平乱后才可调查？警察过度武力？我们翻查解密档案，重温九龙骚动调查报告

口号声、枪砲声、逃跑声，声声入耳。今夏，一条《逃犯条例》修订，将香港变成怒火街头。市民高呼“五大诉求 缺一不可”，长达三个多月后，9月4日，行政长官林郑月娥姗姗来迟，正式宣布“撤回草案”，然而，呼声最为嘹亮的“成立独立调查委员会”，至今付之阙如。

由具有社会公信力的人士主持，以独立方式调查警权问题和警民冲突事件，是民间五大诉求之一，其后，社会贤达、建制中人、一众前高官相继开腔支持，建议把调查范围拓阔至整场修例风波的来龙去脉，希望借此平息民愤，成立独立调查会一度被称为社会“最大公约数”。不过，目前香港政府依旧企硬，重申现行监警机制有效，会额外委任两位新成员，并承诺认真跟进监警会的报告建议。

回望历史，以独立调查方式去检视一场社会动乱，特别是背后的警权问题和管治问题，在过往曾有发生。1966年的九龙骚动，被认为是香港史上的“三大暴动”之一。九龙骚乱同样开始于和平示威，虽然暴力冲突只历时三晚，但群情之汹涌，与今天相若：同样过千人被捕，同样有过千枚的“催泪弹放题”，同样有因警暴而蔓延社会的仇警情绪。

当年港英政府疑惑：为何一次天星小轮加价的小举动，最终引发一场不堪收拾的大动乱？问号一堆堆，时任港督戴麟趾选择回应的第一步，是成立调查委员会。从答应调查，到获行政会议批准，过程不足一星期。

当时的考量是什么？港英的管治思维又跟现今政府有何不同？端传媒查看英国国家档案馆的外交部文件CO 1030/1746、CO 1030/1747，辅以当年的《九龙骚动调查委员会报告书》（以下简称《报告书》）及相关学术著作，希望为当下提供一点启示。

骚动翌日宣布调查

1966年4月4日上午开始，青年苏守忠在天星码头绝食，反对天星小轮在头等舱加五仙。他的瞩目举动惹来大批市民驻足声援，尤其是年青人。人数渐增，警方遂以“阻街”之名拘捕苏守忠，结果一石激起千层浪。4月6日晚，无休止的示威演变成骚动，示威者掷石、放火、㧜烂无数商店招牌，与警方防暴队爆冲突。港督其后宣布宵禁并强硬镇压，事件酿成1人死，26人伤，1465人被捕。骚乱于8日晚得到平息，花了三天，9日超过300被捕者已经提堂，10日，宵禁结束。对比当下，当年殖民政府也称得上用高压手法“止暴制乱”。

当下，特区政府多番强调，要先待“一切平静过后”，修补撕裂的工作才可开展。行会成员叶刘淑仪也曾撰文，认为现在环境不理性，成立独立调查委员会无助缓和事件，她及后缓引66年骚动，指“港英政府在骚动平息后才进行调查”。

不过，翻查《报告书》，港英政府早在骚动翌日已决定速战速决，答允调查事件。与其被动待社会“回归理性”，他们先发制人，主动宣布调查事件，踏出修补社会撕裂第一步。《报告书》载，当日英殖政府决定调查的消息一出，“大受欢迎”。

这一步，港英除了希望安抚社会，也认为有助挽救香港受创的国际形象。《报告书》续指，六十年代的香港，外来投资与旅游业频繁，作为一个外向型经济体，国际观感、国际投资者对香港的信心，跟香港经济能否增长休戚相关，66年骚动正好提醒管治团队，要极力避免再一次发生“使海外对本港稳定信心有所动摇的事情”。

如何避免？《报告书》答：“第一个步骤是找出暴动是怎样开始的，然后再运用所得的教训。”所以，4月7日，戴麟趾于香港仍剑拔弩张之际承诺调查事件，12日得到行政会议批准。尽管调查委员会成立后，社会陆续浮现质疑声音，认为同年的六一二水灾，以至方兴未艾的文化大革命更值得政府操心，但港府依旧相信，如何吸取九龙这数天内乱的教训，还是来得更重要。

委员会依循法例成立 属司法程序

如是者，他们花了大半个月物色人选。5月3日，四人委员会名单甫定——委员会主席为首席按察司何瑾（Michael Hogan，现称首席大法官），来港前曾在肯亚、巴勒斯坦参军，其后于于英属殖民地亚丁、马来亚当过律政司；前港大校长赖廉士（Lindsay Ride），来自澳大利亚的心理学家，两次世界大战均无缺席，二战曾被俘，逃脱后成立英军服务团支援华南的抗日战线；还有童军总会总监罗征勤，以及律师行高级合伙人黄秉干。

