廣場 逃犯條例 評論

吳木鑾:為何在應對中央邊陲問題上,「香港模式」不再奏效?

某些情況下,「香港模式」的確幫助某些地區解決了長久而來的中央邊陲予盾。但最大的挑戰是什麼?


2019年7月1日,示威者在立法會的特區區旗下。 攝:林振東/端傳媒
2019年7月1日,示威者在立法會的特區區旗下。 攝:林振東/端傳媒

本文英文短版首發於澳大利亞國立大學的 East Asia Forum ,端傳媒獲作者授權,翻譯並首發中文完整版。

由前中央政府最高領導人鄧小平所提出的「一國兩制」框架正面臨着重大的考驗。在回歸 22 年之際,香港爆發了全球其中一個最大規模的示威浪潮,四個月來的社會不穩定,反映出反《逃犯條例修訂草案》運動仍會持續一段時間。

某些情況下,「香港模式」的確幫助某些地區解決了長久而來的中央邊陲予盾,如菲律賓。然而,如何在中央政府漸趨獨斷的情況下維持地區的自治,這才是最棘手的問題。獨斷的中央政府不單單發生在中國,在印度等很多其他的地區也存在。因此,最大的挑戰是如何維持一個可以自我持續、有動態平衡的中央和地方關係安排,在容許中央及地區政府適當地行使他們權力的同時,有利中央及地方的發展。

在香港出現的示威浪潮是在挑戰一直以來對於中央與邊陲地區、市民與政府之間關係的學術理解。它揭露了中央邊陲予盾可以如何被改善,或在各界持份者沒有充足及高效交流下進一步地惡化。世界各地的觀察者對於香港現時的情況都感到十分的愕然。在其他同樣面對着中央邊陲矛盾的國家,以往都在效法中國處理與地區政府間棘手關係的手法。在菲律賓,人們會問:「菲律賓與邦薩摩洛能否借鏡中國與香港的『一國兩制』?」 在 2019 年 2 月,菲律賓參照「香港模式」正式落實了十年協議。由穆斯林領導的邦薩摩洛地區現時可享有除國防、外交及貨幣政策外的自治權力。 菲律賓人目前對此安排非常滿意。

在脱歐事件(Brexit)後,愛爾蘭外交部長西蒙·柯文尼曾提出以「香港模式」處理北愛爾的中央及邊陲地區關係。因而,不同的司法權/管轄權,特別是海關及貿易,可以同時存在在一個國家。有趣的是,當 80 年代全世界在面對中央邊陲矛盾皆束手無策之時,是中國與英國聯手推行「一國兩制」。但問題很快便自然浮現:為何其中一個最創新的府際管治手段(intergovernmental management)會在香港回歸二十年後就踏入僵局?

我們可以責怪「一國兩制」在最開首的時候沒有界定清楚一些中央與地區政府上的重要分工,例如如何解決中央和香港政府的矛盾;地區政府官員做錯決定誰要負責(如果由中央任命的地區官員犯下嚴重錯誤,有什麼懲罰機制)。當然還有一些細節當時沒有敲定,比如剩餘權力如何界定?

2019年10月1日,網上發起「國慶護旗手」行動,早上於中環舉行。
2019年10月1日,網上發起「國慶護旗手」行動,早上於中環舉行。攝:林振東/端傳媒

縱觀全球,兩難的困局一直存在於中央-地區關係之中。第一,其中一個中央-地區關係中最常見的問題就是如何令地區官員需要為其在管理地區事務中所作的決定承擔責任。第二,也許這是近來才出現的局面:很多國家,不論是聯邦制還是集權制,都需要面對一個有機會與地方相違背的強硬中央勢力。所以,最根本的解決方法是建立一個機構/架構去監察中央政府的權力行使。最初,中國是被國際觀察者視為一個能夠約束中央、賦予地區政府權力的一個正面例子/範例 (see Montinola et al. 1995; Wu, 2012)。在鄧小平年代,鄰近香港、深受香港公共管治模式影響的廣東省,是其中一個「門戶開放政策」的地區。在當時廣東省就公共管治上所提出的新構思被中央大力肯定並推廣至其他省份。所以,香港連同廣東省,包括深圳,成為了中國的經濟強區 (自2019年年初,大灣區的概念開始引入到這些地區),多年來出色的社區/社會管理亦是被推廣至其他內陸省份。然而近年其在公共管治方面的地區試驗已經遂漸消失,廣東亦無例外。香港在公共管治方面經驗如反貪腐,不但被中國其他省份忽視,亦被中央政府所忽視。

