深度 逃犯條例 端XSociety for Hong Kong Studies

盧一威:政權與民粹面前,「大學管治」在何處?

當面對嚴重社會分岐,各方都希望自主的大學站在自己這一邊,卻很少人想到學術自由將被這選邊站隊的要求所蠶食。


2019年9月2日,中文大學百萬大道,大專學界舉辦罷課集會。 攝:林振東 / 端傳媒
2019年9月2日,中文大學百萬大道,大專學界舉辦罷課集會。 攝:林振東 / 端傳媒

【編者按】:本文為「SHKS」(Society for Hong Kong Studies)獨家為《端傳媒》供稿。SHKS成立於2017年,是由全球21個國家、250多位學者組成的多學科、多院校合作的獨立研究組織,協會關注香港本地、香港與中國及亞洲的關係,涉足領域包括政治、歷史、社會及文化研究等,主要目標是促成本地與國際、學者與學子之間的對話與合作,並鼓勵概念、理論及研究方法上的創新。SHKS每月在《端傳媒》上刊出新近的研究成果。

香港正值多事之秋,由反對《逃犯條例》修訂草案所引發的社會運動方興未艾。由於大學生積極參與其中,不同大專院校的學生都要求與校長對話,並要求他們的校長對社會及政治事件表態。儘管各位校長有不同回應,唯他們大都避免作明確的態度表達。中文大學(中大)段崇智校長在其中一次與學生的對話會中曾指出,大學校園與政治無關,大學是做學問和學術的地方,並非政治角力場所。由於中大設有政治與行政學系,故有學生駁斥指,如果校園與政治真的無關,那麼中大可以乾脆關了該系。

那麼,究竟如何看待政治與大學的關係?從學術研究的角度看,這個問題可以從政策和管治兩個方面回答。

2019年11月18日,下午1點左右,理工大學,示威者翻越鐵絲網想要離開,但失敗退回校內。
2019年11月18日,下午1點左右,理工大學,示威者翻越鐵絲網想要離開,但失敗退回校內。攝:廖雁雄 / 端傳媒

政策與管治

從政策方面而言,高等教育可以被視為社會政策的一部份,當中涉及如何分配社會資源的價值判決,故此,高等教育政策制定過程中必然涉及政治因素。

然而,由於新自由主義 (neoliberalism) 的影響,近年香港高等教育走向市場化和商品化,當中私營部門的參與和市場化原則和機制的應用,令政策制定過程中有關資源分配的價值判斷,轉變為技術規則的應用。因此,新自由主義改革及其對社會政策的影響被視為一個「去政治化」(depoliticalisation) 過程。唯近年研究指出,政府需要透過高等教育政策建立它們的政治資本,因此政府不能放棄高等教育作為「公共物品」(public good) 的傳統觀念,故此,政府在落實新自由主義的意識形態於高等教育政策時,無可避免受到政治約束。筆者在拙作《香港高等教育》中就新自由主義對香港高等教育政策的影響作了比較詳細的剖析,故在此不再贅述。

從管治方面而言,大學管治在學術討論中被視為大學的內部與外部持分者之間的角力,並被概括為國家、市場和大學之間的一種問責三角關係 (accountability triangle)。

具體而言,大學有其學術關注 (academic concerns),通常是指學者或者大學管理者的興趣及其所關心的話題。唯大學同時要回應市場力量 (market forces) 及國家優次 (state priorities)。前者代表著消費者(主要指學生、家長及僱主)的需求,後者則反映了公衆對高等教育服務的需求及期望,當中隱含了政府或執政者的政治願望。世界各地在如何協調國家、市場及學術界三者有著不同取向,由此形成了不同的大學管治模式。例如,國家中心模式 (state-centred model) 強調國家或政府的直接參與;市場導向模式 (market-oriented model) 則主張大學以商業機構模式營運,必需回應市場;而洪堡模式 (Humboldt model) 則視大學為學者的自治社群,故此以「大學自治、學者治校」為大學組織的原則。