委员具人望，有国际视野，见惯大风浪，同时熟悉青年工作。他们奉政府之命调查事件重点有三：骚动过程、骚动之前的事态和骚动原因。委员履新后，马不停蹄地查阅英国及其他地区若干的调查委员会或法庭报告，确定调查程序。大概一星期后，5月11日，首次聆讯在香港大会堂开展。

今年7月，在一场行政会议的记者会上，叶刘淑仪曾质疑委员会的权力有限，“查不到真相”，皆因委员会位置被动，只可传召证人给予证供，而且721元朗白衣人无差别袭击、荃湾爆炸品案等涉及刑事罪行，需交给警方调查、法庭负责。回看66年，委员会的权力、能力如此有限吗？

当年，调查委员会是依据1886年12月生效的条例Commissioners Powers Ordinance所设立的，这一条例规定了委员会所委任的委员所拥有的一系列权力和特权：1. 强制证人出庭和调查他们；2. 有权传召任何文件；3. 惩罚蔑视委员会的人；4. 检查任何物品。这一条例亦赋予了委员会决定公开聆讯与非公开聆讯的权力。

其次，条例规定，任何经宣誓后接受委员会调查的人，故意提供虚假证据的话，应当承担伪证罪的处罚。

调查委员会确实无法直接将参与聆讯的人的证词直接变成有关民事或刑事案件的证供，事实上，这项规定是为了保证出席聆讯者能畅所欲言，但并不代表调查委员会不能发挥作用。66年，委员就有权翻查法庭相关档案，即使是犯下刑事的市民，他们也可看到事件信息，拼入调查报告书，好让结果更靠近真相。

后来，1968年7月，港英政府又颁布《调查委员会条例》，这一条例又于98年进行修订，进一步明确行政长官会同行政会议对于委员会可作出什么指示，以及规定委员会的权力，其中包括：1. 收取及考虑以口头证据、书面陈述、文件或其他方式提供的任何资料，即使该等资料不会在民事或刑事法律程序中被接纳为证据；2. 发出逮捕令，以强迫任何不遵从根据条例规定发出传票的人出席；3. 进入及视察任何处所；4. 发出手令以搜查处所，并在其内检取手令所指明的任何物品或文件或任何类别的物品或文件，等等。同时，这一条例亦明确规定，无合理辩解而缺席、拒绝回答问答、故意妨碍或阻吓任何人出席等，均可能构成蔑视罪。

警方不满被公开聆讯

委员会最后决定公开所有聆讯，怎料此举在建制内惹起反弹，认为有违政府平常做法，当中包括警方。

九龙骚动平定后，警方一直满意自己表现。自信既源于港督赞赏，亦来自他们认为自己比处理1956年“双十暴动”娴熟克制：当年死约60人，这次死1人（注：死者为28岁裁缝学徒郑润祥，胸部受枪伤及心脏肝脏受伤致死）；当年需军队劳师动众平乱，这次军队角色没上次显著。所以66年骚动落幕后，警务署署长的注意力全盘放了在如何更有效镇压未来类似事件，而不是骚动时广被诟病的警暴。

由于警方自问克尽己任，所以得悉委员会要把聆讯暴露于镁光灯下，随即表示反对。原因是公众聆讯或令大众觉得，警察与暴徒一样需接受盘问，观感欠佳，令社会对警察不满火上加油。正如警方发言人在聆讯后的一句牢骚，这煽动了公众舆论（had inflamed public opinion）。

为何警察不想被公审？这很大机会与当时社会风情有关，当时市民普遍认为“好仔唔当差”（好人不当差），加上六十年代，警队贪污盛行，华探长恶名昭彰。贪污原本已令警队不得民心，在骚动时所行使武力，更加被受质疑，遂进一步破坏警察形象。

然而，尽管建制力量，如华民政务司署与警方反对，调查委员会还是维持公审决定，警方只好配合。自5月11日起，大众看到警察、骚动领袖、政客、社工、医生，甚至巴士被投石的司机也逐一被查问。对于持续三日的九龙骚动，聆讯整整三个月，64个见证者轮流作供，供词达2000多页。

另外，委员会也兵分多路：命令警方和社会福利署分别访问322名被判罪的骚动参与者和24名少年犯；要求华民政务司收集匿名民间意见；翻阅相关法庭文件，广收材料，了解背景。整个调查工作街知巷闻，成为家家户户茶余饭后的话题。全城高度政治化，成了香港多年罕见的一抹风景。

警方出现才有骚动？犯罪分子骑劫运动？

1966年8月17日，最后一位证人完成申述。四名委员用了接近半年时间消化资料，继而撰写报告。到67年1月，戴麟趾才收到这份长达556段的报告书。结果如何？内文有三点值得分享：

