深度 2019冠狀病毒疫情 全球疫情觀察

安倍內閣「花道」途中的日本疫情危機

為了挽救自身「花道」乃至政權,日本首相安倍晉三在今日下了一帖防疫猛藥。日本在這次防疫中的表現,可說是花道內閣文化、積弱的在野黨與公民社會、厚生勞動省的官僚習氣以及日本的「公民體質」所共同造就的後果。


2020年1月20日,日本首相安倍晉三在日本東京下議院出席會議。  攝:Tomohiro Ohsumi/Getty Images
2020年1月20日,日本首相安倍晉三在日本東京下議院出席會議。 攝:Tomohiro Ohsumi/Getty Images

面對新冠肺炎疫情,被認為是醫療大國的日本竟意外地進退失據,讓全世界都在問:「日本,到底怎麼了?」

目前已有論者提及的是「政治主導」因素。在日本,狹義的「官僚」是專指在各部會的高階事務官們,通常是出身自名校,通過競爭激烈的高階公務員考試合格,擁有強烈的菁英意識與本位主義。在以往,在特定領域擁有廣闊人脈,代表業界的執政黨議員被稱為「族議員」,例如「公共建設族」、「商工族」等等,「族議員」與「官僚」在台面下主導了其所屬領域的政策、預算,國會乃至內閣都不過是個形式。

這些菁英官僚本來被歌頌為日本經濟成長的大功臣,但從90年代起,日本泡沫經濟崩壞,經濟成長陷入停滯,官僚也接連爆出弊案。民眾對官僚的觀感,從帶領日本進步的菁英集團,變成貪腐、不受民意制衡、僵化的黑箱,引發了要求「行政改革」的呼聲。在歷經數十年的改革後,透過掌握官僚人事權等方式,權力漸漸從官僚移轉到了內閣手中,稱為「政治主導」。

日文中所謂「花道」,原本是指觀眾向歌舞伎獻花的場所,被引申為政治人物、運動員、藝人「激流勇退」時的「下台階」。

要先強調的是,具有民意正當性的政治家,與具有專業、穩定性的官僚體系,彼此間的權責該如何分配,本無絕對正確答案,並非是誰善誰惡的問題。雖然許多人對日本的印象,可能透過影視小說作品,仍停留在數十年前的「官僚主導」時期,但實際上在當今的制度背景之下,內閣的決策權力已不可同日而語。

安倍政權原先將四月的習近平訪日,與七月開幕的東京奧運,視為最優先的政治任務,因此在顧慮對中外交、貿易與奧運主辦國形象之下,影響到了防疫上的政治判斷,這已有許多論者提及,在此就不贅述。但除此之外,這是安倍的最後一任任期(到2021年9月任滿),而日本對「花道」的重視傳統,不只影響到前述的政治議程設定,更擴及整個內閣佈局。

日文中所謂「花道」,原本是指觀眾向歌舞伎獻花的場所,被引申為政治人物、運動員、藝人「激流勇退」時的「下台階」。日本的歷代總理到了考慮下台之時,就會挑選一個「重大政治成就」作為「花道」,以保持政權與派閥存續,以及自身退休後的聲望與影響力。而如果是資深議員,則會希望參與某重大政策的完成,或是至少入閣一次作為「花道」,再圓滿交棒。

因此,日本眾議院雖有規定任期,但在戰後僅有1976年的第34屆選舉是因期滿而改選。絕大多數是總理在完成預定的「花道」後,或者是遭遇危機,需要換人來延續政權命脈時,也會想辦法找出「花道」,讓支持率止跌後,再由執政黨挑選有利時機解散國會,進行改選。例如日蘇恢復外交關係與日本重回聯合國之於鳩山一郎、沖繩返還日本之於佐藤榮作、再生能源法案之於菅直人,都是所謂的「花道」。當然也有等不到「花道」的總理,例如苦於支持率低迷的小渕恵三,原本想撐到2000年7月的沖繩高峰會作為「花道」,卻在高峰會三個月前中風猝逝。

推測「花道」為何的意義在於,判斷改選的時間點,以及屆時政壇的主要政治議程。而對於安倍總理的「花道」,雖然一直有是否會再次修改黨章,邁向四連任的猜測,但目前本人是公開表示無此打算。而放眼2021年9月前的可能「花道」,「東京奧運」被認為是最有力的選項。而在去年下半年大幅改組的內閣,主要成員為後安倍時代的有力後繼者,與各派閥的「入閣候補組」,也就是已連任數次卻未曾入閣的議員,當中不乏苦候入閣作為「花道」的待退議員,也被視為是安倍為了自身「花道」佈局的產物。

新冠肺炎疫情中的安倍內閣名單。

新冠肺炎疫情中的安倍內閣名單。圖:端傳媒設計組

由上表可知,在十九位閣員當中,有十三位閣員初入閣,當中又有四位(田中、衛藤、竹本、北村)已超過了自民黨規定的退休年齡七十歲(實際上仍可「例外」提名),年過七十又多次當選,卻從未入閣,明顯這次入閣只是為了退休前的「花道」。

若從所屬派閥來看,安倍首相所率領的「細田派」,有荻生田、西村與橋本三人新入閣,順利消化了本派的「候補組」,荻生田與西村亦被視為安倍個人的親信。而副首相麻生的「麻生派」,除麻生本人外,河野如願從外相轉任防衛相,並且讓屆退的田中踏上入閣花道,亦是相當滿意。

「竹下派」則掌握了外相與厚勞相兩個重要位置,茂木與加藤均被認為有望在後安倍時代更上一層樓。有意競逐下任總理的自民黨政調會長岸田文雄的「岸田派」,則讓派內年長的北村與竹本步入花道,被認為是成功對黨內釋放了:「只要效忠岸田,遲早都可以當上大臣」的訊息。