當然,現實中的制度鮮有單純採納一種管治模式,但這些模型有助我們了解大學的角色及其與社會的關係。例如,從社會學的角度看,大學是推動社會變革的場所,學者則被視為公共知識份子的一員,有學術自由對公共及社會事務表達意見乃至批評,而參與社會服務亦被視為大學和學者的其中一項重要任務,而院校自主則為他們提供了一個免受外部壓力與威脅的環境。

院校自主和學術自由並非必然和絕對,其實踐是相對於大學所處的環境,並受文化、社會及政治等因素規範和約束。

由此可見,所謂「大學自主」的概念一方面是為大學師生提供一個專注學問的環境,另一方面是為他們創造條例,積極參與社會事務。但是,院校自主和學術自由並非必然和絕對,其實踐是相對於大學所處的環境,並受文化、社會及政治等因素規範和約束。另外,當代公共管理亦強調問責的重要性。故此,不少地方的大學均採用共同治理 (shared governance) 此概念,即透過吸納業外人士 (lay member) 為大學管治機關的成員,藉以平衡大學內部與外部的利益和意見,並達到向不同持分者問責的效果。

2019年11月16日,理大漆咸道南入口。

2019年11月16日,理大漆咸道南入口。攝:陳焯煇/端傳媒

「共同治理」,誰做決定?

香港的大學管治採用了上述的共同治理模式,以平衡自主與問責。首先,儘管香港八所主要大學的大部份經費均來自政府,但政府並不直接撥款予大學,而是透過大學教育資助委員會(教資會),根據各間大學的定位及表現分配經費。

教資會同時承擔大學教育質量保證的工作,負責對大學的教學和研究進行定期評審。教資會成員由政府委任,包括了本地和海外學者、大學行政人員及業外人士。故此,教資會在其網頁及報告中強調,它「既無法定權力,亦無行政權力」,其角色是「不偏不倚的中介人」及「緩衝機構」,處於政府與院校之間,一方面確保公帑用得其所,另一方面確保院校管理工作不受政治干預,並確保學者的學術自由不受限制。

筆者現正進行一項有關香港的大學管治的研究,於去年6月至今年7月期間,訪問了大學不同的持份者。其中一位教資會成員談及教資會的角色,他認同教資會在政府與院校之間起緩衝作用,讓政府不用干預大學的管理工作。他補充說:「教資會與政府之間也是一種微妙關係。」例如,教資會扮演著諮詢機構的角色,會向政府提出建議,但政府不一定接受。同時,儘管教資會的秘書處是一個政府部門,但並非向教育局負責。他又指出教資會成員包括了海外學者,很多時候他們在討論中起著主導作用,而各成員亦須申報利益並於有關討論中避席。故此,他認為現行機制做到了一方面讓大學向外間問責,另一方面做到「內行管內行」。

再者,教資會強調八所主要大學均根據本身的法定條例成立,各自設有校董會,並擁有自行評審資歷資格,故各院校在不同方面都享有相當大的自主權,教資會的角色不過是「就國際學術水準和慣例等事宜,向各院校提供意見」。就教資會的角色及其與院校之間的關係,一位大學副校長向筆者表示,他同意教資會和院校之間並無從屬關係,但他認為教資會的角色是負責制定遊戲規則,過程中會咨詢院校,院校亦可以表達意見,但最後仍然由教資會作決定。另一位大學管理層亦向筆者指出,教資會近年來趨向管得更多更嚴,故儘管他認同大學需要向公衆負責,但他不認為教資會僅僅扮演諮詢角色。

另外,共同治理模式亦落實於院校層面,故八所教資會資助院校均實行「兩院制」(bicameral))管治,即設立一個包括業外人士、校長、教職員及學生代表等校內外成員,並由業外成員為主席的校董會(council),負責任命大學高層管理人員及參與制定和審批大學的策略計劃,同時設立一個以校長為主席,由教職員及學生代表組成的教務委員會(senate)負責大學的學術事務。校董會及教務會均設有不同的委員會負責特定事項。文獻指出此管治架構借鑒了私營企業管治,校董會主席和大學校長的角色好比私營企業的董事局主席和行政總裁。而教資會在其報告中則指出,這治理模式旨於「在維持自主與向公眾負責兩者間所取得的平衡」,並強調良好管治有賴校董會成員及大學高級管理層之間的互重互信。

