香港人是中华民国的什么人？港人赴台寻求“政治庇护”的两种模式

“台湾应该为香港政治难民提供政治庇护吗？如何提供？”随着香港抗争进入持久战、有关单位开始抓捕抗争者，香港人来台定居、寻求政治庇护的询问声浪开始慢慢浮出台面，成为台湾舆论热议的话题。7月1日，香港青年冲击立法会，事后传出有十余名参与行动的香港青年来台寻求政治庇护，其中，在立法会内唯一一位脱下口罩、朗诵宣言的华盛顿大学博士生梁继平，民间盛传其曾在台湾停留一段时间，思考未来动向；在日前一场半公开会议中，被台湾相关人士正面证实：梁继平的确在立法会行动后飞来台湾，住在社运朋友家中，稍事休息才飞往美国。

种种迹象都在显示，台湾正成为香港抗争青年逃亡的中继站，有人盼望就此落地生根、有人只是暂居一段时间就会转往他国。对于相关个案资讯，台湾陆委会以保护隐私为由不愿正面回应，但在八月中的例行记者会上，陆委会证实，今年上半年港人询问来台居留的人数上升，来台定居或居留的人数也较同期增加，不过截至目前为止，正式来台定居或居留的港人多半仍以婚姻、依亲或投资等途径为主，尚未有正式因抗争而受庇护的案例。

以当前台湾舆情而言，对于是否收容香港政治难民，其实尚未有明确共识。一部分民众对此高度支持，认为应该以《难民法》解港人燃眉之急，香港众志秘书长黄之锋即采取此一观点，台湾人权促进会也是其中积极推动立法倡议的团体之一；然而，反对特别为香港抗争者“开门”的民众，也不在少数。移民来台的香港人郑立曾在台湾知名网路论坛ptt发文，直指“《难民法》第一个问题，就是要防止中国借政治难民身份，混入间谍去台湾”，数小时内被迅速推爆（ptt用语，意指在下正面推文支持者超过一百人，文章前的推文数即转为红色“爆”字），流传甚广，也颇能点出台湾民意对收容港人的保留与疑虑。

面对反修例运动可能产生的香港政治难民潮，台湾政府预备如何面对？《难民法》是唯一的途径吗？当前政府以“个案认定”处理政治庇护政策，是否可能会让“梦游者”（香港对前线抗争者的代称）们被不明单位吸收、误入歧途？又或者，在风云变幻的现况之中，最根本、最核心的问题，是在香港“一国两制”与自由港地位开始失去民心与国际信任之时，台湾未来该将“香港人”放于制度的何处？是否仍将其视为“中华民国港澳地区”人民？时代的考验，已悄悄来到台湾的门前。

当前法规“一国三制”困境：外国人、港澳居民与大陆居民

目前在立法院通过委员会初审的《难民法》草案版本，草案内容一共有十七条。首条明订相关业务主管机关为内政部。草案第五条规定，政府接获难民申请、经初步审查受理后，应邀集相关代表专家学者召开审查会；草案第七条规定，难民审查认定期间，申请人在台享有法律谘询、医疗照顾及维持基本生活权利，取得公民身分者，符合条件后得在台申请永居或归化（台湾法律用语，即取得中华民国国籍）；草案第八条明定，若有危害我国利益、公共安全或公共秩序者，政府经审查会决议得将申请人强制驱逐出境；草案第十五条则规定，申请不予认定为难民、或难民身分遭撤销废止者，政府得限令其出国或予以驱逐出境。

《难民法》的推动，最早可追溯到2005年，本届立法院目前除行政院提出的《难民法》草案外，包含民进党立委尤美女、蔡易余、萧美琴也都各自提出版本，并于2016年7月完成委员会审查，不过目前仍未进行二三读；时代力量则在2017年12月底以党团名义提出草案版本，并要求院会将草案迳付二读。

在委员会审查时，民进党立委萧美琴一度主张，大陆及港澳地区人民因政治理由入境台湾，目前虽在《两岸人民关系条例》、《香港澳门关系条例》等法律中有所规范，但并未设置难民认定机制，因此欲将大陆地区与港澳居民也列入难民认定机制的规范中。

