大選的隱形前哨戰：如何打贏一場農會選舉？

每到大選，農會總成為選舉關鍵字，誰掌握了農會，彷彿就掌握了地方動員的通關密碼。而農會的選舉經費行情，更不在正式公職選舉之下，部分較「富」的農會，甚至有選舉總經費破億的情事，令不明究裡的人感到驚嘆。畢竟，台灣的農業就業人口並不高，根據2017年農委會調查，僅剩55.5 萬人，占全國就業人口4.9%；且台灣的人均所得在2008年突破兩萬美元，早已不是農業社會，那為何「農會」還在選舉中扮演如此重要的角色？

農會，是台灣特有的農民社團法人組織，在世界上獨一無二。農會在名義上是一民間團體，卻依法負擔政府與農民溝通的責任，必須替政府宣導農事法令，也接受政府委託，以執行當前的農業政策，性質介於公與私之間。

如此特殊的體制，可以溯源自日治時期，一開始僅有最基層的產業組合、中層的州廳層級農會，在日本「軍刀農政」（意即以強勢軍警力量要求農民配合國家農業政策）、戰爭動員的需求下，逐步演變為完整的「市街庄-州廳-全島」的三級農會制度。到了戰後，國民黨沿用此一體制，並將產業組合改組為鄉鎮市區農會，成為今日三級農會體制的濫觴。

在三級農會制度下，從實際務農的鄉村到繁華的都會地區，都有基層農會組織存在。農會的信用（存放款、信貸、融資）、供銷（農產運銷、加工、儲運）、推廣（生產輔導、行銷）、保險（農民保險與作物保險）等部門幾乎可以全方位、紮實觸及到農村的每一位成員。可以說，農會是台灣非宗教型鄉村政治組織中，肉眼可見的最小單位。

農會信用部是最受農民歡迎的銀行。

除了是台灣最基層、由農民選舉的農政組織之外，農會的另一個特殊之處，在於擁有可以存放款的信用部，是深入農村的農業金融體系。前總統李登輝曾說，「農會信用部是最受農民歡迎的銀行。」台灣各地的農村裏，也常常可見「有錢存農會、需錢農會借」的宣傳字樣。與一般銀行相比，農會外觀看起來不夠起眼，但信用部卻財力驚人。自1993年開始，全台農會信用部存款盈餘已突破新台幣百億元，1994年更高達新台幣117.2億元，創下記錄。

農會信用部之所以能累積豐厚盈餘，源自台灣戰後國內金融市場相對封閉，各地信用部負起基層融資工作，與農民客戶之間除了金融往來，往往還有村莊內親朋故舊多重合作關係與人際關係，存的不只是錢、更是人情，是故經營績效驚人。自1980年代末期開始，台灣經濟快速發展、外貿興盛、股市交易熱絡，包含農地在內的房地產價格上漲，帶動農會信用部存款水漲船高。

「那時候（農會信用部）放款多好放呀！農民土地權狀拿過來，給我們看一看，兩百萬就貸給你，因為我根本不怕，這筆錢可能明天就變成三百萬、四百萬，因為（90年代台灣）股市上萬點，誰也不覺得它會掉下來。但股市趴一聲，說掉就掉，馬上就降下來，信用部很快就出問題。」一位自信用部退休、有三十年資歷的農會幹部如此回憶。

90年代中期，快速成長的經濟開始泡沫化，房地產市場景氣進入低谷，各農會信用部的體質參差不齊，本來就未必能符合「正常金融機構」水準，到了潮水退去時，經營績效明顯惡化。1995年開始，桃園中壢市農會、屏東鹽埔鄉農會信用部相繼發生擠兌案件，引發農民與其他客戶恐慌，形成骨牌效應，直到1997年二月底為止，共有42家農會信用部發生擠兌效應，大幅動搖台灣農村金融信心。

