深度 台灣 2019冠狀病毒疫情

如何讓本土口罩自給自足?一次「台灣共同體」的強制與光榮總動員

長年實施市場經濟制度的台灣,於三個月內,本土口罩平均日產量由188萬片提升至1000萬片,排名全球第二,並執行國民配給制。怎麼做到的?


2020年3月16日台南一間口罩工廠正生產口罩。 攝:陳焯煇/端傳媒
2020年3月16日台南一間口罩工廠正生產口罩。 攝:陳焯煇/端傳媒

2020年3月,「2019冠狀病毒」疫情重災區已由亞洲向歐洲擴散,全球民眾都在高度緊張、焦慮的情緒之中,而口罩則成了全球瘋搶的珍稀之物:面對未知的病毒,戴上口罩是少數可以增加安全感的方法。台灣的疫情也逐日增加,本土與境外感染的個案均有之。雖然在疫情一開始,台灣政府便祭出「口罩禁止出口」、配給制度的鐵腕政策,但仍然難以完全安撫民眾亟需口罩的心情。第一線負責販賣口罩的藥局,更成了所有衝突的最前線。

台灣本土/境外感染情形。
台灣本土/境外感染情形。圖:端傳媒設計部

自從 2 月 6 日,台灣實施口罩實名制之後,每一天從工廠載貨的郵局貨車,會先將口罩載至郵政總局,接著再分送給全台灣各地健保特約藥局和衛生所。接著,藥局的藥師與助理就要在日常工作之外,另外負責分裝,再發放給來索取的民眾。

2020年1月29日台灣,市民在藥房內買口罩及防疫用品。
2020年1月29日台灣,市民在藥房內買口罩及防疫用品。攝:Eason Lam/端傳媒

3月11日,一件關於口罩的悲劇發生了。一名台北市的民眾憑健保卡前往藥局購買口罩,藥師卻不小心將另一位民眾的健保卡拿給她。當天下午,該位民眾回到藥局理論,藥師強調會盡快處理,隔天,當民眾再度到藥局希望拿回健保卡時,藥師表示另一位民眾尚未歸還。沒想到該位顧客卻情緒失控,要求藥師下跪認錯道歉。藥師為了平息民眾怒火,竟真的在藥局下跪,向對方道歉,引爆藥師怒火,驚動中央流行疫情指揮中心指揮官陳時中說出重話,聲稱將採「最嚴厲處分」,檢方也介入偵辦,將追究這名民眾的法律責任。

這件小小的風波,足見民眾對疫情與防疫物資的緊張已來到高點。台灣政府對此提出的解方法相當直接,就是加開生產線,將這幾近被淘汰的夕陽產業重新「開機」,滿足全國民眾的需求。根據經濟部工業局預估,台灣本土口罩廠平均日產量會從疫情爆發前的 188 萬片提升至 1000 萬片,僅次於中國大陸,排名全球第二,在三個月內硬生生成長五倍,能滿足將近一半的人口需求。經濟部工業局楊志清表示,接下來甚至會繼續朝著日產 1300 萬的目標邁進。在一個實施市場經濟制、本土輕工業早已外移的經濟體內,這是如何辦到的?

疫情開始後,台灣口罩平均日產能成長情形。

疫情開始後,台灣口罩平均日產能成長情形。圖:端傳媒設計部

打從疫情一開始,台灣政府最大的目標,就是要防止17年前SARS的「口罩之亂」重演。但雖如此,這次疫情正巧遇上春節期間,導致 1 月 30 日正式開工之後,不少通路依然出現口罩缺貨的情況。雖然政府再三保證,但不少民眾直接的感受仍是「買不到口罩」,開始湧進各大超市、超商搶購口罩,甚至還有民眾直接跑到口罩工廠排隊買口罩。解決口罩難題,成了政府當時的課題。

若在沒有疫情的情況之下,台灣的日產量就是 188 萬,其中最大宗 58 萬出口至日本,另外每天的進口量約為 120 萬片,每日250 萬是基本使用量。而根據財政部關務署統計,今年一月台灣的口罩淨進口量達 1084 萬片,當中 93% 來自中國大陸,由於疫情影響,自大陸進口的口罩量比去年同期少了 631 萬片,儘管有其他國家進口,但少了最大宗的中國大陸進口量,對台灣的口罩供應將產生直接的影響。

