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徐子軒:巴西保護雨林不善,為何會受到歐盟各國施壓?

進口的食物源於砍伐森林而得的土地,這對歐洲的環保團體來說,越來越難以接受。而歐盟人民希望通過新法律,確保進口食物和產品不會導致全球森林減少。


2019年8月26日,一名巴西農民和一隻狗在亞馬遜雨林的一個被燒毀的地區散步。 攝:Carl De Souza/AFP/Getty Images
2019年8月26日,一名巴西農民和一隻狗在亞馬遜雨林的一個被燒毀的地區散步。 攝:Carl De Souza/AFP/Getty Images

今年G7峰會期間,各國領袖行禮如儀,向來被視為是話題製造機的川普也沒有驚人之舉。意外佔據全球新聞版面的,乃是東道主法國總統馬卡龍(Emmanuel Macron)隔空和巴西總統博爾索納羅(Jair Bolsonaro)上演了一場唇槍舌戰,程度之激烈不下於引起紛爭的亞馬遜森林大火。

事件的起因是,G7承諾提供巴西2000萬美元,用於對抗亞馬遜地區的火災。馬卡龍又提議G7共同行動,在聯合國大會上促成國際合作,共同協助巴西善後。但此舉遭到博爾索納羅駁斥,質疑馬卡龍的動機,並認為這是殖民主義心態,拒絕了相關提議。

跟著,馬卡龍指責博爾索納羅在環保承諾上撒謊,且認為保護雨林是全球責任。此引起博爾索納羅的憤怒,隨之在社群媒體上疑似侮辱馬卡龍夫人,表示如果馬卡龍道歉,才會考慮接受贈款。巴西利亞官員也展開反擊,以巴黎聖母院大火和歐洲大量伐林相譏,法巴關係一時陷入僵局。

針對這場口水戰,外界多半一頭霧水,如果當作個人修養,就會變成茶餘飯後的話題,掩蓋了事件的真相。事實上,馬博兩人交鋒,暗藏著兩國在經濟開發議題上的角力,亦是南北國家長久以來的觀念對立,更會影響歐盟與南方共同市場(Mercosur)(註1)的未來貿易合作。

法國總統馬卡龍(Emmanuel Macron)和巴西總統博爾索納羅(Jair Bolsonaro)。

法國總統馬卡龍(Emmanuel Macron)和巴西總統博爾索納羅(Jair Bolsonaro)。攝:Jacgues Witt/AFP/Getty Images

歐盟民眾的環保意願

YouGov的一份民調顯示,25個歐盟國家中,有87%的人表示應立法保護森林、66%的歐盟公民認為其政府沒有採取足夠措施解決森林砍伐問題。

若想進一步了解法巴兩國的爭執,可以從巴西官員的言論裡分析。巴西外交部長阿勞霍(Ernesto Araujo)表示,不需要關於亞馬遜地區的新倡議,因為聯合國氣候公約的國際機制已足夠防止森林砍伐,他更強調,巴西不會接受任何削弱領土主權的倡議。

這其實是針對法國,由於法國去年通過了「打擊因進口而毀林的國家戰略」(SNDI),打算在2030年之前停止進口因砍伐森林而製造的農產品。同時,法國也積極的向歐盟推廣理念,讓歐盟立法和法國標準一致。

目前歐洲從世界各地進口農產品,像是拉丁美洲的牛肉和大豆、東南亞的棕櫚油、非洲的可可,這些都造成當地農民大量伐木以獲取耕地。根據歐盟研究,從1990年到2008年,歐盟區所進口與伐木相關的農產品,約佔全球消費量的7至10%,相當於葡萄牙面積的森林消失

對歐洲環保團體來說,是可忍孰不可忍,多年來對各國政府施壓、迫使採取應對策略。尤其是在法國,馬卡龍政府也認為法國作為重要的全球經濟參與者,應承擔責任,故率先訂立SNDI,減少消費對環境的影響。

該戰略要求政府在今年結束前,為出口至法國的農業國製定路線圖,與這些生產者和利益攸關方進行建設性對話,以求保證原料供應鏈的可持續性。在此基礎上,法國將成立一些新機制,例如打擊毀林平台,該平台會使用海關進口數據和衛星監測供應區的森林狀況,追查產品是否合乎規定。

此外,由於歐盟人民希望通過新法律,確保進口食物和產品不會導致全球森林減少。YouGov的一份民調顯示,25個歐盟國家中,有87%的人表示應立法保護森林、66%的歐盟公民認為其政府沒有採取足夠措施解決森林砍伐問題,這讓歐盟必須思考制定更嚴格的進口規範以回應民意。

因此七月底歐盟委員會(European Commission)公佈一份準則,採取多樣措施以減少伐木與森林荒蕪(forest degradation)的速度。除了增加歐盟區的森林覆蓋率外,還要保護全球林木,特別是熱帶雨林,去年歐盟協助特定地區增加約1470萬公頃的熱帶雨林,更計畫到2020年前要將全球雨林砍伐率減少50%。

為此,自2014年以來,歐盟每年平均投資12億歐元,用於支持伙伴國家的農業計劃,協助它們建立透明可持續的農業生產鏈。歐盟還承諾提供5億歐元支持夥伴國保護森林,包括支持依賴森林的土著人民和當地社區,以及土地權利與人權維護者,並協助追查違法伐木的犯罪行為。