他們都不太認同以私營企業去比喻大學,而傾向以伙伴去形容校董會與管理層的關係。

筆者曾訪問不同大學的校董會成員及大學管理層,他們都不太認同以私營企業去比喻大學,而傾向以伙伴去形容校董會與管理層的關係。總體上,他們同意校董會及大學管理層之間的關係良好,並能夠做到互相尊重。其中幾位大學管理層指出業外人士能夠帶來他們專業界別的人脈、知識和經驗,對大學發展非常有幫助。但他們同時強調校董會與管理層應該有明確的分工,他們清楚某些事情要向校董會匯報,某些事情會應該由管理層作決定。故此,其中一位大學副校長認為大學管理層應該起著「防火墻」作用,一方面要避免校董會覺得管理層「自把自為」,另一方面要預防校董會不適當地「插隻腳入來」(干預),他同時指出大部份校董會成員都「好知掟」(很懂得分寸),假如管理層已經回應,校董會鮮有追問。

然而,有業外校董會成員向筆者表示,儘管他明白現行制度的設計是希望管理層向校董會負責,但校董會實際運作中,很多事情並無太多討論空間,故此,他認為所謂問責其實是形式多於實質。另有一位身兼立法會議員的校董會成員提到,雖然立法會跟校董會同為監察者的角色,但他認為立法會具實權去否決某些事,而校董會成員一般參與度並不高,故雖然在制度上擁有相似的權力,但很少會行使。另有一位由教職員選出的校董會成員指出,作為「民選代表」要積極主動發聲才可以獲得管理層的回應,如果表現得「比較蝸牛或者比較和稀泥」,又或者有利益考量,例如期望進入校董會對自己升遷有幫助,整個問責機制將失效。故此,他認為校董會成員必須明白自己的角色。

2019年11月12日,香港中文大學,示威者組成人鏈運送物資。

2019年11月12日,香港中文大學,示威者組成人鏈運送物資。攝:林振東/端傳媒

政治離大學遠嗎?

以上介紹希望讓讀者對香港的大學管治制度有一個概括的認識。如前文所述,現行制度強調平衡問責與自主,故外間團體不會參與大學管治,而是以教資會作為中介機構,校董會作為大學的管治組織,承擔了監督大學及其管理層的任務。故從制度層面來看,大學自主似乎是受保障的。

然而,當前香港社會轉變帶來對大學管治的挑戰值得我們關注。香港大學(港大)羅永華教授在其近著 Politics, Managerialism and University Governance: Lessons from Hong Kong under China’s Rule since 1997 就列舉和分析了自回歸以來多宗政治事件,包括2012年反國民教育運動、2014年佔領中環行動、2015年港大副校長任命事件、近年來本土主義和港獨的興起等事件對大學管治制度的衝擊。例如,他指出大學師生在反國教運動和佔中行動等政治事件的積極參與令大學管治成為政治爭議的一部份,從而使副校長任命此大學日常運作事務變得敏感和複雜,事件更凸顯出政治與院校自主存有衝突。

他更認為承襲自殖民地時代,以行政長官為大學校監的安排,使行政長官有權力委任校外人士為校董會成員,有可能導致外間的政治干預影響大學校政。弔詭的是,一位代表教職員的校董會成員向筆者指出,由於校董會是由「某種 majority(大多數)所佔據」,故此在現行制度下越是強調院校自主,校董會的權力就越大,越難避免外間的政治干預。故他認為現時大學的自主其實十分脆弱。唯他強調不應該嘗試以另一方的外部政治力量去平衡此大多數,否則只會是「前門拒虎,後門進狼」。