而身居自民黨幹事長要職的二階俊博,其「二階派」也總算將年長的衛藤、以及被視為二階派接班人的武田送進內閣。至於被認為同樣瞄準了下任總理的菅官房長官,雖未揭明派閥,但河井、菅原與小泉都被視為實質上親菅的人馬。最後黨內對安倍持批判態度的「石破派」,在上一屆內閣尚有一人,到這次無人入閣,被視為對反安倍派的殺雞儆猴。

對派閥而言,除了入閣人數、以及所屬部會的重要度外,是否能讓派內年長議員順利入閣步上花道,回報其長年對派閥的貢獻與忠誠,攸關派閥內團結,也展現出派閥間勢力的消長。安倍此番佈局,相當周到地照顧到了各派閥的需求,同時也維持著有意逐鹿下任總理者之間的勢力平衡,並懲罰了反對勢力。可說是面面俱到,維繫著黨內的向心力,迎向原被認為已是水到渠成的習近平訪日與東京奧運,穩健邁向安倍政權的花道。

人權與防疫,並不是全無全有的對立關係。

當地時間2020年2月2日,日本東京,有明體育館落成,並舉行開幕式,該場館將作為奧運排球和殘奧輪椅籃球的比賽場地。

當地時間2020年2月2日,日本東京,有明體育館落成,並舉行開幕式,該場館將作為奧運排球和殘奧輪椅籃球的比賽場地。圖:IC photo

但這樣的內閣是否具有足夠的施政能力?又是另外一回事了。改組後不久,法相河井與經產相菅原就因違反選舉法規請辭。而公開以「會自己拍照上傳網路」自豪的IT擔當相竹本,由於實在太誇張,以至於台灣負責數位政策的政務委員唐鳳接受日媒專訪時,於日本網友間捲起一陣旋風。最近,則是地方創生相北村在國會答詢時,明顯重聽、結巴,惹得在野黨退席抗議,最後自民黨竟以多數優勢通過,例外由事務官以補充說明名義,實質代答質詢。而肺炎疫情,則是對當前內閣的又一重擊。

有些說法認為,日本政府並不是慢,而是謹慎,擔心重蹈過往日本政府對漢生病(舊稱痲瘋病)污名化、強制隔離的錯誤政策。確實,對於過往漢生病錯誤的強制隔離政策,在日、韓、台等國都留下了深刻的傷痕,至今未癒。日本最近才展開對漢生病患家屬的補償,而台灣的樂生療養院保存與院民權利,歷經十幾年的角力,至今還在奮鬥當中。在日本的感染症(傳染病)預防法(下稱感染症法)中,也明文記載了漢生病與愛滋病的歷史教訓,揭示防疫不可過度侵害人權,並將防治方針從過往以公權力強制隔離為主,改為重視患者人權、確保適切醫療、防止污名歧視,這都是非常正確而且重要的方向。

但日本在法制上記取漢生病歷史教訓,並不代表這次日本政府的防疫決策,就是完全基於人權考量而不作為。畢竟人權與防疫,並不是全無全有的對立關係,因此在相關法律當中,仍授權政府在必要時得要求檢查、隔離、住院等措施。而回顧幾個主要時間點,日本政府以政令(內閣制定之行政命令)在1月28日將新冠肺炎指定為指定感染症(法定傳染病),在提供防疫措施依據的同時,也依法提供公費醫療,但將生效日期訂在2月7日,是在1月30日WHO宣告緊急事件後,才將生效日期提前至2月1日。

這段生效前的空窗期,導致了在1月29日到31日間飛抵日本的前三班武漢撤僑班機,遭遇到了無法適用相關法律的困難。而其後面對鑽石公主號的法源問題,日本政府則在2月13日頒布隔日生效的政令,將檢疫法上的隔離、停留擴大適用至患者、無症狀帶原者與有感染之虞者,並將感染症法上的住院勸告(不從可強制)範圍,從患者擴張至無症狀帶原者與有感染之虞者,試圖在事後消解鑽石公主號在防疫上的違法疑慮。

從至今的整體防疫作為來看,主要的關鍵並不在於內閣被法規或人權「綁住」,而是在指定傳染病、擴大檢驗能量與整合決策體制等政治決策上,在「政治主導」的時代裡,方向盤已不在官僚手中,形式與實質的權限與責任均在內閣身上。

即便假設日本政府並非基於對中外交、經貿與奧運考量,真的是因為擔心侵害人權,因此不願指定新冠肺炎為指定感染症,但對於其他無涉人權限制的防疫決策,僅以人權論仍無法解釋。首先在檢驗能量方面,一開始日本政府將檢驗機關限縮在東京的國立感染症研究所,因此最初幾個案例得知陽性時,均已過了好幾天。

一直到1月23日,才將新冠肺炎的PCR檢驗試劑下放給各地的公立衛生研究所,但衛生研究所預算員額有限、分散在各地,本業又非檢驗。嗣後,依官方說法,將全國所有器材人員投入後,所能做到的最大檢驗件數,理論上是全國單日1500件,實際上卻只有300件左右。在面對有三千多名乘客與船員的鑽石公主號於2月4日入港時,也只由橫濱周邊的研究所如擠牙膏般慢慢檢驗,導致隔離檢疫時間拖長。直到2月18日隔離檢疫解除前夕,日本政府才宣布未來將檢驗委託給大學醫院與民間公司,並宣稱單日的最大檢驗件數來到3830件,但這一樣是所有單位將檢驗能量100%投入後,成果如何?實際上仍是未知。