一、警队没有被针对：《报告书》承认，骚动中“显然地，警察在对付暴动时，偶然会使用不必要武力的情事”。委员指，在4月7日，即骚动第二晚，警察开始变得“比较卤莽和缺乏忍耐”。但委员会同时指出，除了第二晚的个别不理性行为外，警方总体还是理智和自制。

类似今天香港部分舆论认为，警方执法的手法加剧了冲突和骚乱，在53年前的公开聆讯中，也不少证人指控，“是警方出现才有骚动”。对此，委员会认为，若警方不采取行动把一部分滋事分子逮捕，骚动会更不受控，尽管“我们很相信示威者的被捕会引起一部分群众的愤怒”。委员会的结论最后恰恰证明，若警方按章工作，委员会的结论不一定只会批评警方。

二、港督要尽可能保持中立：或者会有人好奇，这个委员会是港督任命，那是否等于调查结果就必定符合港督心水呢？ 骚动初期，虽则港英政府很快从情报机关中得知事件并非“外国势力”（国共两党）策划，但戴麟趾一直深信事件从和平示威急剧变质成暴力事件，背后与犯罪势力搞鬼有密切关系。在与英国外交部的电报来往中，戴麟趾三番四次指，事件被暴力骑劫，正因为年轻流氓与犯罪分子看准了机会施暴和抢掠（the demonstrations were later joined by mobs of youthful hooligans and of criminal elements who saw the opportunity for violence and looting)。

可重点来了：即使戴麟趾个人深信“真相”如此，他没有把自己相信的“真相”成为整个政府的答案，甚至于传媒面前大张其词；反之，他选择成立调查委员会。综观来说，在委员会有结论前，港英政府对骚动表态算是谨慎。

外交部档案有两份电报显露出他们的心态。1966年4月尾，伦敦国会询问九龙骚动事宜。4月29日，戴麟趾原本打算以“年轻流氓与犯罪分子骑劫运动”作回应，却马上遭到律政司反对。

律政司担心，如此的答案会影响快将成立的调查委员会工作，先入为主地为委员决定了调查课题（the proposed answer might be open to criticism on the grounds that it might be held to prejudge the issues to be the proposed Commission of Enquiry）。为免妨碍调查公正，他们删掉了“黑手论”，翌日仅回复他们已决定了成立委员会调查事件，指“我们需要待这个委员会有结论后，方能就骚动成因发表声明”（It is therefore necessary to await the findings of this Commission before making any statement as to the cause of the disturbances）。

自此，在《报告书》出炉前，“不想预测调查结论”这个回复成了政府的答案。

而结果，《报告书》所得确实与戴麟趾想法有出入。委员发现，参与示威者及随后骚动的只是普通青年，大多数都不是罪犯，与犯罪势力无关，骚动不过是“初期示威一发不可收拾的一项没有预谋的结果”，社会大众，包括戴麟趾本人所想的犯罪分子操控论调“并未得到事实证明”。此一发现，有助港英政府避免错判情势。

三、冰封三尺非一日之寒：委员接著词锋尖锐的提醒，“倘若社会大众以为那些参加或被动地支持骚动的人只是非常贫苦以及不满现实的人，并以之自慰，则属大谬”。他们认为，即便激烈的冲动消失了，但香港仍存在不少问题，“本港居民竟然要经过这场可说是灾祸的骚动，才能对问题作现实的评价，实在不是值得高兴的事”。所以他们花了不少篇幅，在《报告书》最后一章罗列香港症结。

可惜问题是，尽管最终委员在政治、经济、社会和青年四个范畴点出了林林总总的问题，但就著具体解决方案，很多只是粗疏带过。以政治问题为例，委员花了不少篇指政府离地，与民情脱节，令市民对管治日益反感。他们其后抛出的建议是“将行政职权分散”，可是如何分散？分散的职权包括什么？谁人负责？凡此种种，《报告书》都没详细提供一剂能治弊病的良药。

两座大山

相比之下，同年的《香港地方行政制度工作小组委员会报告书》（又称《狄坚信报告书》，The Dickinson Report）对香港政治问题的建议则比较明确。

骚动发生后，除了何瑾领军的调查委员会，其实戴麟趾也委任了一个由六位高级公务员组成的检讨小组，双线并行。主席狄坚信（W. V. Dickinson）是资深政务官，与何瑾一样有丰富的国际视野，曾于西非黄金海岸（今加纳）服务。他是坚定的民主支持者，希望香港可实施议会政治。

在《狄坚信报告书》，他们同样承认政府离地，与市民期望有落差。若要对症下药，他们建议政府下放行政权力，在荃湾、九龙及港岛成立市议会，民意与委任议员比例为三比一或三比二，好让更多民意代表拥有处理地区公共卫生、教育、房屋、社会福利、发牌事务等的能力。