就在此時,台灣的所有口罩工廠,都同時感受到來自政府與消費者兩方熱切「想要口罩」的盼望。一家台灣的口罩工廠「華新醫材」董事長鄭永柱告訴《端傳媒》,早在春節期間政府高層就不停地與他們聯繫,「作為一名口罩業者,我們自然是關心疫情,但另一方面也的確感受到這次政府蠻投入的。像除夕那天,他們都還在跟我聯絡。我突然有種國家大難當頭,要全力以赴的感覺。」

鄭永柱表示,當時一得知武漢與湖北其他周邊城市封城的消息,立即想起的是位於湖北的口罩廠,可能無法順利出口到其他國家,中國大陸的廠也會改以內需為主,這就意味著,從大陸大量進口口罩的台灣,將會面臨供需問題。

另一名口罩業者格安德工廠的電話,則是每一天都滿線。客戶不斷向他要求更多的口罩,從原先的兩箱到五箱甚至是十箱,但眼見春節即將來臨,工廠預備停工,格安德總經理林先生回憶,當時只好在初四提前把員工叫回廠內趕工。他告訴《端傳媒》,當時已經可以預測接下來市場將進入價格混亂的情況,廠裏的幹部為此趕緊召開一次會議:「到底要不要漲價?」「漲多少?」

林總回憶,廠裏各種意見都有,有人認為不該發國難財,但有人則考量接下來原物料與人力成本的提高,務必得調漲。林總評估各方意見之後,當時還預估,接下來「最多就漲三成價格左右吧」。

2020年3月16日台南一間口罩工廠正生產口罩。
2020年3月16日台南一間口罩工廠正生產口罩。攝:陳焯煇/端傳媒
2020年3月16日台南一間口罩工廠正生產口罩,擺放著製作口罩的材料。
2020年3月16日台南一間口罩工廠正生產口罩,擺放著製作口罩的材料。攝:陳焯煇/端傳媒
2020年2月14日,鶯歌一間口罩機台製造廠內正生產口罩。
2020年2月14日,鶯歌一間口罩機台製造廠內正生產口罩。攝:陳焯煇/端傳媒
2020年2月14日,鶯歌一間口罩機台製造廠內正生產口罩。
2020年2月14日,鶯歌一間口罩機台製造廠內正生產口罩。攝:陳焯煇/端傳媒
2020年2月14日,鶯歌一間口罩機台製造廠內正生產口罩。
2020年2月14日,鶯歌一間口罩機台製造廠內正生產口罩。攝:陳焯煇/端傳媒
2020年3月16日台南一間口罩工廠正生產口罩。
2020年3月16日台南一間口罩工廠正生產口罩。攝:陳焯煇/端傳媒
2020年2月14日,鶯歌一間口罩機台製造廠內正生產口罩。
2020年2月14日,鶯歌一間口罩機台製造廠內正生產口罩。攝:陳焯煇/端傳媒
一批台灣生產的口罩。
一批台灣生產的口罩。攝:陳焯煇/端傳媒
2020年3月16日台南一間口罩工廠正生產口罩。
2020年3月16日台南一間口罩工廠正生產口罩。攝:陳焯煇/端傳媒

全面徵用

到了 1 月 31 日,鄭永柱、林總這樣的業者,都已經不必再思考「是否漲價」或「客戶電話接不完」的問題。那一天,台灣政府宣布全面徵用口罩工廠,統一管理口罩生產與配送,同時投入台幣 1.8 億元與工具機業者合作,建置 60 個口罩生產線(機台)並分批交給 15 家廠商生產。截至目前為止, 60 個機台已經完工,開始生產口罩,接下來還有 30 個生產線正在趕工當中。

新增的口罩產線,都在哪?

新增的口罩產線,都在哪?圖:端傳媒設計部

這對於台灣醫療器材產業來說,無疑是一個意想不到的逆流。台灣醫療器材產業始於 1950 年代,與紡織業同步起飛,以生產紗布、繃帶及外科敷料為主,1970 年代左右則開始進行口罩、手術衣、醫檢手套等防感染產品之生產。

目前台灣民眾最想購買的口罩,屬於可防飛沫的醫療平面口罩,最外層為 PP 防潑水不織布,可阻隔帶有病源的飛沫或血液附著,中層則為過濾材不織布,可阻隔細菌與粉塵、內層為親膚或親水材質不織布,觸感較柔細可吸收汗水油脂,技術門檻不高。隨著中國改革開放,台灣產業西進大陸,由於醫用耗材產品生產技術門檻較低,產線逐漸外移,接著再低價銷回台灣。以華新醫材來說,鄭永柱便曾隨著大流,將部分的產線轉移至上海與安徽,另一名台灣知名的口罩業者,在大陸也有廠房。

