评论｜卢一威：政权与民粹面前，“大学管治”在何处？

【编者按】：本文为“SHKS”（Society for Hong Kong Studies）独家为《端传媒》供稿。SHKS成立于2017年，是由全球21个国家、250多位学者组成的多学科、多院校合作的独立研究组织，协会关注香港本地、香港与中国及亚洲的关系，涉足领域包括政治、历史、社会及文化研究等，主要目标是促成本地与国际、学者与学子之间的对话与合作，并鼓励概念、理论及研究方法上的创新。SHKS每月在《端传媒》上刊出新近的研究成果。

香港正值多事之秋，由反对《逃犯条例》修订草案所引发的社会运动方兴未艾。由于大学生积极参与其中，不同大专院校的学生都要求与校长对话，并要求他们的校长对社会及政治事件表态。尽管各位校长有不同回应，唯他们大都避免作明确的态度表达。中文大学（中大）段崇智校长在其中一次与学生的对话会中曾指出，大学校园与政治无关，大学是做学问和学术的地方，并非政治角力场所。由于中大设有政治与行政学系，故有学生驳斥指，如果校园与政治真的无关，那么中大可以干脆关了该系。

那么，究竟如何看待政治与大学的关系？从学术研究的角度看，这个问题可以从政策和管治两个方面回答。

政策与管治

从政策方面而言，高等教育可以被视为社会政策的一部份，当中涉及如何分配社会资源的价值判决，故此，高等教育政策制定过程中必然涉及政治因素。

然而，由于新自由主义 (neoliberalism) 的影响，近年香港高等教育走向市场化和商品化，当中私营部门的参与和市场化原则和机制的应用，令政策制定过程中有关资源分配的价值判断，转变为技术规则的应用。因此，新自由主义改革及其对社会政策的影响被视为一个“去政治化”(depoliticalisation) 过程。唯近年研究指出，政府需要透过高等教育政策建立它们的政治资本，因此政府不能放弃高等教育作为“公共物品”(public good) 的传统观念，故此，政府在落实新自由主义的意识形态于高等教育政策时，无可避免受到政治约束。笔者在拙作《香港高等教育》中就新自由主义对香港高等教育政策的影响作了比较详细的剖析，故在此不再赘述。

从管治方面而言，大学管治在学术讨论中被视为大学的内部与外部持分者之间的角力，并被概括为国家、市场和大学之间的一种问责三角关系 (accountability triangle)。

具体而言，大学有其学术关注 (academic concerns)，通常是指学者或者大学管理者的兴趣及其所关心的话题。唯大学同时要回应市场力量 (market forces) 及国家优次 (state priorities)。前者代表著消费者（主要指学生、家长及雇主）的需求，后者则反映了公众对高等教育服务的需求及期望，当中隐含了政府或执政者的政治愿望。世界各地在如何协调国家、市场及学术界三者有著不同取向，由此形成了不同的大学管治模式。例如，国家中心模式 (state-centred model) 强调国家或政府的直接参与；市场导向模式 (market-oriented model) 则主张大学以商业机构模式营运，必需回应市场；而洪堡模式 (Humboldt model) 则视大学为学者的自治社群，故此以“大学自治、学者治校”为大学组织的原则。

当然，现实中的制度鲜有单纯采纳一种管治模式，但这些模型有助我们了解大学的角色及其与社会的关系。例如，从社会学的角度看，大学是推动社会变革的场所，学者则被视为公共知识份子的一员，有学术自由对公共及社会事务表达意见乃至批评，而参与社会服务亦被视为大学和学者的其中一项重要任务，而院校自主则为他们提供了一个免受外部压力与威胁的环境。

院校自主和学术自由并非必然和绝对，其实践是相对于大学所处的环境，并受文化、社会及政治等因素规范和约束。

由此可见，所谓“大学自主”的概念一方面是为大学师生提供一个专注学问的环境，另一方面是为他们创造条例，积极参与社会事务。但是，院校自主和学术自由并非必然和绝对，其实践是相对于大学所处的环境，并受文化、社会及政治等因素规范和约束。另外，当代公共管理亦强调问责的重要性。故此，不少地方的大学均采用共同治理 (shared governance) 此概念，即透过吸纳业外人士 (lay member) 为大学管治机关的成员，借以平衡大学内部与外部的利益和意见，并达到向不同持分者问责的效果。

“共同治理”，谁做决定？

香港的大学管治采用了上述的共同治理模式，以平衡自主与问责。首先，尽管香港八所主要大学的大部份经费均来自政府，但政府并不直接拨款予大学，而是透过大学教育资助委员会（教资会），根据各间大学的定位及表现分配经费。

教资会同时承担大学教育质量保证的工作，负责对大学的教学和研究进行定期评审。教资会成员由政府委任，包括了本地和海外学者、大学行政人员及业外人士。故此，教资会在其网页及报告中强调，它“既无法定权力，亦无行政权力”，其角色是“不偏不倚的中介人”及“缓冲机构”，处于政府与院校之间，一方面确保公帑用得其所，另一方面确保院校管理工作不受政治干预，并确保学者的学术自由不受限制。

