2019冠狀病毒疫情 深度 評論

沙青青:疫症危機與安倍體制,戰後最集權的首相如何陷入困境?

對安倍而言,東京奧運會終究是無法放棄的最大政績,這也讓揣度上意的官僚們在應對疫情時尤為遲緩。


2020年1月30日,日本首相安倍晉三在國會上議院的預算委員會會議上。 攝:Kazuhiro Nogi/AFP via Getty Images
2020年1月30日,日本首相安倍晉三在國會上議院的預算委員會會議上。 攝:Kazuhiro Nogi/AFP via Getty Images

2020年2月16日,日籍旅美的棒球投手達比修有(ダルビッシュ有)在自己的推特上發了一條有關新冠病毒肺炎疫情的推文:「從1月底起,我就謝絕見一切從日本來的訪客。當時受到了不少批評。這不奇怪,因為對這種自然產生的病毒一無所知……」

由於是在日本家喻戶曉的體育明星,這條推文成為當天日語推特圈最火熱的推文之一,甚至有不少與體育沒什麼交集的日本名人都紛紛轉發。例如安倍晉三的好友、暢銷書作家與著名的右翼意見領袖百田尚樹。

同一天,日本厚生勞動省宣布,在停泊於橫濱港外的「鑽石公主號」上又檢測出70名新冠病毒攜帶者。再加上當時在日本各都道府縣發現的感染者以及包機從中國撤回者中的感染者,在日本發現的新冠病毒感染者當時就已達到408人。也是在同一天,日本首相安倍晉三召開了新冠病毒疫情的專家評估會議。專家會議認為「新型冠狀病毒肺炎在日本國內處於發生疫情的早期階段」。

三天後,達比修有又在自己的推特上轉發了神戶大學醫學教授、傳染病醫生岩田健太郎對「鑽石公主號」防疫措施的批評視頻。在短短一天內,岩田健太郎的這則視頻點閲量超過100萬次。至2月23日,日本境內的感染者數字來到了769人,其中除郵輪乘客外的國內感染者達115名,另有4人不幸死亡。日本國內對政府處理疫情的批評聲漸漸多了起來,焦慮情緒不斷浮現。18日晚上8點左右,福岡市地鐵七隈線上,有一名乘客未戴口罩咳嗽,另一個目睹的乘客驚慌地按下了車上的緊急報警按鈕。事後,地鐵負責人表示「之前雖然有過乘客之間因糾紛而按下報警按鈕的事,但這個情況則聞所未聞,大概是對新冠病毒太敏感了吧」。

2020年2月10日,日本的電視台新聞報導員正在鑽石公主號前拍攝。

2020年2月10日,日本的電視台新聞報導員正在鑽石公主號前拍攝。攝:Carl Court/Getty Images

相較於部分國民近乎神經質的敏感,日本政府的對應似乎顯得「過於淡定」。雖已開始取消、推遲或縮減官方主辦的各類大型集會活動,但並未要求民間組織的大型活動都必須同樣推遲:著名偶像團體「乃木阪46」連續四天的萬人演唱會照舊在名古屋火熱舉行、女子組合「Perfume」2月26日在東京巨蛋的演唱會同樣會按時舉行。此外,最受人詬病的當然還是有關「鑽石公主號」乘客檢疫的處理,例如是否應該提前讓乘客先下船進行隔離觀察,而不是留在船上導致更嚴重的交叉感染。又如允許「鑽石公主號」上檢測成陰性、「非密切接觸者」的乘客就地解散回家,而不是強制進行全員隔離,有可能會增加社區傳播的潛在風險。

不過,以上這些問題,在不少人尤其是非日本人看來是衞生檢疫或危機應對問題,而在日本政府或者官僚眼中,卻可能更多是一個法律問題。

當官僚應對疫情

當外界批判日本當局應對不利時,日本政府及負責官僚卻可能還認為他們已經是冒着違法的風險在「積極應對」。

2月1日,日本政府正式將新冠病毒肺炎列為《感染症法》中的「指定感染症」與《檢疫法》中的「檢疫感染症」,並將其定為與SARS、「中東呼吸綜合症」同等級的「二類傳染病」。

根據日本現行的《感染症法》《檢疫法》,可以對「二類傳染病」患者或疑似患者採取建議或強制住院等措施,但在「鑽石公主號」的檢疫與安置問題上,日本政府已經採取了相當於「一類傳染病」(如鼠疫、埃博拉等)的對應措施——即入境時就進行強制隔離、留觀。換言之,當外界批判日本當局應對不利時,日本政府及負責官僚卻可能還認為他們已經是冒着違法的風險在「積極應對」。