產業外移三十年,導致國產口罩量無法滿足每日基本需求量,在疫情爆發的緊急時刻,便再也容不得廠商自由選擇生產與銷售策略。楊志清解釋,這次政府發的徵用令共有四波,第一波徵用 10 家業者、第二波 15 家,累計至今共徵召 66 家。但在這 66 家廠商當中,僅有 44 家有生產事實,「因為其實有 22 家有醫療許可證的廠商,早就進行產業轉型,沒有生產口罩了。」

對於政府「徵用口罩」這近乎違逆市場經濟的逆流,台灣口罩廠商卻罕有抱怨,一是因為政府替他們免去了「原料斷貨、客戶卻聲聲催」的壓力;另一是在集體動員的過程中,產生了「口罩國家隊」的光榮感。

3 月 16 日 上午,端傳媒記者造訪格安德口罩工廠時,恰好遇見這「口罩被國家徵用」後的工廠生產日常。上午9點40分,兩台大型貨車一前一後開進「格安德」口罩工廠內,一輛是載送原料來工廠的貨車;另一輛則是郵局貨車,準備載走今日生產的 50 萬片醫療平面口罩。

在運送過程中,一直有有兩名警察正站在車尾確認貨物,另有一名來自紡織研究所的人員,記錄本日的工廠的日產量與送貨量並且拍照存證。這是政府徵用工廠之後的日常。目前在格安德工廠內,共有將近八十位的員工正全力生產口罩,其中五十位是工廠向台灣政府申請來支援的國軍。

2020年3月16日台南一間口罩工廠正運送製作口罩的材料。

2020年3月16日台南一間口罩工廠正運送製作口罩的材料。攝:陳焯煇/端傳媒

對於台灣政府徵用口罩的政策,不少業者都高度肯定。業者吳國裕在中國江蘇省也擁有一間製造工業用 N95 的口罩廠,是在 2003 年 SARS 爆發後的年底所開設的。據他表示,目前中國大陸對於口罩工廠採取兩種作法,一種是徵用,一種是統購,而他的江蘇工廠由於是生產非醫療類口罩,所以是以統購方式處理。每一天,中國政府會跟以固定價格收購基本生產量五萬片,至於工廠多生產的口罩,就交由業者自己販賣。

吳國裕認為,台灣政府全面徵用口罩,對廠商來講反而比較輕鬆,「客戶的訂單真的很難招架,有來自各方的壓力。其實對我來說,政府徵用反而省下很多製造口罩之外的事。」吳國裕在兩岸都有口罩工廠,根據他的觀察,台灣政府所採取的統一徵用與配送制度,會讓市場更有秩序。吳國裕自己在江蘇工廠,目前就面臨著嚴重的原物料飆漲的壓力,「中間層過濾網的原物料,在大陸已經飆漲了二十倍。」

站在台灣政府的角度,這種井然有序的「徵用口罩期」,是主管機關協調各路業者才能有的成果。對台灣體制而言,要順利生產口罩,必須要工具機業者、口罩業者、紡織布業者三方共同配合。

經濟部長沈榮津先是要求二十家工具機業者全力趕工,必須在 25 天內完成 60 台口罩產線的製作,接著分批送往全台各地的口罩工廠內。在格安德的口罩工廠裡,目前共有 7 個生產線,4 個是原本廠內所有,另外 3 個正是由國家徵用的工具機隊所提供的。

2020年2月14日,鶯歌一間口罩機台製造廠內,員工正檢查新的機器。

2020年2月14日,鶯歌一間口罩機台製造廠內,員工正檢查新的機器。攝:陳焯煇/端傳媒

林總回憶,起初經濟部工業局說出將在他廠內建置 60 台機台時,他有點不敢相信,連說了三次「驚嚇」來表明心情,「假設是正常情況,從下訂到拿到機台照理說應該是 45 天才會交機,但現在國家隊可以在30天就交機,這絕對是大家團結一心,然後放下所有原本的事去做。」林總認為,這是口罩產量可以快速提升的關鍵環節。