笔者现正进行一项有关香港的大学管治的研究，于去年6月至今年7月期间，访问了大学不同的持份者。其中一位教资会成员谈及教资会的角色，他认同教资会在政府与院校之间起缓冲作用，让政府不用干预大学的管理工作。他补充说：“教资会与政府之间也是一种微妙关系。”例如，教资会扮演著咨询机构的角色，会向政府提出建议，但政府不一定接受。同时，尽管教资会的秘书处是一个政府部门，但并非向教育局负责。他又指出教资会成员包括了海外学者，很多时候他们在讨论中起著主导作用，而各成员亦须申报利益并于有关讨论中避席。故此，他认为现行机制做到了一方面让大学向外间问责，另一方面做到“内行管内行”。

再者，教资会强调八所主要大学均根据本身的法定条例成立，各自设有校董会，并拥有自行评审资历资格，故各院校在不同方面都享有相当大的自主权，教资会的角色不过是“就国际学术水准和惯例等事宜，向各院校提供意见”。就教资会的角色及其与院校之间的关系，一位大学副校长向笔者表示，他同意教资会和院校之间并无从属关系，但他认为教资会的角色是负责制定游戏规则，过程中会咨询院校，院校亦可以表达意见，但最后仍然由教资会作决定。另一位大学管理层亦向笔者指出，教资会近年来趋向管得更多更严，故尽管他认同大学需要向公众负责，但他不认为教资会仅仅扮演咨询角色。

另外，共同治理模式亦落实于院校层面，故八所教资会资助院校均实行“两院制”（bicameral)）管治，即设立一个包括业外人士、校长、教职员及学生代表等校内外成员，并由业外成员为主席的校董会（council），负责任命大学高层管理人员及参与制定和审批大学的策略计划，同时设立一个以校长为主席，由教职员及学生代表组成的教务委员会（senate）负责大学的学术事务。校董会及教务会均设有不同的委员会负责特定事项。文献指出此管治架构借鉴了私营企业管治，校董会主席和大学校长的角色好比私营企业的董事局主席和行政总裁。而教资会在其报告中则指出，这治理模式旨于“在维持自主与向公众负责两者间所取得的平衡”，并强调良好管治有赖校董会成员及大学高级管理层之间的互重互信。

他们都不太认同以私营企业去比喻大学，而倾向以伙伴去形容校董会与管理层的关系。

笔者曾访问不同大学的校董会成员及大学管理层，他们都不太认同以私营企业去比喻大学，而倾向以伙伴去形容校董会与管理层的关系。总体上，他们同意校董会及大学管理层之间的关系良好，并能够做到互相尊重。其中几位大学管理层指出业外人士能够带来他们专业界别的人脉、知识和经验，对大学发展非常有帮助。但他们同时强调校董会与管理层应该有明确的分工，他们清楚某些事情要向校董会汇报，某些事情会应该由管理层作决定。故此，其中一位大学副校长认为大学管理层应该起著“防火墙”作用，一方面要避免校董会觉得管理层“自把自为”，另一方面要预防校董会不适当地“插只脚入来”（干预），他同时指出大部份校董会成员都“好知掟”（很懂得分寸），假如管理层已经回应，校董会鲜有追问。

然而，有业外校董会成员向笔者表示，尽管他明白现行制度的设计是希望管理层向校董会负责，但校董会实际运作中，很多事情并无太多讨论空间，故此，他认为所谓问责其实是形式多于实质。另有一位身兼立法会议员的校董会成员提到，虽然立法会跟校董会同为监察者的角色，但他认为立法会具实权去否决某些事，而校董会成员一般参与度并不高，故虽然在制度上拥有相似的权力，但很少会行使。另有一位由教职员选出的校董会成员指出，作为“民选代表”要积极主动发声才可以获得管理层的回应，如果表现得“比较蜗牛或者比较和稀泥”，又或者有利益考量，例如期望进入校董会对自己升迁有帮助，整个问责机制将失效。故此，他认为校董会成员必须明白自己的角色。

政治离大学远吗？

以上介绍希望让读者对香港的大学管治制度有一个概括的认识。如前文所述，现行制度强调平衡问责与自主，故外间团体不会参与大学管治，而是以教资会作为中介机构，校董会作为大学的管治组织，承担了监督大学及其管理层的任务。故从制度层面来看，大学自主似乎是受保障的。