事實上,根據《日本經濟新聞》的報導,在14日舉行的自民黨會議上,也確實有人提出這方面的法律問題,指出「既然已經採取強制留觀或隔離措施,難道不應該先將『新冠肺炎』制定為『一類傳染病』嗎?」更有人批判政府在沒有充分法律依據的情況下,過度限制患者或疑似患者的人身自由,有侵犯人權的嫌疑。

另一方面,在限制所謂「疫區」國家或地區人員入境的問題上,日本政府同樣面臨法律上的難題。目前,日本政府是援引《出入管理及難民認定法》中第五條十四項「可拒絕有可能損害日本國家利益或公共安全者入境」的內容,來限制來自中國湖北省、浙江省的外國人入境。然而,這條法律起初是冷戰期間為了阻止極端左翼政治活動分子進入日本而設立的。法務大臣森雅子也表示:「確實有意見認為並沒有可以拒絕外國人入境的法律條款」。前厚生勞動大臣田村憲久就評論目前的措施已經是「法律範圍內最大限度的應對」,若需要升級,則有必要先對法律進行修訂。同時,也有意見認為「鑽石公主號」雖然母港是橫濱,但船籍國是英國,日本本無義務接納該船,只需負責船上的日本人即可。日本政府人士也曾抱怨「本可以拒絕郵輪靠岸」。

若非身處行政機構高度組織化並邁入後現代的日本社會,或許也很難理解這種對「依法行政」的「執念」。2月21日,日本外相茂木敏充在記者會上就呼籲國際社會應該就船隻管轄權問題制定更詳細的法律規則,並強調「船隻相關人士與國家應與日本一起攜手應對」。這番表態,實在是日本行政文化下的典型產物。

那麼既然面臨法律上困境,那麼為何不乾脆將「新冠肺炎」直接認定為「一類傳染病」呢?目前被日本列為「一類傳染病」的是包括鼠疫、埃博拉這樣致死率極高的惡性傳染病。若「新冠肺炎」也被納入其中,且不說醫學及公共衞生上的合理性,單是可能對東京奧運會所帶來的輿論衝擊,便是難以承受的。

儘管自疫情發生以來,厚生勞動省又或是相關部門的負責人,從未主動將疫情防治與東京奧運籌辦聯繫在一起,但兩者之間的微妙關係想必無法否認。儘管安倍晉三本人至今從未就疫情防治是否會影響奧運會籌備公開表態,但內閣成員到官僚們,都再三表示奧運會將如期舉行。2月21日,官房長官菅義偉在例行記者會上再次強調:「國際奧委會對日本的疫情應對有信心,東京奧運的籌備工作正在切實推進中」。 在確保東京奧運順利舉行的大背景之下,不少日本人會擔心這些年越來越會「讀空氣」的官僚們,是否為了迎合上意隱瞞疫情,又或是報喜不報憂。

岩田健太郎的批評視頻與日益增長的國內感染者數量,似乎都在「驗證」着這種擔憂。

2011年4月25日,日本自衛隊成員在岩手縣搜索地震和海嘯的遇難者遺體。

2011年4月25日,日本自衛隊成員在岩手縣搜索地震和海嘯的遇難者遺體。圖:IC photo

戰後「最集權」的首相

安倍時代的制度調整,讓自認為是真正精英的高級官僚們,要開始看永田町首相官邸的眼色行事。

另一方面,日本民眾有關政府危機應對失敗的歷史記憶也被重新喚起。

最近三十年,凡日本遭遇重大天災人禍時,出任首相者皆非自民黨。例如,1995年1月的阪神大地震,以及之後3月奧姆真理教東京沙林毒氣事件時,首相是來自社會黨的村山富市,而他的內閣則是社會黨、先驅新黨以及自民黨的聯合政權。2011年「311大地震」前後,則恰逢民主黨主政,首相是菅直人。而當時的自民黨處於戰後數十年來黨勢最低迷之際。無論是從救災的實際效果,還是社會大眾的普遍印象來看,村山富市內閣與菅直人內閣均飽受批評。社會黨、民主黨也都在之後的選舉中被日本國民所拋棄。