依当前台湾制度规定，迳附二读之意，即不须经委员会逐条审查，将法案进度等同直接完成委员会审查、意即初审通过，并提报院会进行二三读。该次院会虽无异议做成将草案迳付二读的决议，但因民进党团提出复议，院会最终决议时代力量的草案版本另定期处理。也就是说无论是审查完竣的行政院、民进党立委或时代力量提出的草案条文内容，目前都尚未进行二三读程序，而立法院由于“届期不连续”的规定，此届立委任期（注：任期到2019年一月底）未完成三读的法律案件，无论法案进度走到哪里，都将归零处理，下届立委若想提出相关法案，则需重头来过。

由于台湾《难民法》对难民的认定主要限定于“外国人或无国籍”人士，大陆地区、港澳等地居民，其实并非台湾法律定义下的“外国人”，按照中华民国《宪法》规定，两岸同属中华民国领土，只是台澎金马属于“自由地区”，而其他地区则是“大陆地区”，依照《两岸人民关系条例》，大陆人民既非“外国人”也非普通“本国人”，而是“大陆地区人民”；而在这次香港反修例运动中意欲寻求政治庇护的抗争者，在法律上又另有特殊地位，属于“大陆地区人民”中适用《香港澳门关系条例》的香港居民，这让问题的层次更形复杂。

缘于“香港居民”与“大陆居民”在法律上的特殊处境，在委员会审查时，民进党立委萧美琴一度主张，“大陆及港澳地区人民因政治理由入境台湾，目前虽在《两岸人民关系条例》、《香港澳门关系条例》等法律中有所规范，但并未设置难民认定机制，”因此欲将大陆地区与港澳居民也列入难民认定机制的规范中，但最终该条文并未被委员会采纳。换句话说，在现行的《难民法》草案内，尚未有能够处理港澳、大陆居民的规定。

民进党立委王定宇八月中虽在脸书上喊出“应在新的立法院会期，通过《难民法》，让追求自由的港人，有个『庇护的国度』，让即将面临中共凌虐的港人，有个实质的『退路』”口号，看来似乎有将香港居民纳入《难民法》的意图。但事实上，立法院接下来将进入预算会期（编按：台湾立法院九月开始的会期通常主审“预算”，二月开始的会期才会主审“法案”），开议后首先进行行政院长施政报告与总质询、各委员会则同步排定各部会的预算审查，按往年安排，明年度中央政府总预算审查至少会一路进行到12月，有其他时间才会排定审查法案。本会期为因应明年大选，立法院还可能提早休会，以时间安排来说，要完成《难民法》三读时程相当紧凑，机率甚低。

一名民进党立法委员、党团干部私下透露，《难民法》2005年就已经提出，至今仍未处理，其中一个问题就是卡在“如何定义难民”，立法技术上并不容易。这位干部分析指出，下会期若有委员提出相关提案，仍会依提案程序处理，但是否能排在党团优先处理的政治议程上，就是另一回事。这位干部强调，香港的状况看起来不会更好，但台湾不太可能针对香港制定一套政治庇护的专法，如此一来不只针对性太强，也“容易被中国找到借口攻击台湾。”

对于立法委员而言，另一个真实的理由，恐怕是台湾民众对于循《难民法》收容香港抗争者的态度，并不十分一致。台湾民众对于香港新移民的态度，并不如想像中友善。郑立在ptt上的文章论证“香港每年收容 50000 个中国新移民，中国人是很容易洗成港籍的，所以出现一个矛盾，那就是如果台湾愿意收容香港人，那么中国就可以直接利用香港作为桥梁，把这些人以政治难民（及香港人）的身份渗进去台湾。所以不能用香港籍作为一个分界点。”此一段落广受网友好评，多数的推文都以“守护台湾国家安全”为由赞同此点。可以窥见，在两岸紧张情势升高、台湾民众对“统一”提案并无好感的此刻，一部意欲提供香港人政治庇护的《难民法》，并不容易获得民众支持。