此外,由全體閣員組成的新冠肺炎對策本部會議,一直到1月30日才首次召開,且數名閣員以選區聚餐、出席活動頒獎等理由缺席,引發批判。其後雖然召開了十二次會議,每次會前鎂光燈雖閃個不停,但平均每次開會時間只有十分鐘左右,實效性令人質疑。而根據公開行程資訊,安倍首相這段期間仍經常與同黨議員、媒體等動輒聚餐達二、三小時,面對有時間聚餐沒時間防疫的批判,則在聚餐後由同席者對媒體轉達「總理表示日本防疫表現傑出,備受WHO肯定」回應。至於中央級的專家會議,更是到2月16日才開第一次會,在2月24日終於提出的專家意見書,也只表示「感染已無法完全抑制,要民眾多洗手、少外出、少辦集會」,並重申「一般人發燒四日、高風險者發燒兩日」再打電話諮詢的基準等等,早已見諸媒體的資訊。

簡言之,在強調人權保障之下,日本的防疫法規仍舊提供了必要的防疫權限,而且除了有侵害人權疑慮,須謹慎運用的強制措施外,仍有許多能夠、也應該採取的防疫作為。因此從至今的整體防疫作為來看,主要的關鍵並不在於內閣被法規或人權「綁住」,而是在指定傳染病、擴大檢驗能量與整合決策體制等政治決策上,在「政治主導」的時代裡,方向盤已不在官僚手中,形式與實質的權限與責任均在內閣身上。

當這樣的制度結構,加上以「花道」為主要考量,不講求施政能力而組成的現任內閣,在既定軌道上安全駕駛或許還看不出問題,質詢時就算閣員重聽還可以叫官僚唸稿代答。但當遇上了充滿未知風險,影響又跨越國境與部會權責界限的疫情時,其弱點就暴露無遺。

但日本畢竟制度上是民主國家,如果認為執政黨在施政上有所不當,還有在野黨、公民社會監督,從體制內外施壓,要求政府修正。特別是既然各方均預期國會最快將於年內改選時,難道執政黨不怕丟掉政權嗎?這一樣要回到具體日本政情的脈絡中去找答案。

2020年2月11日,到鑽石公主號上工作的人員都穿上保護衣。

2020年2月11日,到鑽石公主號上工作的人員都穿上保護衣。攝:Carl Court/Getty Images

防疫慢半拍,在野黨與公民社會為何未能監督?

根據日本時事通信社的每月例行政黨支持率調查,在疫情爆發後的二月,執政黨自由民主黨(自民)的支持率是24.3%、其次是在野第一大黨立憲民主黨(立憲)5.6%、接著是執政聯盟成員公明黨2.8%、老牌左翼政黨日本共產黨(共產)1.6%、右翼政黨日本維新會(維新)1.3%、在上次選舉以黨主席山本太郎的個人魅力與網路選戰興起的令和新選組(令新)0.9%、在野第二大黨國民民主黨(國民)0.5%,無支持政黨的比例則是60.6%。

在許多人的印象中,日本人重視集體,對所屬組織高度忠誠,朝野政黨亦各擁企業界、工會、宗教團體等組織基礎。確實在六零年代,保守陣營(自民黨)與革新陣營(社會黨、共產黨)的支持率,大約都在四成對三成多之間。但這樣的政治結構,隨著近幾十年來的社會變遷,早已一去不復返。例如大量的派遣、約聘等非典型勞動,不只讓工會組織節節下降,也讓過往求安定的中產白領人數大幅減少。而長年的高齡少子化與都市化不僅掏空了鄉村,也不分左右地削弱了地方派系的組織基礎。

這樣的社會結構變遷,導致了各政黨組織的同步衰退,無特定政黨傾向比例攀升,而相對於長期執政的保守陣營,從九零年代起反覆合縱連橫、聚散不定的革新陣營,衰退幅度更加明顯。時至今日,就算將目前支持率前四的在野黨(立憲、國民、共產、令新)支持率直接相加,也只有8.6%,僅及自民黨的三成左右。而在2017年分裂自民主黨後繼政黨民進黨的立憲、國民兩黨,黨員數均不足十萬。反觀自民黨在大幅衰退後仍有110萬黨員,瘦死的駱駝比馬大,組織力與其他政黨天差地別。

主打揭弊的在野黨,始終無法突破「自民黨爛,但其他政黨好像也沒有比較好」導致的普遍冷漠。

在野黨個別組織積弱,即便聯盟也矛盾重重的情況下,近年來自民黨的選舉戰略,是刻意冷卻選舉熱度、迴避政策辯論,將自民、公明兩黨的組織票優勢發揮到最大。再加上在野黨之間缺乏整合,特別是在採取小選區制的眾議院選舉(每個選區僅選出一席)中,選票一分散,自然兵敗如山倒。最近一次的中央級選舉,是去年七月的參議院選舉,投票率僅有48.8%,為日本戰後第二低。而票投自民黨的選民,其理由最大宗一直都是「其他政黨好像也沒有比較好」。

在這樣的結構下,就算多年來安倍政權竄改統計、銷毀公文、公款私用等醜聞纏身,內閣閣員答辯屢屢荒腔走板,有時導致自民黨支持率下降,在野黨的支持率也未因此攀升。安倍總理巧妙地運用了發動國會改選的主導權,在選戰中連戰連勝,締造了史上最長政權的記錄。主打揭弊的在野黨,始終無法突破「自民黨爛,但其他政黨好像也沒有比較好」導致的普遍冷漠。