事實上,現行制度下,校董會成員多數由校監(即行政長官)委任。因此,幾位來自不同院校的教職員及學生代表均向筆者表示,他們在校董會只是少數,能夠做的很有限。亦有學生代表向筆者表示,現時社會的政治氣氛嚴峻,大學管理層對於學生的校內活動十分敏感。例如,他們在校內舉辦活動之前,曾有校方人員提醒他們要避免敏感言行。其中一位學生代表表示在這過程中他感到壓力,因為「你並不知道,如果真的出現敏感言論,或者出現其他事情,校方會做甚麼。」此意見契合了羅永華教授的分析,他指出港獨成為了香港社會及大學的政治紅線,故有關港獨的言論將在大學校園受到限制。然而,他認為由於學生對政權懷有敵意,故相關言行不會輕易從大學校園消失。有趣的是,來自另一院校的一位學生代表提到,校方亦曾提醒他不要在學生活動中帶有港獨信息,然而他表示從未想過要做此行徑,而此事讓他發覺原來大學並不如他想像般的自由。

從管理層的角度看,儘管他們同意教職員和學生有自由參與社會運動,但反對把外部政治因素和理念放到大學內部運作,使大學變得政治化。其中一位副校長提到,近幾年在大學校園發生的政治事件,影響社會人士及僱主對大學及其學生的觀感,所以從管理者的角度而言,對聲譽風險的管理最為重要。另一位副校長則指出由於本土主義的興起,很多學生對大學跟內地機構合作抱懷疑態度,使相關議題在教務委員會的討論變得政治化,偏離原來教育的目標。另外,幾位管理層皆認為校董會成員的背景和人數,與是否採納他們的意見並無關係,該意見是否有理據才是關鍵。更有管理層指出學生代表未能夠對校政掌握透徹,有些時候將事件情緒化地演繹,反而是削弱學生在校董會的聲音的原因。故此,他們認為增加校董會由教職員及學生選舉產生的成員無助改善校政,一位副校長就直接指出「我們不是民主組織,我們亦不用假裝自己是,我們是大學。」

不同持份者對何謂大學自主,或大學自主在香港的現況,有頗為不同的認識和演繹。

以上討論讓我們明白,不同持份者對何謂大學自主,或大學自主在香港的現況,有頗為不同的認識和演繹,但似乎可以肯定的是政治離大學並不遠。事實上,執筆之時,中大和理工大學(理大)正被示威者佔據,教育局局長楊潤雄隨即指此乃「校園亂象」,大學管理層負有第一責任,政府往後將協助和監察大學做好工作。政府更臨時抽起要求立法會向理大撥款的建議,亦有建制派議員稱會重新考慮是否支持撥款建議。

本文開首提到,學生曾要求大學校長對現在社會事件表態,學生似乎相信大學校長作為社會賢達,他們的取態能夠左右政府的決定。但近日事態的發展讓我們明白到所謂大學自主其實非常脆弱,而所謂大學的光環在政權和民粹面前更不值一哂。筆者記得港大程介明教授曾指出,對學術自由的重視是香港高等教育成功的其中一項關鍵因素。他更提到:「人們的觀念、社會的共識,都認為學術自由是社會的崇高境界。學術自由,從實質上來說,並不是一種政治概念,而是讓學者和學生在最寬闊的空間裏面不受干預地尋找真理、維護真理。香港在這方面是很突出的,特別是在一個比較崇尚權威的東亞社會裏面,難能可貴。」這觀念與共識曾體現於香港的大學管治的制度中,故我們反覆強調院校自主。但當面對嚴重社會分岐,各方都希望自主的大學站在自己這一邊,卻很少人想到學術自由將被這選邊站隊的要求所蠶食。

(來稿原題為「政治離大學遠嗎?政治與香港的大學管治」)

(盧一威,香港教育大學國際教育學系副教授)

參考書目
Law, W. W. (2019). Politics, Managerialism and University Governance: Lessons from Hong Kong under China’s Rule since 1997. Singapore: Springer.
盧一威、伍世傑、韓笑 (2016)。《香港高等教育》。香港: 中華書局。

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