“梦游者”或恐误入歧途，台港团体开始出现捐款争议

在当前暧昧的法规空窗期，不少香港青年社经地位较低、逃亡来台心情紧张，很可能成为有心人士的利用标的。8月2日，香港铜锣湾书店前店长林荣基便在脸书上写了一篇“写给梦游者”的内容。其中一句提到，梦游者被身分不明的人“要求做暗事”，以换取居留台湾的条件。接受《端传媒》专访时，林荣基进一步说明，“我不好说的太明白，但要单对单、必须有两人以上在场，是什么单位，我这样说你懂得吧？”

虽然林荣基不愿明言，但梦游者一方必须单身赴会、对方却必须有两人以上在场，正是情治单位“约”人的标准作法。

根据林荣基观察，“现在整个香港都不正常，港人若有机会来台湾，当然先来了比较安心”；但林荣基也分析，如果经济条件比较好的港人，很有可能会选择澳洲、加拿大等地移居，会来台湾的港人，“多半可能没有太多其他选择。”林荣基并提及，脸书上公布、被要求“做暗事”的梦游者如今已经失联，他很担忧这位年轻的梦游者会在没有其他选择的情况下，被迫误入岐途。

“我很担心那个梦游者啊！如果他按了这边的人『要求』帮忙，做一些不能让人知道的事，将来被公开，怎么办？”做暗事的事情一旦曝光，台湾势必留不得、香港更是回不去，带着印记去了国外，可能也很难让他国政府接受，恐落入进退失据的情况，林荣基皱眉这样说道，“你们一定要把这件事写出来，最好是能让那个梦游者看见。”

“这就是『个案处理』可能产生的风险，因为游戏规则不清不楚，大家各凭本事私下找人帮忙，很有可能会遇上心术不正的台湾人，也有可能双方都没有误会，但却因为沟通过程产生误会。”

对于倡议《难民法》通过的民间团体而言，这些“梦游者”的处境，正是《难民法》重要性之所在。台权会秘书长邱伊翎认为，《难民法》可以提供法律依据，让政府建立难民身分的审查制度，“台湾必须制定一个明确的申请、审查机制，以及政府接受或驳回的审查流程，若是在有难民身分审查的国家，可能在难民抵达机场入境时就会有明确的表格填写、申请后续需要与什么单位联系。现在在台湾想寻求庇护、要去找谁、填什么表格没有人知道，也没有人知道审查制度、标准为何。”

邱伊翎强调，若政府能建立一套难民审查制度，“至少能让这些个案在你的掌握中，你知道他在哪里、了解他的情况与背景”，若台湾拒绝面对这些人，也不愿建立较明确的处理方式、不愿提供明确的权利，“他大概就只能做非法的事情，包含非法打工……若我们不去引导这些人、给他们比较好的出口或比较明确的制度，这种被抛弃的感觉，对台湾整体社会来说也是一种未爆弹，我们有越来越多这些隐形人口，也不知道他们在做什么、甚至不知道他是谁，这样对我们来说真的是好的吗？”

邱伊翎也认为，虽然大陆、港澳居民在目前《难民法》通过的版本中无法直接适用，但一旦政府建立相关审查程序与机制，对于推动相关法规的修正绝对有正面帮助，“政府一直都以难民法还未建立为由，将目前来台寻求政治庇护的港人个案处理，若建立起难民法，未来港人来台寻求政治庇护，也比较有明确的参考依据。”

根据了解，现行逃亡来台的香港抗争人士中，在北部者多会寻求相关人权NGO或林荣基等先行者协助，在中南部者则会与台湾新兴政党“台湾基进”接触，希望能解决短期租屋、支援性费用问题。但就在昨日（9/15）午夜，台湾基进与香港组织“香港民权抗争（HKCRA）”爆发募款争议，香港抗争者杨逸朗声称未来不再与基进党合作、台湾基进秘书长陈信谕则发文全盘否认相关指控。双方在脸书上各执一词，尚未达成共识。

“这就是『个案处理』可能产生的风险，因为游戏规则不清不楚，大家各凭本事私下找人帮忙，很有可能会遇上心术不正的台湾人，也有可能双方都没有误会，但却因为沟通过程产生误会。”一名长期协助香港抗争人士来台的社运工作者认为，接下来这样的争议只会越来越多，伤害的还是台港公民社会之间的交谊与互信。