要達成政黨輪替,在野黨必須得找出與執政黨間的對決主軸,打出替代路線,說服中間選民「換人做會比較好」,以累積認同並炒熱選情。再加上選制因素,組織票已不如人,整合就更加迫切。2009年之所以能實現政黨輪替,一般認為很重要的因素是當時的在野陣營整合成「民主黨」後,在歷次的選戰中漸漸累積了中間選民的支持與認同,克服了組織票上的劣勢,但也因為執政後黨內路線矛盾浮現,再加上福島核災處理失當、消費稅問題等,迅速失去中間選民信任,僅三年就丟掉政權。

但目標下次大選的在野聯盟,已經談了數月,始終難以成局:立憲、共產反對核電、修憲與擴張自衛隊活動範圍,但國民對相關議題均持支持態度。國民要求排除共產以吸引中間選民,但坐擁三十萬黨員與兩千六百多名地方議員的共產一旦自行提名,勢必嚴重分散各區票源。令新則主張為了勝選,應將消費稅從10%降回5%作為主打政見,但調高消費稅正好就是舊民主黨在執政時做出的決策,此舉不啻要立憲自打嘴巴。

簡言之,新的「在野聯盟」究竟打算主打什麼樣的政策與執政黨做出區別,目前完全沒有共識。就算弊案打得再兇,閣員表現得再顢頇,對自民黨反感的選民又該支持什麼?支持誰?

但對在野黨來說,既然政策上彼此共識難尋,為了至少在國會維繫團結,「打弊案」成為了最容易達成的公約數。因此當疫情開始升溫,在野黨仍是以追擊「賞櫻會」等弊案為主軸,甚至反而擔心疫情新聞會蓋過了弊案的新聞熱度。批判防疫問題固然也可能傷及自民黨,但比起醞釀多時的弊案材料,防疫資訊則大多掌握在官方手中,較無把握,也擔心被批評藉疫情搞政黨惡鬥。同時也擔心要求強化防疫措施,會與外交上傾向對中親善、內政上反歧視、捍衛人權的既有路線相左。

另一方面,在鑽石公主號疫情爆發前,自民黨甚至還反過來批判在野黨「不問防疫問弊案」,一面想從弊案風暴脫身,一面喚起選民對民主黨政權時面對福島核災的負面記憶,甚至再偷渡為防疫應強化自衛隊權限的議題。當然,在議會席次懸殊下,即便在野黨積極追究,也未必會有結果,責任仍在執政黨身上。但疫情爆發以來,遲遲未見具體防疫政策成為朝野攻防焦點,更遑論透過質詢對實務產生明顯影響,也是事實。

至於在政黨政治以外的公民社會,則苦於日本社會運動自七零年代後期以來的積弱不振,難以發揮組織不滿輿論,整合民間專家意見進而影響政府政策的機能。對此,經常可見的是以重視集體而要求揣摩上意與眾意、個人缺乏政治主體意識的無責任體系、經濟成長後的消費文化等從日本政治文化方面的解釋。此類文化論確實有一定的解釋力,亦已有文章剖析文化論與本次防疫的關聯,在此就先不贅述。但除了文化論之外,在此希望從另一角度出發,指出制度層面的變化,以及國家權力與社會運動的互動歷史,也是造成公民社會積弱,以及前述政治冷感的重要原因。

日本的社會運動並非不存在,但在抗爭手段上,長期承受公安警察的高度壓力而備受束縛,甚至反過來排斥太「激進」的運動以求自保。但「激進」的界線究竟何在,從來是操之於公安,這又導致更多的自我審查。

日本戰後被佔領時,在盟軍以推動民主以消除戰前軍國主義遺緒的「人權指令」下,一度廢除了壓迫人權、自由的相關法令,並將政治警察等相關公務員解職,進而在不違逆佔領軍的前提下,鼓勵社會運動與言論出版。但隨著與社會主義陣營的對立日漸尖銳,盟軍的統治方針轉向反共,開始取締罷工活動、工會成員,並且著手重建壓制社會運動,擴張國家權力的法律體系與機構,誕生了如「破壞活動防止法」、各地方的「公安條例」等法規,以及專司政治偵防與鎮壓集會的「警備.公安警察」部門(下稱公安)。

然而,在戰後一度被解放的社會運動,以及擔心軍國主義與戰爭再臨的日本人,並未就此乖乖就範。從50年代相關法案的攻防、1960年反日美安全保障條約(下稱安保)抗爭、60-70年代間的反越戰、1968-70年間的校園學運與反70年安保條約更新抗爭、再延續到綿延數十年至今的反成田機場建設、沖繩反美軍基地抗爭、反核武/核電運動等等,都對國家權力發出了怒吼。

為了對付社會運動,前述的公安警察體系也隨著抗爭而日漸壯大,不僅擁有充沛的人力、裝備,在警政體系中的地位也往往高於刑事、行政警察。同時並善用整體警政體系的資源,建構了深入全國各地的情報網絡。而在與學運的攻防當中,更順利的突破了警察不入校園的禁忌,讓大學校方與警方合作,剷除校內的學生運動。在學運社團與學生自治組織相繼遭到瓦解下,目前日本的大學校園不僅難以擔負培養社運力量的任務,反而已經成為了抗爭者被捕的主要地點。

而社會運動本身在1970年代迎來了重大轉折,在運動組織內部或是組織間,因為思想、派系因素發生了數起內部武力鬥爭,甚至出現死者。這讓過往對運動經常寄與同情的日本社會,對抗爭的支持急速冷卻。此後大部分的社會運動都盡量避免衝突性較高的抗爭方式,以訴訟、連署、記者會、室內集會的方式為主,即便上街也循規蹈矩。而仍堅持抗爭的團體或個人,則需冒著被已壯大的公安警察盯上,集中資源進行情蒐、騷擾甚至逮捕。

