」是其中一個關鍵因素。

我們可以把時間推回2012年，即習近平接替胡錦濤成為國家領導人的一年。在2012年11月8日發表的十八大報告中，胡錦濤發放了一個重要訊息: 「中央政府對香港、澳門實行的各項方針政策，根本宗旨是維護國家主權、安全、發展利益，保持香港、澳門長期繁榮穩定」，即在保持香港繁榮穩定之前，必先維護國家主權、安全和發展利益。在十五大、十六大和十七大政治報告中，治理港澳的根本宗旨為「維持香港、澳門的長期繁榮穩定」，一直未有正式加入「維護國家主權、安全、發展利益」。

故不少意見認為，北京是為了回應香港當時複雜的政治環境（包括「五區公投」、反國教事件等），而改動了治理港澳根本宗旨的先後次序，強調一國兩制不能只是有利於香港的繁榮穩定，卻不利於維護國家主權、安全和發展利益。在這一刻，其實北京已亮出一國兩制的「底線」。

要達到「維護國家主權、安全和發展利益」的目標，也必須有相應的手段。十八大報告明確地表示：「將嚴格依照基本法辦事，完善與基本法實施相關的制度和機制」。這番說話的目的，除了是宣示底線外，亦預示北京將會透過建立「制度和機制」，有系統地主動用權，這種做法與過往「回應式」的、較為零散的論述建構，有明顯分別。

兩年後，一國兩制白皮書作為首份針對香港的白皮書，延續了十八大報告的「兩個根本宗旨」和「三個有機結合」的方針，令這些方針變得更具體。白皮書首次以「全面管治權」概括中央對香港權力，向港人正式表明將會修正過去過分強調「高度自治」的對港策略，報告亦交代了中央權力機制化的進度。

事實上，這種「制度化、規範化、程式化」的思維，並非只是為了針對香港問題，而是國家主席習近平對整個國家治理體系的方針策略——社會主義的現代化建設，包括「政治建設」這一環。2017年發表的十九大報告清楚表明，一國兩制是國家治理體系的一部分，這種機制化的工作自然適用於港澳。

很多建制人士經常強調: 「不要低估北京維護國家主權和安全」的決心。若要說得明白，就是如此。

（三）北京實行「全面管治」，要進行兩部分的「銜接」工作

這些研究工作，早在2014年前後已經展開。

北京要實行全面管治，另一個關鍵因素就是要有相應的渠道和手段，否則只有空談。問題是，基本法本身的設計，某程度上制約了中央對港行使權力的方法。領導人及內地官員也不時強調：北京在處理香港問題上，將會嚴格按照基本法的規定。他們亦不可能在一朝一夕之間完全放棄這個憲制框架。

在今年基本法頒布三十週年的公開研討中，內地的專家指基本法中的空隙，導致中央權力不便操作、基本法的規定無法落實。例如，23條訂明特區應「自行立法」禁止七種危害國家安全的行為，原意是讓香港自行判斷立法的時機和方式；但如果香港一直找不到合適的時機，北京除了不時提醒甚至是警告外，又有何方法推動立法程序？基本法並沒有提供明確答案。

從內地的論述可見，北京暫時不會動用修改基本法的選項；為了避開爭議，有關的專家學者會透過內部研究而非公開討論的方法，「健全和完善」基本法。這些研究工作，早在2014年前後已經展開。

基本法的「機制化」有兩部分的「銜接」工作:

（1）讓中央的指令，能夠直接下達至特區相應的機關之中;

（2）透過強化行政長官的權力，讓中央的指令落實執行

這種設置，是基於一個前提：在憲制設計上，香港的行政、立法、司法機關之中，以行政長官為首的行政機關與中央的制度性聯繫 （institutional linkage）最強; 對香港的立法和司法機關，中央並沒有行使組織權。