虽然民间团体对政府当前以“个案处理”政治难民的方式有诸多批评，但回顾过往历史，台湾在没有《难民法》的情况下，确实曾依现行体制提供给大陆民众“政治庇护”，同样也是以专案许可的方式进行。2014年5月，马英九执政时期，曾经透过“专案许可”，发给九名滞留台湾的中国大陆民运人士和法轮功信徒的“长期居留许可”。2016年，他们获得身份证，成为中华民国公民。

这是外界所知近年来最大的一件专案许可，取得长期居留台湾身份的人士包括四名法轮信徒，以及吴亚林、燕鹏、蔡陆军、 颜军、陈荣利五名政治异议人士。 他们分别在2004到2007年间，通过不同方式到达台湾，向政府请求“政治庇护”。获得身份证最长的时间是十二年。

分析台湾政府当前的“个案处理”模式，可以总结成：“林荣基模式”及“反修例抗议青年模式”两种情形。林荣基在今年4月25日来到台湾，依据的是一般观光签证，这样的签证，效期一到三个月不等，在台湾状态是“停留”，和一般观光、商务客相同。但如果要在台湾长期生活并且工作，必须申请“居留”。陆委会副主委邱垂正接受《端传媒》访问时证实，台湾政府确实收到了林荣基“居留”的申请，目前正在作业中。

邱垂正说，林荣基的情况，普遍受到台湾人士的关注。但林荣基婉谢了许多帮助的提议，坚持把“铜锣湾书店”在台湾重新开起来，也用这计划申请居留台湾。他日前发动了群众募资，这个投资计划未来将送交经济部“投资审议委员会”审查，政府会全力协助他。

但对于“反修例青年”所遭遇的困境，邱垂正则说，由于事涉个人资讯及隐私，不做个案说明，只强调台湾政府必定会依照来台港人的不同个案情况，给予适当协助。

一位熟悉两岸关系的不具名人士则分析，若反修例青年真的有留在台湾的需求，依照台湾法规，“进入学校读书”就是留在台湾的其中一种方式。该人士分析，如果反修例的香港青年顺利在台湾入学，就可以得到在台湾长期居留的权利。毕业之后，只要连续五年、每年在台湾住满半年(183天)以上，且提出申请前一年在台湾工作平均每月收入高于47,600元(台湾现行基本工资两倍，折合港币约12,200元)，就可以定居台湾，而“定居”几乎就等同拿到身份证。

另名人士强调，蔡英文政府一再对外表示的“个案处理”途径之中，让这批年轻人在台湾就学，即是其中一种方式。

上述相关人士透露，自《香港澳门关系条例》以降，台湾法令对香港人士居留台湾的规定，远比大陆人士要宽松许多，除了“就学”这样的管道外，依法如果有学术、科学、文化、新闻、金融、保险、证券、期货等专业领域有特殊成就，也可以申请居留台湾，实在不需要走“政治庇护”这条审查时间长、变数又多的管道。

至于外传部分来到台湾的香港青年已经返回香港、有部分人士因经济拮据亟需支援等纷扰，邱垂正表示，在反修例运动开始期间，陆委会从网路、电话接到的相关查询件数确实爆增，也可能有人在一段时间里到台湾“暂避风头”，但就陆委会所知，事情过了一段时间后，有人可能就回去了。

邱垂正强调，一旦相关人士向台湾政府提出专案居留的申请，政府一定会依照不同个案情况，给予适当协助。

此外，外界也关心，若香港未来不幸发生大规模冲突或镇压，来台人数可能激增，台湾势必不可能再依照现有法令处理逃往台湾香港人士，政府做了哪些准备？邱垂正说，如果情势持续恶化，乃至于发生“人道危机”，台湾政府会持续修订法规和建置因应措施，对于不足的所在，会完善精进。“到那个『极端的情况』发生时，政府要因应的问题还有很多，这（难民安置）会是其中一部分。”