然而，当前香港社会转变带来对大学管治的挑战值得我们关注。香港大学（港大）罗永华教授在其近著 Politics, Managerialism and University Governance: Lessons from Hong Kong under China’s Rule since 1997 就列举和分析了自回归以来多宗政治事件，包括2012年反国民教育运动、2014年占领中环行动、2015年港大副校长任命事件、近年来本土主义和港独的兴起等事件对大学管治制度的冲击。例如，他指出大学师生在反国教运动和占中行动等政治事件的积极参与令大学管治成为政治争议的一部份，从而使副校长任命此大学日常运作事务变得敏感和复杂，事件更凸显出政治与院校自主存有冲突。

他更认为承袭自殖民地时代，以行政长官为大学校监的安排，使行政长官有权力委任校外人士为校董会成员，有可能导致外间的政治干预影响大学校政。吊诡的是，一位代表教职员的校董会成员向笔者指出，由于校董会是由“某种 majority（大多数）所占据”，故此在现行制度下越是强调院校自主，校董会的权力就越大，越难避免外间的政治干预。故他认为现时大学的自主其实十分脆弱。唯他强调不应该尝试以另一方的外部政治力量去平衡此大多数，否则只会是“前门拒虎，后门进狼”。

事实上，现行制度下，校董会成员多数由校监（即行政长官）委任。因此，几位来自不同院校的教职员及学生代表均向笔者表示，他们在校董会只是少数，能够做的很有限。亦有学生代表向笔者表示，现时社会的政治气氛严峻，大学管理层对于学生的校内活动十分敏感。例如，他们在校内举办活动之前，曾有校方人员提醒他们要避免敏感言行。其中一位学生代表表示在这过程中他感到压力，因为“你并不知道，如果真的出现敏感言论，或者出现其他事情，校方会做甚么。”此意见契合了罗永华教授的分析，他指出港独成为了香港社会及大学的政治红线，故有关港独的言论将在大学校园受到限制。然而，他认为由于学生对政权怀有敌意，故相关言行不会轻易从大学校园消失。有趣的是，来自另一院校的一位学生代表提到，校方亦曾提醒他不要在学生活动中带有港独信息，然而他表示从未想过要做此行径，而此事让他发觉原来大学并不如他想像般的自由。

从管理层的角度看，尽管他们同意教职员和学生有自由参与社会运动，但反对把外部政治因素和理念放到大学内部运作，使大学变得政治化。其中一位副校长提到，近几年在大学校园发生的政治事件，影响社会人士及雇主对大学及其学生的观感，所以从管理者的角度而言，对声誉风险的管理最为重要。另一位副校长则指出由于本土主义的兴起，很多学生对大学跟内地机构合作抱怀疑态度，使相关议题在教务委员会的讨论变得政治化，偏离原来教育的目标。另外，几位管理层皆认为校董会成员的背景和人数，与是否采纳他们的意见并无关系，该意见是否有理据才是关键。更有管理层指出学生代表未能够对校政掌握透彻，有些时候将事件情绪化地演绎，反而是削弱学生在校董会的声音的原因。故此，他们认为增加校董会由教职员及学生选举产生的成员无助改善校政，一位副校长就直接指出“我们不是民主组织，我们亦不用假装自己是，我们是大学。”

不同持份者对何谓大学自主，或大学自主在香港的现况，有颇为不同的认识和演绎。

以上讨论让我们明白，不同持份者对何谓大学自主，或大学自主在香港的现况，有颇为不同的认识和演绎，但似乎可以肯定的是政治离大学并不远。事实上，执笔之时，中大和理工大学（理大）正被示威者占据，教育局局长杨润雄随即指此乃“校园乱象”，大学管理层负有第一责任，政府往后将协助和监察大学做好工作。政府更临时抽起要求立法会向理大拨款的建议，亦有建制派议员称会重新考虑是否支持拨款建议。

本文开首提到，学生曾要求大学校长对现在社会事件表态，学生似乎相信大学校长作为社会贤达，他们的取态能够左右政府的决定。但近日事态的发展让我们明白到所谓大学自主其实非常脆弱，而所谓大学的光环在政权和民粹面前更不值一哂。笔者记得港大程介明教授曾指出，对学术自由的重视是香港高等教育成功的其中一项关键因素。他更提到：“人们的观念、社会的共识，都认为学术自由是社会的崇高境界。学术自由，从实质上来说，并不是一种政治概念，而是让学者和学生在最宽阔的空间里面不受干预地寻找真理、维护真理。香港在这方面是很突出的，特别是在一个比较崇尚权威的东亚社会里面，难能可贵。”这观念与共识曾体现于香港的大学管治的制度中，故我们反复强调院校自主。但当面对严重社会分岐，各方都希望自主的大学站在自己这一边，却很少人想到学术自由将被这选边站队的要求所蚕食。

（来稿原题为“政治离大学远吗？政治与香港的大学管治”）

（卢一威，香港教育大学国际教育学系副教授）

参考书目

Law, W. W. (2019). Politics, Managerialism and University Governance: Lessons from Hong Kong under China’s Rule since 1997. Singapore: Springer.

卢一威、伍世杰、韩笑 (2016)。《香港高等教育》。香港: 中华书局。