（四）「全面管治」的渠道，已經準備就緒

事實上，北京已經「牢牢掌握」了對香港的全面管治權。

最後一個讓我們判斷當前形勢的變數，是上述「銜接」工作的進度。十九大報告中，國家主席習近平的一句「牢牢掌握憲法和基本法賦予的中央對香港、澳門全面管治權」，曾一度引起港人關注，很多人以為北京「將會」牢牢掌握香港各方面的管治權力。

事實上，這句話是放在「港澳台工作取得新進展」的部分，以指出過去幾年 （佔中直至2017年之間）香港沒有出大亂子，還可以有「新進展」，是由於北京已經「牢牢掌握」了對香港的全面管治權。當香港出現威脅國家主權和安全的情況時，北京依然有法律手段予以遏止。

要準確界定2012至2017年間發生的事件中，哪些屬於中央眼中的港澳台工作「新進展」，有一定的難度，但我們也可以就著中央根據基本法對港行使的權力，以及白皮書（註1）和內地學者曾經提及的工作進度，作基本分析。

反修例後，北京可以用權的渠道和工具

中央權力如何一步步機制化？北京要把「防線」移前。

第一點需要留意的，是哪些原本屬於中央的權力已被機制化。我們可以把基本法中由中央行使的權力分為三種：

（1）完全屬國家主權事務的權力: 如宣佈香港進入非常狀態的決定權、外交事務管理權、國防事務管理權等

（2）對特區制度的決定權或實權: 如基本法的解釋權、行政長官產生辦法和立法會產生辦法的修改權、行政長官及主要官員任命權、向行政長官發出指令的權力等等

（3）對特區制度的備案權: 如財政預算及決算的備案權、在外國設立官方或半官方的經濟和貿易機構的備案權等等

完全屬國家主權事務的權力，過往都只由中央管理，香港無論在法律上或是事實上也較難參與，中央也不可能公開內部的決策程序。就特區制度的日常運作，中央在個別事項上也擁有備案權，即例行留下記錄，不產生法律效力。這些權力似乎沒有立即機制化的必要。

過去，內地官員和學者最常提及、亦較有需要被「機制化」的，是第(2)種權力。

過去，內地官員和學者最常提及、亦較有需要被「機制化」的，是第(2)種權力。因為過去已遇到相關的爭議，加上基本法已提供了一定的框架，故中央的釋法權和附件一和二的政改程序，某程度上已形成機制。例如根據附件一和二的「五步曲」政改程序，就是以人大釋法的形式確立。2016年全國人大常委會就宣誓案作的釋法，就讓自決派失去了重要的政治平台和資源，這股思潮也隨之而沉寂下來。2018年的「一地兩檢」事件，最終以具爭議性的「人大決定」來解決，但議會、司法界以外，社會整體上沒有太大迴響。

從「後佔中」香港社會的氛圍看來，中央以用權來解決一國兩制問題的策略，看似非常奏效，故北京才得出了「牢牢掌握」的結論。也許不只北京，香港很多人也沒有預想過夏愨道會在五年之後被再次佔領。

反修例期間香港社會的反撲，讓北京認定了一點：過去幾年用權的力度和渠道還是不夠。

第二點需要留意的，是反修例期間香港社會的反撲，讓北京認定了一點：過去幾年用權的力度和渠道還是不夠。去年10月的中共十九屆四中全會，正值反修例事件，當時通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，就特別提出了「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，支持特別行政區強化執法力量」。

以往，在基本法的框架下，中央有慣常的用權方法，例如上述的人大釋法機制。但人大釋法始終需要一定的時間和程序，亦非每一件北京認為需要回應的事件，都涉及基本法條文的解釋。以「憲制慣例」形式確立的行政長官述職制度，也是定期匯報而非應對緊急事態的機制。