香港对“一国两制”的最大抗争，遇上以“一国两制”为基础的《港澳条例》

对于台湾而言，香港反修例政治难民的安置，除了人道主义立场之外，更深层的一面，恐怕是再度面对自身国家认同与定位的历史时刻。陆委会长期以来据以处理香港相关事务的《香港澳门关系条例》，当初即是本于“97主权移交”与“中共将在港澳实施一国两制”两大前提进行立法工作。

1997年4月，台湾政府赶在97主权移交前三读通过了《香港澳门关系条例》，根据立法记录，《香港澳门关系条例》在1995年由陆委会正式提案，原因即是“香港及澳门地区将分别在（民国）八十六（1997）年七月一日及八十八（1999）年十二月二十日起由中共管治，为肆因应此种特殊情况，维持与港澳间之正常联系，亟需制定专法，作为『九七』、『九九』后处理及规范台港澳间人民往来及其他事务之依据，期能维系及促进与港澳地区之经贸、文化及其他关系。”据此，港澳地区的人民，在台湾各项法令上，都能享有比大陆地区民众更宽松的待遇。

条例草案总说明中更提及，“民国三十八年（1949年），大陆沦陷，我政府与港澳间之官方关系逐渐淡薄，但由于港澳仍为自由地区，民心追求自由民主，大多数反共，并与我政府及台湾地区维持密切关系。”另标明“民国七十六年（1987年）十一月政府开放民众赴大陆探亲后，两岸交流日增。港澳在经贸、金融、交通、旅游上发挥了及重要之中介功能。并随着台湾地区日益民主化、自由化，资金及厂商纷纷涌入港澳，使得各项双边关系更趋密切。”

而在蒋经国开放台湾人民赴大陆探亲后，台湾与香港、澳门的关系也随之在制度上迈入新阶段。《香港澳门关系条例》立法理由中记载，“民国七十八年（1989年）三月，针对我与港澳未来长远关系之发展，政府在港澳政策上确立了『九七』、『九九』后维持并加强台港澳之现有关系，且不撤离驻港澳机构之原则。”1990年五月，总统李登辉在就职演讲中，再次提及“中华民国政府将不撤退该地区机构，俾共同为维护港澳地区的繁荣安定与全体中国人的福祉而努力。”而后，政府并明定港澳政策追求之目标为：“维护港澳地区的民主、自由、安定与繁荣；增进台港澳人民间的了解与合作，共同追求中国民主、自由、均富与统一。”

在立法历程当中，当年的行政院曾有过讨论，究竟要在《两岸关系条例》中订定“港澳专章”或以单独以“专法”规范港澳事务？在评估过后，“一国两制”成为最后中华民国政府为港澳地区人民订定专法的缘由。当年的立法院文书提到，“就实质意义而言，『九七』、『九九』后，据了解，中共基于本身利益与客观情势，已宣称以港澳为『特别行政区』，将于港澳实施『一国两制』，并已制定『基本法』，赋予港澳地区自治权；对港澳地区原已具有之国际经贸组织之会员地位，仍予以维持。换言之，港澳虽然在形式之体制上，将成为大陆地区之一部分，但在实质上，仍将不失其以往之自由化、国际化地位，并保有其自治、自主权限。”

换句话说，台湾今日对港澳人民诸多“宽松”规定，即来自于对“一国两制”能维持香港自由化、国际化有一定信心。如今，时移事往，当年立法的诸多背景都已变化。中华民国政府推动“台港澳人民共同追求中国民主、自由、均富与统一”的豪情不再，相关字眼已从《香港澳门关系条例》中渐次退出，曾在立法过程中被多次引为准星的《国家统一纲领》也早已在2006年废除。当年原为台湾量身订做、后先适用于香港的“一国两制”，不但不得台、港民心，美国国会也将在本会期对香港独立关税区地位进行检讨。

值此之际，香港反修例青年来台寻求庇护的行动，竟在意外之中撞开了一扇历史大门：中华民国法律当今该如何定义香港人？如果台湾民众多数认为一国两制的制度信用已几近破产、又仍希望持续给香港相对“宽松”的待遇，法规的内在逻辑该如何一一重新安放？不过，在当下此刻，台湾政府仍选择以“个案处理”方式务实面对。