阪神大地震後,村山內閣之所以被認為應對遲緩,相當程度上是因為自衞隊並未第一時間出動救災。面對朝野的批判,當時村山富市曾這樣辯解:「這畢竟是第一次處理這種情況。」結果進一步激起了社會輿論的不滿聲浪。在處理「311大地震」導致的福島核電站事故時,菅直人同樣未能在第一時間掌握狀況,也未能及時降低核泄漏的風險。在相當多日本人看來,這兩次災難應對之所以進退失據,主要是因為當權的非自民黨政權缺乏執政經驗,也無法有效駕馭自成一體的職業官僚集團。相較而言,戰後長期執政的自民黨當然與官僚們打交道的經驗更豐富,也清楚了解調動官僚集團積極性的手段。儘管如此,在進入21世紀後,自民黨政權也開始推動在制度上徹底重塑日本的國家公務員體系,希望實現所謂「政治主導」的行政架構。

傳統上,日本民選政治家與職業官僚集團處於兩個近乎獨立的人事軌道。除了作為內閣成員的各省廳大臣、長官外,政治家們的人事安排權力事實上僅限於各部門的副大臣及各政務官等。實際負責各政府部門日常運作的事務次官無一例外都是一般職的國家公務員即職業官僚。而且這套職業官僚體系是一種「垂直」、「封閉」的體系。換言之,各省廳各自培養、考察、提拔自己系統的官僚。自明治維新以來,日本的國家公務員便被視為國家精英,也是東大、京大等一流公立大學高材生畢業後的第一選擇。垂直的組織體系,從制度上保證了精英國家公務員群體的專業化程度,並使中長期政策規劃的落實更有效率。美國學者傅高義(Ezra Vogel)在《日本第一》中就曾將戰後日本經濟的快速復興與飛躍歸功於日本特色的專業官僚體系,查默斯·約翰遜(Chalmers Johnson)在《通產省與日本奇蹟》中甚至將其歌頌為「日本模式」的重要組成部分。

然而,在另一方面,這種封閉的組織體系,無疑是官僚本位主義的天然温床。長久以來,內閣大臣乃至總理本人,都很難直接干預各省廳高級官僚的任命。有鑑於此,為了能讓總理直接掌握各省廳高級官僚的人事大權,強化民選政治家主導政府決策,自民黨政權便開始了推動設立「內閣人事局」的進程。

「內閣人事局」的設想最早發端於2007年第一次安倍內閣時期,之後在福田康夫執政期間在自民黨內部形成共識並開始着手製定具體規劃,提出「以國家公務員一體化管理為目標」,將原來的總務省人事恩給局與人事院併入這個直屬首相的新設機構,當時稱其為「內閣人事廳」。2008年4月,執政的自民黨在國會正式提出《國家公務員制度改革基本法案》,在將「內閣人事廳」修改為內閣官房的內社機構「內閣人事局」後,法案獲得通過,經過政局延宕,直到2012年安倍晉三第二次執政時重新被提上議事日程。

2014年5月,內閣人事局正式成立。這個機構的出現,深刻改變了日本的政治生態與政府運作方式,某種程度上也成為了安倍政權能夠破紀錄長期存續的重要背景與前提。自此之後,各省廳所有局次長級以上審議官(大致對應中國政治體系內的司局級)皆被納入內閣人事局考核、選拔的範圍,也意味着首相可以直接過問每個省廳高級官僚的具體人事安排,並藉此徹底掌控整個官僚系統。向來自認為是真正精英的高級官僚們,再難對政治家們敷衍應付,而是要開始看永田町首相官邸的眼色行事。安倍也因此在之後的數年間,逐漸成為戰後「最集權」的日本首相。

2020年2月13日,日本橫濱一位戴著口罩的女士騎單車。

2020年2月13日,日本橫濱一位戴著口罩的女士騎單車。攝:Carl Court/Getty Images

安倍時代的官場生態

除了面對「新冠病毒肺炎」疫情的挑戰外,安倍晉三還要疲於應付仍在延燒的「賞櫻會」醜聞。

安倍時代政治和官僚的關係的最典型例子,就是仿照美國國家安全會議,設立了國家安全保障會議以及與之配套的國家安全保障局。事實上直屬首相的國家安全保障局,負責協調各政府機構之間有關國安的一切事項,有權要求外務省、防衞省、警察廳、公安調查廳、經濟產業省、國土交通省等在內各省廳提供各類情報,相關省廳也有向國家安全保障局報告的義務。