為針對反修例後更迫切的國家安全隱患，北京另闢蹊徑，將針對香港的「國安法」納入附件三，毋須經過香港立法會通過，這似乎不是常用的方法。北京以此方法立法，在迅速回應香港情況的同時，如何避免與基本法其他條文 (例如23條) 有所衝突？有關法律又如何在香港的普通法制度下落實執行？這些問題須看到立法的細節後方可知道答案。但可以肯定的是，這並非一時三刻就有的想法。

第三，若北京要把「防線」移前，主動制止問題形成，並以在地的渠道作即時反應，便需要動用更多過去備而不用的權力，但動用這些權力的風險成本和所需時間各有不同:

(i) 「激活」一些已經存在，但過去甚少或未曾動用的法律或權力，如行政長官會同行政會議根據《緊急法》制定《禁蒙面法》。

(ii) 調整兩辦的功能，透過發聲明等途徑強調「監督權」。

(iii) 強化行政長官權力和行政主導（包括公務員體系）。

內地學者一直強調，中央向行政長官下達指令的憲制基礎，來自基本法第43條(行政長官向中央負責)，以及48條所包括的行政長官職權中，讓中央用權的空間，例如第八項: 執行中央人民政府就本法規定的有關事務發出的指令。中央指令的範圍、指令如何發揮效力等，就是需要「機制化」的部分 （筆者曾撰寫「中央如何向行政長官發出指令」，分析北京行使指令時可能涉及的問題，這裡不贅）。

內地學者一直強調，中央向行政長官下達指令的憲制基礎，來自基本法第43條(行政長官向中央負責)，以及48條所包括的行政長官職權中，讓中央用權的空間。

雖然行政長官是行政機關之首，但他/她並沒有頒布法律的獨立權力。故行政長官是否有足夠的行政工具（如第48條第四項的行政指令權），以執行中央的指令、以及主要官員和公務員是否願意支持其施政，也會影響中央指令的貫徹執行。這是另一個部分的「銜接」問題。除以《緊急法》制定《禁蒙面法》外、教育局指行政長官有權就「公眾利益」，向考評局發出指示、公務員事務局表示正積極研究公務員宣誓效忠基本法等等一連串舉措，又是否循著強化行政長官權力的方向推進?

「全面管治」下的高度自治？

在國家安全作為壓倒性的考量時，香港已有的體制，未來又會擔當怎樣的角色？

綜上，北京將會加緊透過行政長官、兩辦、建制組織及人士三方快速應對香港的局勢，當中又以行政長官掌握最多的行政權力和資源。

在反修例事件以前，內地官員和學者大多數會以並用的方式，闡述兩制的關係:「不該管的管了、該管的不管」; 「維護中央權力、保障特別行政區高度自治權」。經歷一連串社會衝突，當香港成為國家安全的隱患時，北京是否仍然以此角度看待一國兩制?

常說北京對香港有很多誤判，但港人對北京對港策略的分析，又滯後了幾多年? 過去，港人雖然未能充分了解中央的權力範圍及其用權的方法，但當他們要尋根究底時，也不至於無跡可尋；但當北京把「防線」移得越前、越追求快速反應，在地的行動者便需要越多的酌情權，一般人也越難看出當中的規律。

亦因為一國兩制對於內地和香港雙方都有價值，過去港人較易看懂北京是如何權衡對港政策的利弊。北京就香港作出重大決定時（如人大釋法），亦需要香港這一制 (如法院) 作為銜接和緩衝；但在國家安全作為壓倒性的考量時，香港已有的體制，未來又會擔當怎樣的角色？目前的情況看來，只有當中央的權力相繼應用和落實後，答案才會慢慢變得清晰。

（林緻茵，香港政策研究所香港願景計劃高級研究員）

註1：白皮書指，已進入「機制化」的權力包括: 附件一和二 (行政長官產生辦法和立法會產生辦法的修改) 、第158條 (基本法的解釋權) 、第17條 (全國人大常委會的備案權) 、第95條 (特區與內地在司法方面的聯繫和相互協助) 、第43和48(8) 條 (行政長官向中央負責) 。