位於彰化的華新醫材,也有類似的經驗。華新醫材工廠內原先則有 4 條生產醫療口罩的產業線,與 2 條生產 N95 的生產線。在政府徵用之後,也被多配置 3 條新的生產線,每一個生產線一分鐘可以生產出 110 至 120 片口罩。

這些機台均有標上編號,也被賦予相當明確的任務:必須生產出國家要求的口罩數量,每一條新的生產線都必須完成總量 500 萬片口罩的任務,且不能自由決定何時要完成 500 萬片,而是平均每週都必須產出 70 萬片,「假設你只生產六天,那你一天一台就要想盡辦法生出 12 萬片。」

在 500 萬片總量當中,最初生產的 125 萬片,則是用來抵銷機台的費用,接著開始政府就會用 2.5 元的價格向業者收購口罩。人力不足的部份,政府會派遣軍隊前往協助,目前華新醫材製作口罩的人力約 80 位,便有一半是國軍的人力。

不過,對於口罩業者來說,配合政府政策而新建置的機台,在疫情過後,也將成為公司資產。林總表示,起先政府宣布將建置 60 台機台時,他評估自家廠房空間之後,就趕緊去申請 10 台,最終被配置到 3 台。至於第二批的 30 台機台,他繼續去申請 7 台,最終則被配置到 1 台,預計本週會交貨。

「這些機台平時購買也要兩三百萬,現在我們只要配合政府生產,接下來疫情結束之後,機台就可以歸我們,持續加大產能。」林總認為,總體來說,配合國家政策生產口罩,還是一樁相對划算的買賣。不過,對於工廠本身的正常生產節奏,也並非全無影響。鄭永柱便說,這段期間本該是口罩廠業績成長的時期,延後訂單勢必將客戶流失與訂單違約金的問題。

為了鼓勵廠商配合生產,台灣政府做了相當多的功夫,打造廠商參與「口罩國家隊」的集體光榮感。總統蔡英文與其他政府高官相繼出訪口罩廠、拍攝視察影片,宣傳政績之外。媒體上有關「製罩英雄」的故事也越來越多。宣傳所及,在2 月 13 日口罩實名制上路一周後,TVBS 民調中心民調顯示,有七成一的民眾對於蔡英文政府施政措施感到滿意,當中對於政府防疫有信心的民眾則高達八成三。這是蔡英文自 2016 年就任以來,執政滿意度最高的時刻。

從日產188萬片到日產1000萬片口罩,台灣社會經歷了什麼?

從日產188萬片到日產1000萬片口罩,台灣社會經歷了什麼?圖:端傳媒設計部

「我們雖然會擔心客戶流失,但站在供應商的立場,在道義上我們就是有這個責任,畢竟人命要緊,所以還是配合國家政策。有些客戶確實因為延後交貨而要求違約金,但有些客戶會因為我們處於『不可抗力』就沒跟我們討違約金,只說恢復之後盡量把訂單完成就好。」鄭永柱認為,目前他幾乎已經想不到有什麼更好的方式,可以像現在這樣全球疫情緊張的情況,台灣民眾還是確保每個人都能公平得到口罩。

不過,鄭永柱希望疫情趨緩之後,台灣政府可以重新重視口罩等醫療耗材的產業結構性問題,「我們是希望政府能主導,國內的用量,能夠五成以本地廠商為優先。」鄭永柱分析,若根據過往經驗,每五到十年就會有一波流行病疫情,在 SARS 與 H1N1 爆發期間,口罩業者就曾和經濟部反映過,「最好狀況就是五成在國內生產、五成靠進口」,但卻從未落實。

楊志清表示,經過此次防疫作戰的過程,經濟部也在研擬是否未來可以讓本地業者以最有利標(意指不是價低者得標、而是符合特定標準的廠商可能優先得標)方式採購國產口罩,給予本地口罩業者基本保護,並且減低仰賴進口的情況。此外,台灣的防疫物資戰備庫存量是否也要修訂提升,目前都一併列入考慮。

配送:全民健保為基礎

解決了生產的問題,台灣口罩的徵用之路還沒完,必須將口罩公平分配到每一個國民手上,任務才算完。這項分配口罩的任務,基本上是以台灣的「全民健康保險」為基礎,讓民眾以健保卡作為領取口罩的依據。民眾要帶著健保卡前往藥局,以一片 5 元價格購買當週配置的口罩。每組口罩會被分包至一個印有防疫注意事項的紙袋內。