「當年法規不夠齊全的時候，很多體質不良的農會信用部擁有大筆存款，但放款條件非常寬鬆、『看關係』，可以說，當時的信用部根本就是農會幹部的自家小金庫，多的是用來當做地方選舉經費、買股票、買房子，非常混亂。」一位曾經親歷當年擠兌風暴的農政官員如此回憶。為了改變這一亂象，2001年開始，中央存保公司開始進駐經營不善的農會信用部，並移交給台灣銀行等金融機構承接。

但很快地，農民就開始反應融資管道受阻，無法以自有農地、農業設施或其他不動產借款，銀行也陸續遷出，不再提供服務。因此，2005年開始，農委會訂定〈經銀行承受信用部之農會漁會申請設立信用部之審核基準〉，農漁會可以申請重設信用部，但主管機關會就經營情形、淨值、債信、經營團隊等項目進行審核。

之所以開放讓這些信用部重新設立，而不能直接以一般銀行取而代之，主要還是因為農業金融相較於一般金融，有週轉慢、風險高、單位服務成本高、消費性成本大、以農地為主要擔保品、農業共同設施投資所需比重大、相對低利資金需求殷切等特性。時至今日，幾個經營不善的農會信用部多半已經重新起死回生，農會依然是農村的最小基層單位，信用部也依然是許多農民「最愛的銀行」。

一場「經典」而「完整」的農會選舉案件

因為在農村有如此難以取代的特殊地位，又必須經過選舉決定領導團隊，這讓農會成為正式公職選舉的前哨戰。2017年九月，法務部調查局台南市調查處發佈新聞稿，宣布偵破該年「結構最大、規模最完整」的基層農會賄選案。

根據調查處指出，時任新化農會理事長的李偉智及其所屬派系為全盤掌控農會，「（李偉智）深知必須先取得過半數的農民代表席次，才能獲得過半數的理監事席次，進而掌控理事長、常務監事及總幹事三大職務，因此從去年底即開始進行各層次之布局。」而李偉智布局的方式，根據調查處調查結果，就是「提供金錢予農民代表參選人作為賄選之用。」

台南市調查處指出，在該屆農民代表選舉結果出爐後，李偉智派系取得24席，以應選45席，已經過了半數。根據調查戰記錄，當晚李偉智派系「即將該等當選代表帶往嘉義、臺中及南投等風景區進行旅遊綁樁賄選，俟3月1日始集體載回投票，在縝密配票下，順利取得過半數之5席理事（應選9席）及2席監事（應選3席），當日隨即將理事當選人帶往高雄，續經金門赴中國大陸廈門，再轉赴珠海、澳門，3月7日由澳門返回高雄，3月9日上午集中載往新化區農會投票。」

選舉結果出爐，李偉智派系順利取代原有派系，拿下理事長、常務監事及總幹事職務，李偉智本人也在隔年順利當選台南市議員。被判決賄選確定之後，李偉智向媒體表示「錯了就錯了」，坦然接受判決結果，並主動請辭農會理事長一職。但李偉智的其他公職身分並不受影響，他至今仍是現任的議員，持續在地方上活躍。

通常是由有意願競選的派系出來「組隊」，早在選舉結果出爐之前，就已經分配好誰是理監事、誰是總幹事，少有理事長上任後才任命總幹事的情事。

一名南部農會的操盤手說，新化農會這樣的選舉布局，確實如調查站所說，是一個相當完整的農會選舉結構，「而且相當經典。」

從新化農會一案中，可以清楚看出，台灣農會選舉並非由會員直接選舉，而是採取「會員-（選出）代表-（選出）理監事-（選出）理事長-（任命）總幹事」五道關卡，最後由總幹事執行相關會務。有意競選的團隊，必須在每一道關卡都勝過對手，才有可能完整掌握農會話事權；而無意競選卻「有票」的人士，也能在每一道關卡展現自己的影響力，進而使競選團隊必須「來談談」未來農會與地方事務安排方針。當中的每一步，都是地方政治的刀光劍影。