其實關於香港的「一國兩制」的框架並不複雜。中央政府只是負責外交及國防事務,內部事務包括司法、入境、海關、公共財政、匯率以及引渡都屬地區政府 - 香港特別行政區政府所負責。1997 回歸之後,有好些年這框架都運作得十分順暢。大眾對「一國兩制」的信心十分強;很多在 90 年代初移民到海外如加拿大的市民都在回歸後迴流到香港,並讚揚「一國兩制」。轉折點發生在 2003 年推出的 「23 條立法」問題。當時因民意強烈反對(有超過 50 萬人上街)以及政府自負而最終要撤回。市民擔心在條例立法後,他們的言論自由會消失,同時亦會危害香港司法制度。

諷刺的是,雖然條例沒有通過,但香港的言論/新聞自由快速倒退。2019年的世界新聞自由指數,香港排名 73,言論/新聞自由表現平庸。另一個關鍵點是在2014年中香港人所要求的一人一票的普選不被尊重,中央對行政長官候選人篩選機制受到香港人的反對(2015年6月18日,香港立法會表決《行政長官產生辦法決議案》,建制派議員若全部支持決議,此決議有可能被通過。不過,大批建制派議員在投票時離開會議廳,議案以8票支持、28票反對,遭否決)。作為一個國際都市,受鄰近實行普選的地區所影響,如台灣、南韓,香港人亦希望可以在二十一世紀落實屬於自己的「一人一票」。[而在 80 至 90 年代,中央政府確實承諾在得到中央擁護下,香港人可以決定自己的普選步伐。] 然而,中央政府沒有預料到的是,2014年8月中央在香港民主發展中所作出的「831」決定會激發香港人的強烈反對,特別是年輕一代,最終演變成為時79日的「佔領中環」運動。

2019年10月1日,港島有遊行,在政府總部外的一枚氣油彈。
2019年10月1日,港島有遊行,在政府總部外的一枚氣油彈。攝:林振東/端傳媒

「一國兩制」框架現時所面對的最大挑戰是由於林鄭月娥政府所提出的反逃犯條例引發的。經過數輪對泛民主派議員及民主活動的大力打壓,特區政府對於自己的政治力量非常的樂觀,並忽視了來自草根階層/基層市民的憤怒。6月9日一百萬人遊行及6月16日的二百萬人大型示威正正揭視了來自草根階層/基層市民的深層憂慮。法治被視為香港的核心價值。人民不能忍受任何破壞法治之舉及會令香港失去亞洲最自由城市的地位的舉動。2015年五名銅鑼灣書店職員失蹤事件令香港人非常擔憂香港市民會被帶回中國內地受審。因此,在反修例一事中,不論年輕一輩或年老一輩皆有上街遊行。連一些建制派人士也默默地在隊伍中遊行。事件演化至今天,爭議的焦點也不在於逃犯條例,不過市民對特區沒有代表香港人的心思而行使基本法賦予的基本法而惱怒,更對近期的警務人員執法行為有很大的怨言。而最近示威中發生的暴力事件、有些人破壞店鋪和其他設施,及襲擊警察等行為令事態變得更複雜。

在全世界,不論是行單一制的國家或聯邦國家都面對着相類似的兩難局面。維持國家統一及穩定經常被視為與地區多樣性、地區高度自治相違背。在推動國家一統、團結上,香港被視為是一個反面教材。中央政府經常讚揚澳門為國家帶來經濟效益的同時,也忠於國家。而香港,特別是香港人在中央政府的眼中常常被視為麻煩製造者。這一個僵局恐怕在短期內難以被打破。最理想的情況就是各方讓步後,反政府運動會慢慢轉入正常、非暴力的抗爭。最差的情況就是中央政府(及香港政府)會大力打壓這場反政府運動、將暴力升級,香港會變得難以管治。雖然因為種種由「一國兩制」洐生出的問題令「香港模式」對於處理中央邊陲予盾不再奏效,圍繞着香港關於中央邊陲關係的討論仍然值得繼續。

(吳木鑾,新加坡國立大學李光耀公共政策學院副教授、助理院長)

參考文獻:
Montinola, G., Qian, Y., & Weingast, B. R. (1995). Federalism, Chinese style-the political basis for economic success in China. World Politics, 48(1), 50-81.
Wu, A. M. (2012). Economic miracle and upward accountability: A preliminary evaluation of Chinese style of fiscal decentralization. Asian Review of Public Administration, 23, 104-120.

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