在日本的刑事司法實務上,法官對逮捕、搜索、羈押的聲請均是照單全收,有「自動販賣機」之稱。而檢察體系中設有對應公安警察的「公安檢察官」,專門偵辦政治案件,打擊社運組織。因此運動者被捕後,如果不認罪,在起訴前最長會受到23天的留置.羈押期間,是不能交保的。實際上在日常就遭到監視,或是在街頭發生衝突時,公安警察很輕易就能以細故逮捕抗爭者。而被捕後除了人身自由受限外,獲釋後也會受到主流社會以犯罪者看待的異樣眼光,學業、工作、租房都會受到嚴重影響。

舉例而言,有一位M君曾公開分享過他的經驗如下:M君不屬於特定組織,當時校方宣佈要嚴加管制校內的海報張貼,M均覺得不服,就與幾個朋友印了傳單在校內發放,並到辦公室希望對校方表達反對之意。校方旋即報警,以「侵入建築」的名義將M君逮捕。懵懵懂懂的M君在被關押的23日間,公安連日追問他對勞工、天皇、歷史責任、環保等社會議題的立場,以及對馬克思、恩格斯、毛澤東等左翼思想的看法。M君表示:「他們問我好多議題跟理論,我聽都沒聽過,當下甚至覺得我好慚愧,不夠關心社會,書讀得又少。」

最後M君獲釋,案件也不起訴,只是被搜索扣走的電腦、書籍等,過了好一段時日才發還。返校後遭到系上同學、老師側目,甚至一些夥伴也視M君為「激進派」與之割席。而後M君在求職時,公安甚至聯繫企業,要求不要錄用M君,最後M君只好輾轉從事一些體力活維生。「至少自己是真的跟勞動者站在一起了。」M君不無自嘲地作結。而這一切都合法,至少沒有明確牴觸日本司法實務上主流的法律解釋、應用見解。

另外在社運與政黨的關係方面,在六零年代的運動浪潮後,許多歐美國家都出現了如綠黨般批判工業化、官僚化、受年輕世代支持、以「後物質主義」為價值觀、與社會運動關係密切的政黨。但在日本雖經過數度組黨或結盟的嘗試,但最後都功敗垂成。最後在野的左翼政黨仍以傳統工會為支持基礎,並未與新興的婦女、反公害等社會運動有所結盟,成為其政治代理人,或是提供其參與中央政治的管道。

簡言之,日本的社會運動並非不存在,但在抗爭手段上,長期承受公安警察的高度壓力而備受束縛,甚至反過來排斥太「激進」的運動以求自保。但「激進」的界線究竟何在,從來是操之於公安,這又導致更多的自我審查。在政治參與上,則缺乏中央層級的管道,因此也缺乏以批判立場參與國家政策形成的經驗與能力。目前所謂日本社會上的政治冷漠文化,並不僅僅是因為日本人有某種特殊的民族性,或是七零年代抗爭的陰影而已,上述的警政體制與政治發展脈絡,也扮演了重要的角色。

畢竟六零、七零年代的學運與武力抗爭,不是日本的獨有現象,在美國、德國、義大利等國家均有發生。差異在於,日本政府有意識地不斷維持與再生產對社會抗爭的負面印象,並持續挹注資源於公安警察部門,獲得了廣泛而持久的維穩成果,並與長期保守政權互利共生。反過來說,日本社會運動輸給國家的,不只是在七零年代當下的思想路線與抗爭手段問題,還有其後數十年間對「抗爭」的記憶戰爭,當世人,甚至連許多研究者、運動者都將日本長期的政治冷漠、抗爭不振歸責於「七零年代社運」,忽略國家權力的作用而習焉不察,這才是最幽微而有效的維穩手段。

在這樣的情況下,從福島核災後初期到這次的疫情,日本社會都瀰漫著一股「悶」。面臨重大危機人人自危,即便對政府的應對與提供的資訊抱持懷疑,但在資訊來源高度受限下,媒體與專家都只按照政府提供的有限官方資訊,謹慎地大談一般論,而非具體的問題與解決方案。作為缺乏政治參與經驗,特別是與政府立場相左的政治參與經驗的「公民」,除了在網路上發洩情緒,搜尋著不知真假的消息之外,看不到能在公領域進行發聲、行動,進而打破現狀的可能性。這股「悶」,就是神戶大學教授岩田健太郎批判鑽石公主號感染控制問題的Youtube影片,能迅速獲得廣大迴響的主要背景。

2020年2月17日凌晨,日本橫濱港鑽石公主號郵輪,有巴士接載據信為美國乘客從郵輪駛離。

2020年2月17日凌晨,日本橫濱港鑽石公主號郵輪,有巴士接載據信為美國乘客從郵輪駛離。攝:Toru Hanai/Getty Images

岩田行動的背後:日本必須治療的痼疾

岩田在2月17日登上停泊在橫濱港隔離檢疫中的郵輪「鑽石公主號」。當時船上每日都出現相當數量的確診病例,人心惶惶,岩田表示是受到多方請託,因此以醫療團隊成員身份上船了解。在約兩小時後,岩田認為現場的感染控制有很大問題,提出建言後,遭官員要求岩田下船。岩田嗣後拍攝日文、英文影片上傳Youtube,揭露所見所聞,引發海內外震撼,點閱率突破百萬。但岩田此後旋即以「聽聞船上已大幅改善,影片目的已達」為由刪除影片,並在推特上留下「很抱歉造成各方困擾」的留言,許多人將其比之為日本的李文亮醫師。

