大选的隐形前哨战：如何打赢一场农会选举？

每到大选，农会总成为选举关键字，谁掌握了农会，仿佛就掌握了地方动员的通关密码。而农会的选举经费行情，更不在正式公职选举之下，部分较“富”的农会，甚至有选举总经费破亿的情事，令不明究里的人感到惊叹。毕竟，台湾的农业就业人口并不高，根据2017年农委会调查，仅剩55.5 万人，占全国就业人口4.9%；且台湾的人均所得在2008年突破两万美元，早已不是农业社会，那为何“农会”还在选举中扮演如此重要的角色？

农会，是台湾特有的农民社团法人组织，在世界上独一无二。农会在名义上是一民间团体，却依法负担政府与农民沟通的责任，必须替政府宣导农事法令，也接受政府委托，以执行当前的农业政策，性质介于公与私之间。

如此特殊的体制，可以溯源自日治时期，一开始仅有最基层的产业组合、中层的州厅层级农会，在日本“军刀农政”（意即以强势军警力量要求农民配合国家农业政策）、战争动员的需求下，逐步演变为完整的“市街庄-州厅-全岛”的三级农会制度。到了战后，国民党沿用此一体制，并将产业组合改组为乡镇市区农会，成为今日三级农会体制的滥觞。

在三级农会制度下，从实际务农的乡村到繁华的都会地区，都有基层农会组织存在。农会的信用（存放款、信贷、融资）、供销（农产运销、加工、储运）、推广（生产辅导、行销）、保险（农民保险与作物保险）等部门几乎可以全方位、扎实触及到农村的每一位成员。可以说，农会是台湾非宗教型乡村政治组织中，肉眼可见的最小单位。

农会信用部是最受农民欢迎的银行。

除了是台湾最基层、由农民选举的农政组织之外，农会的另一个特殊之处，在于拥有可以存放款的信用部，是深入农村的农业金融体系。前总统李登辉曾说，“农会信用部是最受农民欢迎的银行。”台湾各地的农村里，也常常可见“有钱存农会、需钱农会借”的宣传字样。与一般银行相比，农会外观看起来不够起眼，但信用部却财力惊人。自1993年开始，全台农会信用部存款盈余已突破新台币百亿元，1994年更高达新台币117.2亿元，创下记录。

农会信用部之所以能累积丰厚盈余，源自台湾战后国内金融市场相对封闭，各地信用部负起基层融资工作，与农民客户之间除了金融往来，往往还有村庄内亲朋故旧多重合作关系与人际关系，存的不只是钱、更是人情，是故经营绩效惊人。自1980年代末期开始，台湾经济快速发展、外贸兴盛、股市交易热络，包含农地在内的房地产价格上涨，带动农会信用部存款水涨船高。

“那时候（农会信用部）放款多好放呀！农民土地权状拿过来，给我们看一看，两百万就贷给你，因为我根本不怕，这笔钱可能明天就变成三百万、四百万，因为（90年代台湾）股市上万点，谁也不觉得它会掉下来。但股市趴一声，说掉就掉，马上就降下来，信用部很快就出问题。”一位自信用部退休、有三十年资历的农会干部如此回忆。

90年代中期，快速成长的经济开始泡沫化，房地产市场景气进入低谷，各农会信用部的体质参差不齐，本来就未必能符合“正常金融机构”水准，到了潮水退去时，经营绩效明显恶化。1995年开始，桃园中坜市农会、屏东盐埔乡农会信用部相继发生挤兑案件，引发农民与其他客户恐慌，形成骨牌效应，直到1997年二月底为止，共有42家农会信用部发生挤兑效应，大幅动摇台湾农村金融信心。

“当年法规不够齐全的时候，很多体质不良的农会信用部拥有大笔存款，但放款条件非常宽松、『看关系』，可以说，当时的信用部根本就是农会干部的自家小金库，多的是用来当做地方选举经费、买股票、买房子，非常混乱。”一位曾经亲历当年挤兑风暴的农政官员如此回忆。为了改变这一乱象，2001年开始，中央存保公司开始进驻经营不善的农会信用部，并移交给台湾银行等金融机构承接。

但很快地，农民就开始反应融资管道受阻，无法以自有农地、农业设施或其他不动产借款，银行也陆续迁出，不再提供服务。因此，2005年开始，农委会订定〈经银行承受信用部之农会渔会申请设立信用部之审核基准〉，农渔会可以申请重设信用部，但主管机关会就经营情形、净值、债信、经营团队等项目进行审核。

之所以开放让这些信用部重新设立，而不能直接以一般银行取而代之，主要还是因为农业金融相较于一般金融，有周转慢、风险高、单位服务成本高、消费性成本大、以农地为主要担保品、农业共同设施投资所需比重大、相对低利资金需求殷切等特性。时至今日，几个经营不善的农会信用部多半已经重新起死回生，农会依然是农村的最小基层单位，信用部也依然是许多农民“最爱的银行”。