虽则建议清晰，但港英领导团队对这种分权式改革还是极之保留。明明可把握这次危机，检讨现有制度彻底改革，为何忽然又迟疑呢？有两个显著原因：

害怕政治改革刺激中方，担心他们会演绎成港独是其中之一。从英国解密档案中，我们可得悉自五十年代起，中国政府便接连警告港英政府，不要尝试改变香港现况。1958年，周恩来曾强调，英方如有任何将香港变为自治领土（self-governing dominion）的计划，中国政府都会视为“极不友好的举动”（very unfriendly act）。两年后，1960年，国务院侨务办公室主任廖承志措辞更强硬，谓一旦发现英方推行“自治政府”计划，“我们会毫不犹豫采取行动，解放（注：进军）香港、九龙和新界”（we shall not hesistate to take positive action to have Hong Kong, Kowloon and New Territories liberated）。

从档案中看，英方对中方恫吓的忧虑到七十年代初仍然可见。故此，在“中国因素”影响下，《狄坚信报告书》建议的分权式改革并没得到真正执行；港英政府最终决定走咨询式改革的道路，以行政手段解决政治问题，亦即后来金耀基教授所说的“行政吸纳政治”模式。他们没有选择为市政局推动民主化，转而推行民政主任计划，延揽了一群华人年轻精英作计划主力，希望促进与华人社会沟通。这批雀屏中选的华裔精英可说是港英放弃民主改革后的少有受益者，部分今天已位居要职，并反对现阶段成立调查委员会，包括行政会议成员叶刘淑仪，以及刚被邀请加入监警会的余黎青萍。

不过，要大刀阔斧的时候小修小补，始终治标不治本。原本港英此“施政新风”希望吸纳民间反对声音，从而制定更符合地区的政策，但到头来，不少民政主任只著重动员基层支持，政府封闭如旧，没真正吸纳反对声音。结果到了七十年代，社运还是浪接浪。

另外一个原因，就是公务员僵化思维碍事。撇除政治问题，九龙骚动还揭露了香港其他领域的弊病，如住屋、就业问题，可惜政府高官的不作为，令这些原本不敏感的课题都无法根治。例如官员听到报告提及香港住屋状况未如人意，拥挤的环境令市民不满丛生，但官员的回应竟然是“此非新鲜事”（hardly news），重申原本已有相应房屋政策跟进就敷衍了事。

劳工政策亦然。六十年代初的打工仔假日、薪水均欠保障，遭雇主欺压屡见不鲜，即使戴麟趾本人也深信劳工状况欠佳是骚动一大主因，可基于骚动前已有相关劳工政策讨论，加入新条件困难重重，扰攘多时。最后，《雇佣条例》要到骚动后两年才可面世。

官僚作风拖慢新政策得以落实的速度，在政府比比皆是。有些出于沟通问题，中文文件英文回答，翻译过程废时失事；有些出于建制内的死板规矩，主事官员在政策讨论期间被调职，政策待新官上任又需再次讨论；有些则是官员轻重不分，在无关痛痒的枝节位浪费时间。

最令人啼笑皆非，莫过于华民政务司署（现民政事务局）。骚动后，他们决定改部门名字，简单一个名字，来回讨论了18个月，才得出“民政司署”这个新名。一叶知秋，尽管政府在九龙骚动一事有所反省，惟大部分措施都没得到及时实施，不少待到六七暴动后，甚至七十年代，直到港英政府及伦敦当局也觉得刻不容缓，方得以推出社会。

时隔53年，香港目前困局固然无法完全与九龙骚动作简单类比，但吸取66年那场教训：尽管当年港英透过调查委员会，在当下似乎有效止痛，可要根治深层矛盾，还是视乎从政者的决心，以及顾及中方取态。时至今日，这两座大山仍然存在，或许重量还有增无减，问题在于今天的特区政府，有没有足够勇气攀山越岭。

参考资料：

《九龙骚动调查委员会报告书》，1966年12月。

英国国家档案馆，CO 1030/1746，Kowloon riot and disturbances: background and establishment of Commission of Inquiry，于1999年解密。

英国国家档案馆，CO 1030/1747，Kowloon riot and disturbances: background and establishment of Commission of Inquiry，于1999年解密。

英国国家档案馆，FCO 40/327，Constitutional development of Hong Kong，于2002年解密。

Ian Scott, ‘Bridging the Gap: Hong Kong Senior Civil Servants and the 1966 Riots’, The Journal of Imperial and Commonwealth History, Vol.45 (1), pp.131-148.

邝健铭：《港英时代：英国殖民管治术》（香港：天窗出版，2019），第八章，港英政府的运作（下）— 地区行政。