但若深入了解岩田的經歷,以及對防疫、醫事行政甚至風險溝通的看法,再觀察他一連串的行動,將之比為李文亮醫師,或許錯估了岩田。

根據岩田自述,他在大學畢業後,為了追求當時在日本罕見的美式訓練,前往沖繩縣立中部醫院。其後待過美國的大學醫院、北京的國際診所後,方回到神戶大學醫學院與附設醫院工作。在北京任職期間碰到SARS、在神戶又遇上了流感疫情、又曾被派往獅子山支援伊波拉病毒防疫的岩田,在自著中雖以「瘟神」自嘲,但經驗之豐富,確實是日本感染症醫學首屈一指的專家。

日本之所以在歷經2009年流感疫情,在醫界倡議下仍舊未成立專責的疾病管制中心(CDC),就是因為厚勞省認為單憑本省菁英官僚就足以防疫,何須假手「外人」,也不願公開資訊切實檢討防疫得失,認為成立CDC是在否定「防疫人員的辛勞」

岩田採取一種較為相對而全面的方式看待醫療,認為醫療的本質並非「消滅疾病」,而是在「療效」與「副作用」間進行權衡,「副作用」不只是患者的身心狀態,也包括了醫療資源、傳染病防治、乃至社會影響等等,需要做全盤考量。而政府與醫師的角色,應該是提供患者決斷以及實現其決斷的資訊與資源,因此盡可能的「資訊公開」與「有效溝通」是非常重要的。

基於這樣的觀點,岩田在著作中嚴詞批判日本厚勞省官僚的「家父長權威」、「壟斷資訊」、「訴諸情感不問成效」習氣。對醫療人員要求照政府守則照表操課,對社會只單向宣導、下令而缺乏溝通的「家父長」作風,讓醫療現場放棄對個別患者的對症下藥,也讓人民習於依賴政府權威,但一旦出問題反而會導致對政府的極端不信任。而為了維持「家父長權威」,官僚往往傾向壟斷而非公開資訊,以便面對質疑時,直接以:「你不懂(只有官僚才知道的)實際情形」讓對方閉嘴,就算是對醫生這樣的專業群體也不例外,這不利於公共討論,也無法檢證官僚到底是否有缺失。另一種常見的回答,則是:「大家都很辛苦(你怎麼能批判)」,而怠於對實際成效的進行評估、檢討與改進。

實際上,具有醫學院背景的技官,在員額龐大,業務繁雜的厚勞省中相當稀少,僅有兩百多人,而且大多是畢業後不久就考進公務機關,缺乏臨床經驗,人事上也都是如一般公務員般輪調,並未完全專才專用。岩田在書中寫道,厚勞省雖設有「結核感染症課」,但大部分成員未受過感染醫學訓練,防疫人力在質與量上都遠遠不足。雖另有「國立感染症研究所」負起研究之責,但從「研究」要到「防疫政策」之路,還差得很遠。日本之所以在歷經2009年流感疫情,在醫界倡議下仍舊未成立專責的疾病管制中心(CDC),就是因為厚勞省認為單憑本省菁英官僚就足以防疫,何須假手「外人」,也不願公開資訊切實檢討防疫得失,認為成立CDC是在否定「防疫人員的辛勞」,才不了了之。

對於這些官僚習氣,岩田除了主張應該改變依賴官僚的習性,促進官民之間的分工合作之外,也指出網路是對抗官僚的利器。當網路上的某種說法得到大眾注目後,無論該說法本身有沒有道理,官僚一旦回應,就是提供了更多資訊供外界檢視,一旦資訊壟斷慢慢被打破,官僚就越來越難倚賴上述三招迴避問題。更積極的想,對政府來說,如果有心,其實能藉由網路達成更好的政策溝通。但岩田也坦言日本的官僚對網路至今是心懷輕蔑(人民不懂)與畏懼(害怕被批判、擔責任),比起活用,無視或退縮的傾向仍強,最多就是當作另一個單向發表官方說法的管道而已。

在了解了岩田的論述之後,再次檢視這次的「鑽石公主號」事件,會發現幾乎若合符節。對於鑽石公主號,雖然媒體每天都在船外架攝影機拍攝,但能談的仍只有官方公告,或是對乘客的片段訪問,大部分有意義的關鍵資訊均只為官方掌握,就算專家有所懷疑,沒有根據也根本無從談起。

而岩田為了打破這樣的局面,先是嘗試上船,再被官僚趕出來後,透過Youtube影片在半夜發聲,重點在批評船上並未做到感染控制的基本,也就是分別清潔與污染的「綠區」和「紅區」,也未統一人員的裝備,二次感染恐已一發不可收拾。

而至於官方的反應,副大臣橋本岳(其父為前首相橋本龍太郎)先是盛氣凌人的在twitter上指責岩田未經他這位現場指揮官的許可,就擅自「侵入」船上(家父長權威),以及罔顧船上人員在嚴苛環境下的努力(訴諸情感不問成效)。

而耐人尋味的是,自稱「幫厚勞省打雜」,同樣是資深感染科醫師的高山義浩,也迅速在網路上發文,招認是自己安排岩田上船,並口氣溫和地主張在船上多頭馬車(厚勞省、自衛隊、檢疫官、醫療團隊、船員)的情況下,岩田應先耐心聽從指揮,在贏得信任後,再慢慢建言改善。但文中也同時點出了許多官方作法的問題,只是他認為「不滿意但只好接受」,等於間接承認了岩田的批評。對此,岩田則回應:「我們之間的公開論戰無濟於事,但別忘了,上船前是你跟我說,至少要叫上級把指揮中心撤到船外。」