根據《台灣農會史》記載，台灣農會採取總幹事制度，原初理念是「總幹事有能、理事長有權」，即由總幹事負責農會經營、並握有人事財政權，但理事長握有總幹事的任命權，另設監事進行監督稽核。但在實務操作上，通常是由有意願競選的派系出來「組隊」，早在選舉結果出爐之前，就已經分配好誰是理監事、誰是總幹事，少有理事長上任後才任命總幹事的情事。

「在選舉的初期，我們就會來談好，誰要當總幹事、誰要當理事長？或者我們拉誰來做我們的監事？差別在哪裡，就在『選舉糧草』，也就是選舉經費，想當總幹事、想當理事長的人，要出的經費比例不一樣的。」這名操盤手分析，每次農會的選舉經費，大約都要新台幣三千萬起跳，「這有行情，從歷屆選舉看下來，我們就大概知道要花多少錢。如果戰況激烈，你這次需要買票，那還要更貴。」

一般農會選舉經費行情，多半落在三千萬至五千萬之間，有時甚至破億，「這筆錢通常有幾種攤法，一種是總幹事與理事長八二開、七三開、六四開，看你們兩個交情跟財力而定。有時候是總幹事六、理事長三，剩下的理事出一，偶爾也有常務監事出一的。」「巨頭」們出資的比例，自然也會影響到選後話事的權力。

也正因此，台灣農會常喚總幹事、理事長與常務監事為「農會三巨頭」，是該屆農會的主幹。一般雖以理事長為尊，但通常總幹事才是實際經營者，眾人通常會給予同等尊重。於本屆總統與立委大選前夕，美濃農會舉辦「白玉蘿蔔節」，所有與會貴賓皆有按例向總幹事、理事長問候，其中一位市府官員致辭時，卻漏唱了總幹事的姓名，僅向理事長問好，馬上引起圍觀農民低聲碎念「怎麼沒叫總幹事？」農會總幹事在農村地位，可見一斑。

備齊經費之後，正式的農會選舉就要開打。不少地方政治人物都同意，農會選舉的困難程度，有時更甚正式的地方公職選舉。曾任雲林縣長、立委的蘇治芬，就曾經感嘆「我們（民進黨）真的很難選贏農會。」

以台灣鄉村地區的農會為例，各村里會員數以兩千人做指標。若該村里的人數在2,000人以下，則一村里是兩席代表；接下來每一千人則多一席代表，故一村里3,000人即有三席、4,000人四席，以此類推。但因《農會法》規定一戶僅能有一名農會會員，故一村里頂多只能選出三席代表（意指會員數在3,000人左右）若該村里有四、五席代表，則意指當地有超過四、五千戶農民，則該村里人口數勢將破萬，已達都市水準，通常農村人口並不會達到這個水準。

蘇治芬解釋，若農會會員代表有45席，在選舉中，最理想的狀態，就是「去跟對手拼二分之一」，即找出28個左右的候選人出來參選，且席席皆上，讓己方的人馬能當選二分之一的會員代表，「但通常我們沒有辦法找到這麼多人，通常只能推到三分之一。」

蘇治芬分析，以3,000人的選區為例，「該區應選三席，一區應選三席，假設我們推兩個，五個候選人去拼三席，他們就集中火力，打掉我們兩個的其中一個，另外一席讓給你沒關係，反正他們最後還是有兩席。對手要怎麼去打我們的這一個？就在這一區猛攻買票，針對你這個人有可能拿票的範圍，買到贏。如果這兩席要全上，我們就也要跟著違法買票，而且是兩席都要買票，這樣不對吧。但追根究柢，還是因為我們找不到三個人出來跟他拼三席，根本找不到候選人。」

為何連在當地土生土長、能夠當選縣長的蘇治芬，都找不夠人當「農會代表」候選人？蘇治芬解釋，「因為一個選區是一個村，這個候選人一出來，他的家族宗親就會有70票，如果你要再抓一個人出來，可能就是他的親戚。所以我們一般人去找，都沒有人願意去當農會代表，而且他如果要跟現有的代表競爭，想要選上，並不容易。農會的家族已經建立起來，整個農會代表的體系，通常都是比較老的在做代表，老爸如果死了就換兒子做，或者換你宗親裡面的誰做。」