一场“经典”而“完整”的农会选举案件

因为在农村有如此难以取代的特殊地位，又必须经过选举决定领导团队，这让农会成为正式公职选举的前哨战。2017年九月，法务部调查局台南市调查处发布新闻稿，宣布侦破该年“结构最大、规模最完整”的基层农会贿选案。

根据调查处指出，时任新化农会理事长的李伟智及其所属派系为全盘掌控农会，“（李伟智）深知必须先取得过半数的农民代表席次，才能获得过半数的理监事席次，进而掌控理事长、常务监事及总干事三大职务，因此从去年底即开始进行各层次之布局。”而李伟智布局的方式，根据调查处调查结果，就是“提供金钱予农民代表参选人作为贿选之用。”

台南市调查处指出，在该届农民代表选举结果出炉后，李伟智派系取得24席，以应选45席，已经过了半数。根据调查战记录，当晚李伟智派系“即将该等当选代表带往嘉义、台中及南投等风景区进行旅游绑桩贿选，俟3月1日始集体载回投票，在缜密配票下，顺利取得过半数之5席理事（应选9席）及2席监事（应选3席），当日随即将理事当选人带往高雄，续经金门赴中国大陆厦门，再转赴珠海、澳门，3月7日由澳门返回高雄，3月9日上午集中载往新化区农会投票。”

选举结果出炉，李伟智派系顺利取代原有派系，拿下理事长、常务监事及总干事职务，李伟智本人也在隔年顺利当选台南市议员。被判决贿选确定之后，李伟智向媒体表示“错了就错了”，坦然接受判决结果，并主动请辞农会理事长一职。但李伟智的其他公职身分并不受影响，他至今仍是现任的议员，持续在地方上活跃。

通常是由有意愿竞选的派系出来“组队”，早在选举结果出炉之前，就已经分配好谁是理监事、谁是总干事，少有理事长上任后才任命总干事的情事。

一名南部农会的操盘手说，新化农会这样的选举布局，确实如调查站所说，是一个相当完整的农会选举结构，“而且相当经典。”

从新化农会一案中，可以清楚看出，台湾农会选举并非由会员直接选举，而是采取“会员-（选出）代表-（选出）理监事-（选出）理事长-（任命）总干事”五道关卡，最后由总干事执行相关会务。有意竞选的团队，必须在每一道关卡都胜过对手，才有可能完整掌握农会话事权；而无意竞选却“有票”的人士，也能在每一道关卡展现自己的影响力，进而使竞选团队必须“来谈谈”未来农会与地方事务安排方针。当中的每一步，都是地方政治的刀光剑影。

根据《台湾农会史》记载，台湾农会采取总干事制度，原初理念是“总干事有能、理事长有权”，即由总干事负责农会经营、并握有人事财政权，但理事长握有总干事的任命权，另设监事进行监督稽核。但在实务操作上，通常是由有意愿竞选的派系出来“组队”，早在选举结果出炉之前，就已经分配好谁是理监事、谁是总干事，少有理事长上任后才任命总干事的情事。

“在选举的初期，我们就会来谈好，谁要当总干事、谁要当理事长？或者我们拉谁来做我们的监事？差别在哪里，就在『选举粮草』，也就是选举经费，想当总干事、想当理事长的人，要出的经费比例不一样的。”这名操盘手分析，每次农会的选举经费，大约都要新台币三千万起跳，“这有行情，从历届选举看下来，我们就大概知道要花多少钱。如果战况激烈，你这次需要买票，那还要更贵。”

一般农会选举经费行情，多半落在三千万至五千万之间，有时甚至破亿，“这笔钱通常有几种摊法，一种是总干事与理事长八二开、七三开、六四开，看你们两个交情跟财力而定。有时候是总干事六、理事长三，剩下的理事出一，偶尔也有常务监事出一的。”“巨头”们出资的比例，自然也会影响到选后话事的权力。

也正因此，台湾农会常唤总干事、理事长与常务监事为“农会三巨头”，是该届农会的主干。一般虽以理事长为尊，但通常总干事才是实际经营者，众人通常会给予同等尊重。于本届总统与立委大选前夕，美浓农会举办“白玉萝卜节”，所有与会贵宾皆有按例向总干事、理事长问候，其中一位市府官员致辞时，却漏唱了总干事的姓名，仅向理事长问好，马上引起围观农民低声碎念“怎么没叫总干事？”农会总干事在农村地位，可见一斑。

备齐经费之后，正式的农会选举就要开打。不少地方政治人物都同意，农会选举的困难程度，有时更甚正式的地方公职选举。曾任云林县长、立委的苏治芬，就曾经感叹“我们（民进党）真的很难选赢农会。”