本來在高山醫師的貼文之後,網路上的風向一時丕變,許多人紛紛指責岩田「不懂組織運作」、「自以為是」、「不清楚實際狀況就發言」。但橋本副大臣其後又貼出一張船上以繩索分隔「清潔」與「污染」通道的照片,試圖證明其實有分區,是岩田根本不了解實際狀況(壟斷資訊)。從這張照片,誰都看得出來,一條繩索根本無法有效隔絕病毒傳播,而後橋本慌忙刪文,欲蓋彌彰之下反而更坐實了指控。

另外,自衛隊也貼照片自清,表示醫官都有穿防護衣,但岩田旋即回文表示,該照片中穿防護衣的醫官旁,就站著只戴口罩的軍方攝影人員,若是需要穿防護衣進出的區域,怎麼會容許有人只戴口罩?由於岩田基於感染控制準則,並未帶任何私人物品上船,包括攝影器材,因此究竟是否有問題,本來有可能陷入羅生門,但隨著官方的「自爆」,輿論風向就此一錘定音。

從結果來看,岩田雖然刪除影片並道歉,並在隔天開完記者會,接受幾家媒體專訪後,就拒絕了所有的邀約,但影片內容已隨媒體報導流傳至全世界。政府被迫公布「鑽石公主號」感染情形的初步調查報告,岩田更表示根據他的消息指出,船上的感染控制已有了大幅改善(雖然不明具體詳情)。以結果來看,他用道歉與刪文換取實質改善與資訊公開,並且克制著不隨輿論追打政治人物,以超然的專家地位,維持住了透過Youtube影片所取得的,對防疫政策的發言權。其後政府及官方專家至今仍矢口否認有任何疏失,但也實際上提高了對輿論批判的敏感度。

例如,政策本來堅持下船者可過正常生活,但隨著媒體報導下船者訪友、聚餐引發批判後,再對比各國撤離乘客後的嚴陣以待,以及陸續出現陽性病例,最後改為自主居家健康管理與電訪追蹤。以岩田前述「以網路突破官僚資訊壟斷」、「拒絕訴諸情感,防疫成效第一」的主張來看,可以說是在充分掌握了官僚習性之下,貫徹了自己提出的行動哲學。

岩田的行動雖取得了一定成果,但展望日本接下來的防疫情勢,總不能事事都期待下一個具有醫學專業,又熟稔官僚與媒體邏輯的岩田來當救世主。而專家如岩田也坦言,如果大部分的資訊為官方所壟斷的情況仍舊不變,在缺乏必要資訊之下,實在難以對防疫政策做具體評估,「黑箱中不可能產生好的科學判斷。」

面對疫情考驗,各國原本隱而未現的體制沉痾都一一浮現,日本之所以會出現在任命政務官時無視能力、只問派閥年資的「花道內閣」,冰凍三尺亦非一日之寒。

當地時間2020年02月18日,日本東京,2020亞冠第2輪F組賽事,觀眾戴上口罩在觀看。

當地時間2020年02月18日,日本東京,2020亞冠第2輪F組賽事,觀眾戴上口罩在觀看。圖:IC photo

例如對於日本為何如此早就出現群聚感染,從防堵轉入減災階段的疑問,官方專家表示,原因之一是因為鑽石公主號壓垮了日本的醫療能量所致。那鑽石公主號的大量感染病例,是否是隔離檢疫後的感染控制不當所致?官方報告只寫到:「隔離檢疫後有效降低了感染風險」、「無法確認『船員與乘客』確診病例是於隔離前或後感染」,但對官員與醫療人員的感染未置一詞;而官方負責船上感染控制的醫生在事後受訪時,僅反覆強調:「面對三千多名乘客與船員,僅有四十人左右的人力,又來自不同單位,協調不易」、「大家都很辛苦很盡責了」,仍然持續迴避具體討論感染控制措施的問題。

鑽石公主號的感染控制漏洞,究竟哪些是不可抗力下而難以避免、哪些又是應做到而未做到?至少目前檢驗能量不足、多頭馬車與現場人力不足已數度被提及,那為何在長達兩週間,在副厚勞大臣親自指揮之下,完全沒有處理,還讓工作團隊出現數名感染者?官方當然可以繼續不提供關鍵資訊,指責外界無的放矢,但「鑽石公主號」已讓國內外對日本防疫體系的信任一落千丈。若這些問題未能被充分檢討,到下一艘「鑽石公主號」出現時,恐怕又將重蹈覆徹。

面對步步進逼的疫情,近日各方總算漸漸動了起來。例如對PCR檢測能量的問題,政府先是反覆強調「最大單日可達3830件」,宣稱已有萬全準備,但同時對於確診案例數似乎少得不尋常,又以「要將有限檢測能量用於刀口上,以有湖北接觸史為優先」回應。媒體就算去諮詢專家,在不明實際情形,政府亦未公告送檢件數、檢驗率、陽性率、地區年齡分佈等數據之下,專家也無法評估目前的檢測狀況是根據「專業判斷」還是「政治介入」,只能反覆以「盲目檢測無助於防疫,減災階段需以重症、高風險群為優先」、「PCR檢驗並非萬能」的一般性理論回應。

但與此同時,不斷有媒體報導,許多一線醫療人員遇到了就算是重症肺炎病患,但掌握檢測與否決策權限的保健所卻拒絕檢測的問題,對照官方與專家的老神在在,反而讓民眾更加不安。日本醫師會終於在二月二十六日召開記者會宣布,將透過會員開始調查,保健所是否有不當拒檢的情形。而在野黨也總算開始對防疫體制展開質詢攻勢,在在野黨質詢下,厚勞省終於承認「3830件」只是「理論最大值」,至於實際上一天能做多少件則「不清楚」。而在實際檢測件數上,一開始官方提出的數據,除去鑽石公主號與撤僑班機,在近一週內是全國每日六十到八十件左右,這樣的數字被在野黨質疑,比起其他國家也低得太離譜。