健保署副署長蔡淑玲表示,相關部會在思考如何落實「口罩實名制領取」的目標是,最終還是使用健保卡,而非身分證或戶口名簿作為實施工具,「台灣全民健保制度是全民納保、單一保險人,也有全國唯一的資訊連線系統,沒有其他系統可以取代。」

為了減低各藥局的壓力,政府將民眾以身分證字號的尾數分成單數、偶數,分開索取。至於分配的數量也隨著口罩日產量提升而有所改變。剛開始,民眾被限制一週索取一次,一次兩片,每個配送點則是單日分配 200 片成人口罩與 40 片兒童口罩,原則如此,而隨著各階段情形不斷變化。

這樣的領取流程乍看之下並不複雜,但對於一間藥局來說,他們基本的生存收入是來自於處方簽的調劑費用與販賣保健食品的費用。但突如其來的「徵用」還是讓不少藥師手足無措,他們必須重新安排人力或設置工作流程,才能額外販賣口罩。賣口罩對藥師來說完全是無償工作,讓不少藥師苦在心說不出。

一名高雄三民區的藥師孫儷心告訴《端傳媒》,對於處於第一線的藥局來說,麻煩非常多,孫儷心所在的藥局目前有兩個藥師、兩個藥助,算是一個標準的人力配置,但其實藥局內只有一台電腦,為了要顧及日常調劑作業,因此決定以發放號碼牌的方式,供民眾索取口罩。目前每日是早上八點一開店就發放號碼牌,並於下午三點半請民眾以號碼牌前來領取口罩,台灣有不少藥局也都是採取類似的方式發放口罩。

「剛開始的時候,政府也沒有提供分包袋子,我們藥局還得自己先想辦法。」作爲口罩發送現場的第一線,藥師們是最常面臨民眾的抱怨與拷問,「為什麼一天只有兩片?」「口罩什麼時候會來?」「今天還有口罩嗎?」「口罩量什麼會提升」等問題幾乎成了藥師們的日常,最終導致了「藥師下跪」的悲劇。

2020年3月12日,台北的市民戴上口罩騎著機車上班。

2020年3月12日,台北的市民戴上口罩騎著機車上班。攝:陳焯煇/端傳媒

既然有如此多的麻煩,為何藥局不能「拒賣」抗命?蔡淑玲透露,一開始確實有不少藥局不願意賣口罩,但為了保證實名制順利上路,健保署祭出強硬措施,不賣口罩的藥局,就解除「健保特約藥局」關係,「其實大家不會不願意賣,但就是希望整個流程中,應該先跟藥局溝通,因為突然強制大家賣,沒賣就跟你解健保合約,這樣誰敢不賣阿?」孫儷心說。

對此,蔡淑鈴解釋,「我們也有想過超商是否可以跟藥局一起也賣口罩,但後來考量到民間企業還是比較不一樣,藥局畢竟跟我們有特約,這次就有點像是徵召,如果找民間企業(指便利超商),就會多出很多額外成本。」健保署在實名制上路一個月以後,亦決定給予每間賣口罩的藥局一天 800 元的補貼,且進一步在3 月 12 日開始實施網路訂購口罩、超商取貨的新政策,以分擔基層藥局的壓力。

在生產、分配端,政府以徵用方式讓廠商願意配合「口罩配給政策」,網路上也出現網友自發的「我OK,你先領」的活動,以hashtag、更換臉書大頭貼的方式,呼籲大家不要搶購口罩、而是把口罩留給需要的人,相當程度地緩解了口罩生產與分配的壓力。

這個活動的發起人黃韋鈞、林軒,目前在立法委員蘇巧慧擔任助理。黃韋鈞回憶,在口罩實名制上路之前,辦公室會接到許多民眾抱怨的電話,所以才希望推廣未必每個人都需要戴口罩的觀念。兩位發起人雖然是國會助理,卻沒有以老闆的名義、而是以個人名義發起,是因為希望活動一般民眾都可以共同參與,「可以通過這個活動凝聚台灣共同體」黃韋鈞說。

一片口罩從「自給不足」到「產量破千萬」,並能越來越準確地由工廠送到民眾手中的旅程,反映了台灣在市場經濟體制下,以「全民健康保險」、「國家隊光榮感」等現有工具,快速動員工廠、基層藥局配合政策,一步步達到「口罩國家發」的目標。不只是一次防疫作戰,也可確實說是一次「台灣共同體」的動員實戰演習。

(應受訪者要求,吳國裕、孫儷心為化名)

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