以台湾乡村地区的农会为例，各村里会员数以两千人做指标。若该村里的人数在2,000人以下，则一村里是两席代表；接下来每一千人则多一席代表，故一村里3,000人即有三席、4,000人四席，以此类推。但因《农会法》规定一户仅能有一名农会会员，故一村里顶多只能选出三席代表（意指会员数在3,000人左右）若该村里有四、五席代表，则意指当地有超过四、五千户农民，则该村里人口数势将破万，已达都市水准，通常农村人口并不会达到这个水准。

苏治芬解释，若农会会员代表有45席，在选举中，最理想的状态，就是“去跟对手拼二分之一”，即找出28个左右的候选人出来参选，且席席皆上，让己方的人马能当选二分之一的会员代表，“但通常我们没有办法找到这么多人，通常只能推到三分之一。”

苏治芬分析，以3,000人的选区为例，“该区应选三席，一区应选三席，假设我们推两个，五个候选人去拼三席，他们就集中火力，打掉我们两个的其中一个，另外一席让给你没关系，反正他们最后还是有两席。对手要怎么去打我们的这一个？就在这一区猛攻买票，针对你这个人有可能拿票的范围，买到赢。如果这两席要全上，我们就也要跟着违法买票，而且是两席都要买票，这样不对吧。但追根究柢，还是因为我们找不到三个人出来跟他拼三席，根本找不到候选人。”

为何连在当地土生土长、能够当选县长的苏治芬，都找不够人当“农会代表”候选人？苏治芬解释，“因为一个选区是一个村，这个候选人一出来，他的家族宗亲就会有70票，如果你要再抓一个人出来，可能就是他的亲戚。所以我们一般人去找，都没有人愿意去当农会代表，而且他如果要跟现有的代表竞争，想要选上，并不容易。农会的家族已经建立起来，整个农会代表的体系，通常都是比较老的在做代表，老爸如果死了就换儿子做，或者换你宗亲里面的谁做。”

世袭风气所及，通常在一个选区里，老手都已经可以计算一位候选人背后的家族有几票。“做农会代表其实是一个没有负担的工作，平常不需要做什么，过去（民进党未成立时）民进党也不会跟他竞争，所以过去通常都会找经济不错的大家族成员来做，你如果要找一个人出来对选，首先经济还要比他好，还有可能你找出来了，但他却原来的代表有亲戚关系，很容易被劝退。”

苏治芬观察，隔壁县曾有一位农会总干事，“第一次出来选花了很多钱，第二次他不想再花力气选，就直接用乔（台语，意指协调）的，拿三千万出来给对手，让对手退选。结果到了第三次，这个对手竟然又宣布要出来选。这总干事就抱怨『啊他（对手）怎么又要来拿？』其实这三千万他要是直接拿去当做选举经费，也不会选输这个对手，但他还是选择拿出这三千万。三千万现金，直接放在桌上，对方的小弟就出来把钱抱走，地方上传这个画面，传了好久。”

为何这位总干事不直接拿三千万下场选举，反而选择让对手一再来“拿”甜头？“因为这个对手是黑道，这里面有身家性命的问题。直接给比较简单，又比较安全。这个人平白无故得到三千万，然后就可以分给他小弟。这种依附而生、密密麻麻的关系，我们真的很难去形容他。”苏治芬感叹。

但是，另一位邻近云林的县市农会干部，却直言，“苏治芬这样说，就表示她其实对地方的掌握程度还不够高，但也不是她的错，云林县的农会，已经是特定一群人的势力范围，外人确实很难突破。”

乡村赛局：农会选举数学题

“这是一个赛局。”

这位干部分析，如果想要突破苏治芬描述的困境、赢得农会选举，一位称职的“桩脚”必须这样做：“我们先来盘点，每个选区里面先点兵。有些选区应选两席，我要推几人？两人或一人？应选三席的那些选区，我是要推一人、两人或三人？假设我这一区应选两席，当然我最想要两席全拿，可是你要考量你在这一区支持度有多大？若你在这一区支持度不大，为了避免票源分散嘛，那我保守策略，搞一个就好，那我这一区就算跟你平手，因为我这一区比较弱。那我再思考我必须在其他区赢过你。”

而即便在己方有把握的区域，也很难做到“提名三席、三席全上”，不是不可能做到，但风险太大。“你提三席，三席选的结果把票分了，搞不好你半席没有，或只拿到一席，最有可能的是我提两席，三席我拿两席就好，我已经让你，可是我还是赢你一席，赢一席，啊我另外一席跟你平手，那我就赢你一席，那我就赢了。”反之，若在己方没有把握的弱区，甚至可以考虑只提一席、让两席，让票源集中，起码不会一无所获。