世襲風氣所及，通常在一個選區裡，老手都已經可以計算一位候選人背後的家族有幾票。「做農會代表其實是一個沒有負擔的工作，平常不需要做什麼，過去（民進黨未成立時）民進黨也不會跟他競爭，所以過去通常都會找經濟不錯的大家族成員來做，你如果要找一個人出來對選，首先經濟還要比他好，還有可能你找出來了，但他卻原來的代表有親戚關係，很容易被勸退。」

蘇治芬觀察，隔壁縣曾有一位農會總幹事，「第一次出來選花了很多錢，第二次他不想再花力氣選，就直接用喬（台語，意指協調）的，拿三千萬出來給對手，讓對手退選。結果到了第三次，這個對手竟然又宣布要出來選。這總幹事就抱怨『啊他（對手）怎麼又要來拿？』其實這三千萬他要是直接拿去當做選舉經費，也不會選輸這個對手，但他還是選擇拿出這三千萬。三千萬現金，直接放在桌上，對方的小弟就出來把錢抱走，地方上傳這個畫面，傳了好久。」

為何這位總幹事不直接拿三千萬下場選舉，反而選擇讓對手一再來「拿」甜頭？「因為這個對手是黑道，這裡面有身家性命的問題。直接給比較簡單，又比較安全。這個人平白無故得到三千萬，然後就可以分給他小弟。這種依附而生、密密麻麻的關係，我們真的很難去形容他。」蘇治芬感嘆。

但是，另一位鄰近雲林的縣市農會幹部，卻直言，「蘇治芬這樣說，就表示她其實對地方的掌握程度還不夠高，但也不是她的錯，雲林縣的農會，已經是特定一群人的勢力範圍，外人確實很難突破。」

鄉村賽局：農會選舉數學題

「這是一個賽局。」

這位幹部分析，如果想要突破蘇治芬描述的困境、贏得農會選舉，一位稱職的「樁腳」必須這樣做：「我們先來盤點，每個選區裡面先點兵。有些選區應選兩席，我要推幾人？兩人或一人？應選三席的那些選區，我是要推一人、兩人或三人？假設我這一區應選兩席，當然我最想要兩席全拿，可是你要考量你在這一區支持度有多大？若你在這一區支持度不大，為了避免票源分散嘛，那我保守策略，搞一個就好，那我這一區就算跟你平手，因為我這一區比較弱。那我再思考我必須在其他區贏過你。」

而即便在己方有把握的區域，也很難做到「提名三席、三席全上」，不是不可能做到，但風險太大。「你提三席，三席選的結果把票分了，搞不好你半席沒有，或只拿到一席，最有可能的是我提兩席，三席我拿兩席就好，我已經讓你，可是我還是贏你一席，贏一席，啊我另外一席跟你平手，那我就贏你一席，那我就贏了。」反之，若在己方沒有把握的弱區，甚至可以考慮只提一席、讓兩席，讓票源集中，起碼不會一無所獲。

「這是一個賽局。」這位資深幹部如此總結。

在農會代表提名的過程中，將會考驗這組「農會選舉團隊」在該區的支持度。從尋找代表開始，就是一次人際關係的考驗，這位「願意被提名」當代表的人，或許與農會選舉團隊是親戚、彼此信任的朋友，或者起碼是各種利益的共同體。這位代表必須在該區與團隊幹部發揮加成作用，「假設在這一區三席裡面，我支持度本來只有一席，但我透過跟他合作，我或許可以攻下兩席。」另一位高屏溪流域的農會總幹事譬喻，「這就是每次選舉前『調兵點將』的基本工作。」

「要有兵，也要有將，有兵不一定有將，就算你有會員支持，也要有足夠的代表出來搶席次。重點是代表席次，所以那個影響力，不只是考量我在那區的影響力，還包括說我可不可以在那區找到有影響力的人，成為我的陣營的代表。」這位總幹事扳指算給《端傳媒》記者聽：「只要讓一位原本有實力當選代表的人成為我的陣營，我就賺翻了，我本來一席也沒有，現在立馬多一席。又或者本來只有一席的實力，讓對手一席，但我又成功提名了一個對的人，我在這區就直接翻盤，由輸變贏。」