到25日,厚勞省終於棄守了「用在刀口上」的說詞,改稱「厚勞省其實並未掌握現況,可能是各地研究所未確實報告所致」,但對此各地研究所紛紛對媒體表示:「每天都有確實將數據上報厚勞省」。最後在二十六日,厚勞省終於在國會上提出了新的數據,近一週來全國每日的檢測件數,其實是平均九百件左右,並承諾:「接下來會著手再擴大實際檢驗能量,並已發文要求各地保健所,在檢測必要性上應尊重醫師的臨床判斷。」

而日前國際奧委會委員龐德,公開對數家媒體表示,若到了五月日本疫情仍無法平息,則不排除停辦或延後東京奧運。這對開始遭到輿論與在野黨進逼的安倍,不啻為壓倒駱駝的最後一根稻草。倘若東京奧運有變,不只日本將蒙受重大經濟損失,原本安排好的「花道」劇本也會全面崩潰,甚至有可能丟掉政權。在二十七日夜間,安倍突然宣布全國高中以下學校自下週一起,停課一個月。由各方反應來看,從除了文科省以外的各省廳、執政黨議員到主管地方教育機關的地方政府,事前亦毫無所悉,各方陷入一片混亂。中央防疫專家會議委員之一,川崎市健康安全研究所的岡部信彦所長甚至直接對NHK表示,專家會議對此一無所悉,也未曾提出相關建議。就算停課有一定防疫效果,也該因地制宜對症下藥,突然全國停課並非防疫上策,顯然不願背書。

根據記載總理行程的「首相動靜」顯示,安倍總理今天只與自己的幾位親信及文科相荻生田碰過面,並未召開任何會議,晚上就做出宣布。在如此倉促之間,獨斷地做出大動作,顯然是近日突然發現到情勢相當不妙,希望力攬狂瀾。若明(29)日眾議院能以多數強硬通過年度總預算,再讓國會休會,在野黨就會失去追究弊案與防疫不力的重要舞台。之後如果疫情如願於全國停課後止息,即便代價沈重,仍有望保住念茲在茲的奧運,按照劇本踏上「花道」。屆時說不定自己的這番決斷,還能挽回防疫怠惰的污名,奠定歷史定位,拉抬改選選情。

然而,防疫政策並非越急越猛就越好。在未做任何準備下,突如其來的宣布全國停課一個月,卻又未一併推出配套的法規、政策、預算,不僅學校不知如何處理教學、考試、畢業等事宜,與學校相關的勞工頓失一個月收入外,家長也突然間需要在家顧小孩,嚴重影響經濟活動。在防疫上更嚴重的是,家有學齡子女的醫護一旦被迫請假在家,將直接衝擊防疫能量,目前陸續已可看到有醫院宣布,下週起由於醫護人力不足,將減少門診因應。對此,厚勞省在稍晚宣布,考量學齡前兒童無法單獨在家,因此全國的幼稚園、托兒所將照常開放,讓家長可以出門工作。但為了宣稱怕中小學生感染而停課,幼稚園生反而無所謂?這顯然不合防疫邏輯,也暴露出了這番決策的粗糙與混亂。

單以日本所擁有的醫療資源、公衛行政體系以及經濟實力而論,理應有能力充份防疫。日本之所以不分官民,傾全力將醫療物資捐助給中國,即便在市面上口罩已缺貨數週,囤積轉賣橫行,政府的增產承諾一再破產之下,近日仍可見民間團體傾力搜購,或是地方政府釋出庫存,捐贈口罩等醫療資材給中國的新聞。這除了官方對日中友好的外交考量,與民間真誠的人道關懷之外,筆者認為長年作為「先進國家」的自信,也是重要的心理基礎。但同時也是這份瀰漫全國上下的「先進國家」自信,長期掩蓋了體制的問題,在疫情來臨時則錯失了即時應變,檢討改進的時機。

面對疫情考驗,各國原本隱而未現的體制沉痾都一一浮現,日本之所以會出現在任命政務官時無視能力、只問派閥年資的「花道內閣」,冰凍三尺亦非一日之寒。雖說亡羊補牢,應猶未晚也,但縱有資源,很大一部份繫於政府體制的適切運作。如厚勞省這兩日的表現一般,其實連PCR檢測件數這樣基礎而關鍵的數據都無法掌握,被質詢後發現至今一直以不實數據敷衍世人,無論是地方隱瞞,還是中央施壓,都不得不說實在病得不輕。安倍總理以這樣虛弱的內閣體質,卻施以猛藥意圖在短期內扭轉乾坤,猶如得流感還吞下強效感冒藥,勉強上班的日本上班族,是否會因此反而會被副作用拖垮,情勢雖尚有許多未明之處,但在輿論中已可看到許多不安的聲音。

就如岩田在最新一篇文章「要防疫成功,要先改變日本社會」中指出的,岩田版防疫守則第一條就是:「打造一個容許感冒不舒服的人,能在家休息的社會」。正所謂上醫醫國,但醫國不能只靠感染科醫生或厚勞省官僚。日本人除了勤洗手,照顧好自己的身體外,能多大程度改善作為公民的政治體質,乃至於漸漸打破長久以來日本政治的「悶」,對於在花道上顧盼自雄的政治家們,要意識到自己其實除了獻花鼓掌外,還有發出噓聲表達不滿的權力,這才是真正的防疫關鍵。

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