“这是一个赛局。”这位资深干部如此总结。

在农会代表提名的过程中，将会考验这组“农会选举团队”在该区的支持度。从寻找代表开始，就是一次人际关系的考验，这位“愿意被提名”当代表的人，或许与农会选举团队是亲戚、彼此信任的朋友，或者起码是各种利益的共同体。这位代表必须在该区与团队干部发挥加成作用，“假设在这一区三席里面，我支持度本来只有一席，但我透过跟他合作，我或许可以攻下两席。”另一位高屏溪流域的农会总干事譬喻，“这就是每次选举前『调兵点将』的基本工作。”

“要有兵，也要有将，有兵不一定有将，就算你有会员支持，也要有足够的代表出来抢席次。重点是代表席次，所以那个影响力，不只是考量我在那区的影响力，还包括说我可不可以在那区找到有影响力的人，成为我的阵营的代表。”这位总干事扳指算给《端传媒》记者听：“只要让一位原本有实力当选代表的人成为我的阵营，我就赚翻了，我本来一席也没有，现在立马多一席。又或者本来只有一席的实力，让对手一席，但我又成功提名了一个对的人，我在这区就直接翻盘，由输变赢。”

每逢农会选举前夕，真正专业的选举团队都会仔细计算票数，若能在农会代表层级选举取得胜利，就已踏出了胜利的第一步。但在取胜之外，也要精算成本效益。农会代表45席，若有团队采取“全数提名”战略，经费花费恐怕要次次破亿，“这真的是一门艺术。到底几席是最佳战略？可以赢过半但不要花太多冤枉钱？45席过半是23席，你可能要提25席，但25席很危险，可能要提到30席至40席左右比较保险。但你提越高、就代表选举花费越高，我只是要过半，可是又不能刚好过半，因为太危险。也有发生过说代表选举的时候赢不够多，后来在理监事选举的层级有『武将』被策反、整个翻盘，也有发生过这种事。”

因为农会选举采取间接投票制，在每一个层级，都会发生“策反”的情事。理监事会选举自是步步惊心、不在话下，也才会有农会在理事会选举前夕带着理事们往厦门、珠海、澳门旅游一圈再回来投票的情事。但在基层的农会代表选举时，也会出现谍对谍的剧码，“如果我在某区真的很弱，只能攻一席，怎么办？那我就设法买下对方的人，叫他偏我这边，他表面上一样出来选，看起来是代表对方派系，但他又不是认真要当选，作假动作，把对方的票分掉，让我当选。这就是我下重金给他，叫他打假球。”一位中部的农会干部如此分析。

在农村里，什么样的人会配合“打假球”干扰农会选举？“有一种人是因为他财务有问题、但又有跟农会借钱，如果是现任农会干部想选连任，就可以威胁他『这次选举你不准动，你敢动？我就马上要你还钱。』”在90年代农会信用部体质相对不良、被讽刺为“总干事小金库”的年代，这样的情形比比皆是；近年来状况已经有所改善，但经营团队还是可以在还款时限、利息上给出或取消优惠措施，造成债务人的财务压力，进而答应“打假球”。

农会选举完，隔年马上就选县长、议员，再过两年选总统、立委。选完立委，又要再改选农会，周而复始。

“坦白说，每次在盘点农会代表候选人、计算人马的时候，就是在进行整个乡村人际网络关系的大盘点。谁跟谁在这段时间结仇了、谁跟谁在这段时间已经结为亲家了，谁在这段时间陷入财务危机、可能会被对手威胁或拉走，你都要重新摸清一次。”美浓农村田野学会常务理事温仲良分析，只要这组团队可以顺利通过农会选举考验，接下来的议员、立委乃至总统选举工作，基本上也都能掌握地方动员系统。

“因为农村人际关系是变动的，每四年经过一次农会选举，我们就能重新看见现在人际关系的状况。政府做都市计划，会定期做都市计划通盘检讨，那我们农会选举就是在进行每四年一次的『农村人际关系通盘检讨』”换言之，农会选举的重要性，并不是因为“掌握了农会就掌握地方势力”，而是“已经掌握了地方的人际与利害关系的团队，才能在农会选举中胜出。”

一位高雄地区的农会总干事直指，“去年地方选举，大家都在说萧汉俊（高雄农会总干事）多厉害、帮韩国瑜多少票，事实上那是因为萧背后是王金平，王金平对地方关系是了如指掌，王金平也根本不需要去掌握农会。大家这种说法，是倒因为果。”

而台湾农会选举，恰好落在总统大选的隔年、地方选举的前一年，以本届为例，下次改选期程会落在2021年，“所以农会选举完，隔年马上就选县长、议员，再过两年选总统、立委。选完立委，又要再改选农会，周而复始。农会等于是一种练兵，你选完，整个盘基本上就照这样走，接下来的各级选举，你都可以打通关了。”