每逢農會選舉前夕，真正專業的選舉團隊都會仔細計算票數，若能在農會代表層級選舉取得勝利，就已踏出了勝利的第一步。但在取勝之外，也要精算成本效益。農會代表45席，若有團隊採取「全數提名」戰略，經費花費恐怕要次次破億，「這真的是一門藝術。到底幾席是最佳戰略？可以贏過半但不要花太多冤枉錢？45席過半是23席，你可能要提25席，但25席很危險，可能要提到30席至40席左右比較保險。但你提越高、就代表選舉花費越高，我只是要過半，可是又不能剛好過半，因為太危險。也有發生過說代表選舉的時候贏不夠多，後來在理監事選舉的層級有『武將』被策反、整個翻盤，也有發生過這種事。」

因為農會選舉採取間接投票制，在每一個層級，都會發生「策反」的情事。理監事會選舉自是步步驚心、不在話下，也才會有農會在理事會選舉前夕帶著理事們往廈門、珠海、澳門旅遊一圈再回來投票的情事。但在基層的農會代表選舉時，也會出現諜對諜的劇碼，「如果我在某區真的很弱，只能攻一席，怎麼辦？那我就設法買下對方的人，叫他偏我這邊，他表面上一樣出來選，看起來是代表對方派系，但他又不是認真要當選，作假動作，把對方的票分掉，讓我當選。這就是我下重金給他，叫他打假球。」一位中部的農會幹部如此分析。

在農村裏，什麼樣的人會配合「打假球」干擾農會選舉？「有一種人是因為他財務有問題、但又有跟農會借錢，如果是現任農會幹部想選連任，就可以威脅他『這次選舉你不准動，你敢動？我就馬上要你還錢。』」在90年代農會信用部體質相對不良、被諷刺為「總幹事小金庫」的年代，這樣的情形比比皆是；近年來狀況已經有所改善，但經營團隊還是可以在還款時限、利息上給出或取消優惠措施，造成債務人的財務壓力，進而答應「打假球」。

農會選舉完，隔年馬上就選縣長、議員，再過兩年選總統、立委。選完立委，又要再改選農會，週而復始。

「坦白說，每次在盤點農會代表候選人、計算人馬的時候，就是在進行整個鄉村人際網絡關係的大盤點。誰跟誰在這段時間結仇了、誰跟誰在這段時間已經結為親家了，誰在這段時間陷入財務危機、可能會被對手威脅或拉走，你都要重新摸清一次。」美濃農村田野學會常務理事溫仲良分析，只要這組團隊可以順利通過農會選舉考驗，接下來的議員、立委乃至總統選舉工作，基本上也都能掌握地方動員系統。

「因為農村人際關係是變動的，每四年經過一次農會選舉，我們就能重新看見現在人際關係的狀況。政府做都市計劃，會定期做都市計劃通盤檢討，那我們農會選舉就是在進行每四年一次的『農村人際關係通盤檢討』」換言之，農會選舉的重要性，並不是因為「掌握了農會就掌握地方勢力」，而是「已經掌握了地方的人際與利害關係的團隊，才能在農會選舉中勝出。」

一位高雄地區的農會總幹事直指，「去年地方選舉，大家都在說蕭漢俊（高雄農會總幹事）多厲害、幫韓國瑜多少票，事實上那是因為蕭背後是王金平，王金平對地方關係是瞭如指掌，王金平也根本不需要去掌握農會。大家這種說法，是倒因為果。」

而台灣農會選舉，恰好落在總統大選的隔年、地方選舉的前一年，以本屆為例，下次改選期程會落在2021年，「所以農會選舉完，隔年馬上就選縣長、議員，再過兩年選總統、立委。選完立委，又要再改選農會，週而復始。農會等於是一種練兵，你選完，整個盤基本上就照這樣走，接下來的各級選舉，你都可以打通關了。」