顯而易見,國家安全保障局等於是變相消減了傳統省廳的權力,壓縮了他們既有的權力版圖。不難想像,若沒有內閣事務局在官僚人事問題上的「保駕護航」, 國家安全保障局的設立與運作斷然不會如此順利,各省廳的官僚們幾乎毫無抵抗地舉手投降了。如今的國家安全保障局長早已成為內閣核心決策圈的實權角色,其地位甚至超越大部分內閣大臣。而國家安全保障局的構想之所以能成為現實,內閣人事局自然是必不可少的政治背景與前提。

令人玩味的是,2014年5月內閣人事局的第一任局長,正是如今的厚生勞動大臣加藤勝信。加藤勝信原姓室崎,在當了自民黨大佬加藤六月的女婿後,入贅改姓。他早年遵循東大生的精英軌跡,在畢業後順利進入大藏省,直到1995年從大藏省退官後才投身政壇,當了自己老丈人的政治秘書。2003年首次當選眾議員,至今已當選六次。加藤勝信在名義上屬於自民黨內的竹下派,但在2012年出任安倍內閣官房副長官前,就已成為了安倍事實上的「嫡系人馬」。2014年,這位精英官僚出身的政治家出任第一代內閣人事局長,自然也是安倍晉三本人反覆斟酌後的決定,似乎也收到了預期中的效果。

而這種效果,最顯著的表現就是安倍政權打破歷史記錄、超乎尋常的「穩定性」,各省廳的官僚們都開始以揣度首相官邸的意思為第一準則。在先後爆發的「加計學園」「森友學園」醜聞中,幾乎都出現國家公務員為逢迎安倍晉三本人或其親近者,而不惜「開後門」甚至「偽造、篡改政府文書」的情況。

2017年至2018年間,首相官邸被爆曾違規授意文部科學省破例批准「加計學園」教育集團在岡山理科大學開設獸醫部,另有證據顯示安倍本人與「加計學園」理事長加計孝太郎有保持着極為密切的私人關係。幾乎與此同時,日本媒體又揭露與安倍本人及其夫人昭惠相熟的「森友學園」理事長籠池泰典,也曾通過類似的手段以價格購入了國有土地。在「森友學園」的醜聞中,甚至有涉事的財務省官僚自殺,籠池泰典本人也在2020年2月19日被判處5年徒刑。而安倍在面對在野黨質詢時則全以「不知情」應付,暗指完全是官僚自作主張,絕非他本人直接授意。儘管有了這兩次重大丑聞,但官僚中「揣度」上意者依舊大有人在,甚至「揣度」(忖度,そんたく)這個詞在日本都成為了最熱門的流行語。

2019年底新爆出的「賞櫻會」醜聞也與之前這兩起醜聞性質類似。所謂「賞櫻會」是指每年4月以總理大臣名義在新宿御苑舉行的官方招待會,旨在邀請皇族、政府要員、地方首長、社會名流以及各類對社會有卓越貢獻者參加,相關費用由國家財政支出。然而,自2014年開始,「賞櫻會」預算開始逐年猛增,至2019年甚至達到計劃預算的三倍之多。經費的劇增引起了在野黨和媒體的關注,結果被發現原本是用來招待社會賢達的官辦「賞櫻會」,逐漸變成了安倍個人招待選舉支持者的「私宴」。主辦費用之所以年年增加,乃是因為邀請了大量自民黨、安倍本人的政治支持者參與。這批人不僅不符合原本邀請參加着的標準,還涉及濫用税金,因為激增的費用同樣是由國家財政負擔的。而除了涉嫌「公器私用」外,還牽扯到主辦方利益輸送的弊案:有證據顯示安倍夫人的友人正是最近幾年「賞櫻會」的承辦企業。結果,在調查逐漸深入之際,諸如邀請名單這樣的重要公文又被官僚們「自作主張」地銷燬了。2020年2月以來,除了面對「新冠病毒肺炎」疫情的挑戰外,安倍晉三還要疲於應付仍在延燒的「賞櫻會」醜聞。2月19日《讀賣新聞》《朝日新聞》《每日新聞》等大報的頭版頭條全都是前一日在野黨猛烈批判安倍晉三「賞櫻會」醜聞的新聞:在野黨指責安倍圍繞該醜聞的發言前後矛盾,甚至一度集體離席抗議。

根據日本共同社於2月15、16日組織的最新民意調查結果顯示,安倍內閣支持率從1月份49.3%下跌至41%。上一次出現如此大幅度的下跌,正是2018年3月「森友學園」醜聞如火如荼之時。在這次最新調查中,有多達84.5%的受訪民眾認為安倍晉三未能就「賞櫻會」問題進行充分說明。而在2月15、16日的調查中,也有高達82.5%的民眾對疫情表示「擔憂」或「某種程度上的擔憂」。不過,這種「擔憂」是否會繼續加劇,又或是轉化成對安倍內閣的不信任,尚有待觀察。

2020年2月13日,東京,戴著口罩的市民拿著傘步行在路上。

2020年2月13日,東京,戴著口罩的市民拿著傘步行在路上。攝: Tomohiro Ohsumi/Getty Images

顧此失彼的安倍

「政治主導」下產生的政治醜聞究竟是否會與愈演愈烈的疫情彼此交織,乃至衝擊長期執政的安倍政權,仍是一個未知數。

畢竟在眼下的自民黨內,並沒有出現眾望所歸的接班人選。從黨內傳統實力派石破茂、政見多與安倍相左的岸田文雄,再到「網紅大臣」河野太郎與處於防疫第一線的「安倍一族」代表人物加藤勝信,似乎都難以服眾,且難以獨立平衡黨內的各種勢力。至於被追捧為「政壇貴公子」的前首相小泉純一郎之子小泉進次郎,最近剛因為「缺席疫情對策會議,而跑去參加後援組織的新年會」而遭到朝野猛烈抨擊,陷入狼狽不堪的境地。

安倍晉三的自民黨總裁任期是到2021年9月為止。對安倍個人而言,東京奧運會的順利舉行終究是他無法放棄的最大政績。

實際上,「東京奧運」的概念始終可以說是貫穿了長達8年的安倍政權。2013年「申奧」成功之後,使得安倍晉三開始有了長期執政的信心,「奧運」籌備也成為了實踐「安倍經濟學」的重要「抓手」。2016年,在里約熱內盧奧運會的閉幕上,安倍甚至破天荒地親自出演電子遊戲人物「馬里奧」,以主人之姿歡迎全世界。而「東京奧運」也因此被深深打上了他的印記。

毫不誇張地說,東京奧運會能否順利舉行,將直接會影響安倍晉三的歷史定位與政治遺產的存續。在揹負「東京奧運」的壓力情況下,安倍內閣非常需要小心翼翼地維繫某種平衡:既要有效防疫,但又不能加劇社會恐慌乃至影響奧運會的順利舉行。然而,尷尬之處在於,正是為了維繫這種平衡,反而放大了本就謹慎的、日本官僚體制的各種缺點,以至出現了看似應對遲緩、漏洞百出的亂象。

2月23日,安倍晉三在「新冠病毒肺炎對策本部」的會議上發表最新的防疫方針:「今後,在日本患者大幅增加的情況下,將以防止出現重症患者為重點,儘快建立以防止重症化中心的醫療體制。」與此可見,在日本國內社區感染業已出現,全國範圍蔓延難以避免的情況下,安倍內閣已將重點轉移到重症救治。同一天,天皇德仁在自己六十大壽的記者會上,向此次疫情的患者進行了慰問,「期盼疫情儘快平息」。同時,天皇也對東京奧運表達了期待之情,「希望通過奧運會,使年輕人加深對世界的理解,認識到和平的珍貴。」

如果說天皇的發言有助於安撫國內民眾的憂慮情緒,那麼安倍內閣的另一個難題是要儘快化解國際上的不安全感。上週在倫敦市長競選辯論會上,有候選人公開宣稱「如果東京疫情惡化,倫敦可以接班。」東京都知事小池百合子事後非常不客氣地回嗆:「在市長選舉中為爭取選票而發表這樣的言論是十分不恰當的」,並指出「鑽石公主號」的船籍國是英國,卻未能給予日本及時的協助。

22日,美國將日本從傳染病危險警示的最低級別提升到了第二級,提醒老年人、慢性病患者謹慎前往。74歲的特朗普日前剛表示已經收到安倍晉三的邀請,正在考慮是否出席東京奧運會。在洛杉磯參加奧運主題的活動時,特朗普如此說道:

「以後再決定,現在還沒準。如果可能,我大概會去吧。」

(沙青青,現居上海,歷史學出身,長期關注近現代日本社會演進。著有《暴走軍國:近代日本的戰爭記憶》)

觸摸世界的政經脈搏
你觀察時代的可靠伙伴

已是端會員?請 登入賬號

端傳媒
深度時政報導

華爾街日報
實時財訊

全球端會員
智識社群

每週精選
專題推送

了解更多
全球疫情觀察