其他歐盟國雖然沒有如法國積極,也都以不同方式向巴西施壓。德國和挪威在8月暫停對巴西亞馬遜基金的捐款,前者質疑博爾索納羅政府不會實質性減少森林砍伐,後者則因為博爾索納羅政府解散了該基金的指導技術委員會。這些舉措也引起博爾索納羅的憤怒,調侃挪威若重視環保,為何仍有捕鯨的行為。

2019年8月23日,有關注氣候變化人士抗議巴西總統博爾索納羅於對亞馬遜雨林所做的保護太少,引成巨大火災。

2019年8月23日,有關注氣候變化人士抗議巴西總統博爾索納羅於對亞馬遜雨林所做的保護太少,引成巨大火災。攝:Luis Robayo/AFP/Getty Images

法國的真意

法國作為歐盟農業的守門人,認為有責任堅守立場,同時佔據道德與國際規則的高點,更可以確立在歐盟的領導地位。

無論是法國或歐盟的護林策略,顯然和博爾索納羅政府鼓吹開發雨林的政策格格不入。博爾索納羅的競選承諾之一,就是放鬆對採礦和農業的環境控制,宣稱能讓亞馬遜地區經濟成長更快。這助長了農業主義者的氣焰,他們往往以發展農村企業為名,和當地原住民爭地,也有用火焚林的紀錄。

從數字可看出端倪,2019年亞馬遜地區發生了七萬多起森林火災,和去年同期相比增長了85%,當地非政府組織表示,火災的起因多屬人為,而非像政府宣稱是旱季所致。 因此,法國認為巴西對火災的反應不足,違反了歐盟與「南方共同市場」的貿易協議條件,揚言若巴西不做出改善,將在最終審查投下反對票。

針對法國的威脅,巴西農業部長克里斯蒂娜(Tereza Cristina)批評馬克龍是投機份子。因為歐盟已與南方共同市場簽訂初步協議,法國擔心巴西的農產品進入歐洲,取代法國第一大農業國的地位,且黃背心運動成員有不少農民,馬卡龍必須考慮他們的未來生計,因此要詆毀巴西產品的形象。

這種觀點能得到多少共鳴尚未可知,但法國確實站在協議條件的有利位置。在亞馬遜森林失火事件前,馬博兩人已就自由貿易協議爭論了好幾個月,關鍵即是南方共同市場國家農業部門進入歐盟市場的程度。目前公布的協議文本裡顯示歐盟不會完全開放,也會以配額保護敏感產品。

像是牛肉,歐盟從南方共同市場年進口約20萬噸,其中有1/4左右的新鮮與冷凍牛肉課以40-45%不等的關稅。自貿協議實施後,歐盟將允許99000噸的牛肉享有7.5%的關稅,但需要五年時間逐段進行,讓歐盟牛肉生產者有時間適應市場變化帶來的衝擊。

在談判過程裡也提到,若要協議通過,南方共同市場必須滿足一些條件。例如聯合國氣候變化框架公約和關於氣候變化的巴黎協定,巴西加入後者時已承諾,到2025年,在2005年的基礎上減少溫室氣體排放37%;巴西也承諾解決亞馬遜地區的毀林問題,雙方約定將設立專家小組進行合規審查。

要知道,歐盟與南方共同市場開始自由貿易協議談判是在千禧年,一直無法達成共識。雙方若能達成自貿協議,將會成為GDP僅次於日本的自貿夥伴,預估可為歐盟公司省下超過40億歐元的關稅。 如今歐盟正面臨英國脫歐、美中貿易戰等不確定因素,與南方共同市場的協定或許可帶來新機。

另一方面,南方共同市場內部的巴西、阿根廷最近都選出偏向自由市場的政府,也都放棄了過去的部分保護主義政策。這些外部因素讓歐盟與其選擇更多妥協,談判獲得突破,終於在今年六月達成初步協議,但這並不意味著雙方的分歧已經消失,而是進入新階段的博弈。

法國作為歐盟農業的守門人,認為有責任堅守立場,如果僅為達成與南方共同市場的協議而放任巴西,將會影響未來和其他國家的談判。但如果法國現在擺明立場,它將佔據道德與國際規則的高點,更可以確立在歐盟的領導地位。如此便不難了解,為何馬卡龍會抓住像亞馬遜火災議題,強化自己的立場。

2019年8月29日,消防員在亞馬遜火災現場。

2019年8月29日,消防員在亞馬遜火災現場。攝:Aizar Raldes/AFP/Getty Images

巴西展開反擊

可以預測,不管是經濟發展,或國家安全等因素,都給予博爾索納羅政府藉口,對抗內外要求提高環保標準的訴求。

面對國內外批評聲浪日熾,博爾索納羅政府除了與馬卡龍打口水戰,並試圖尋找替罪羊,轉移火災焦點。像是博爾索納羅未提出證據,就指控火災是由非政府組織引起、製造問題;在巡視災區時,又將矛頭指向原住民部落,強調這些族群阻礙發展,更表示原住民不會說巴西話,卻占有土地,明顯是要引起民粹對立。

但各種民調都呈現不利於博爾索納羅的趨勢:8月底的政府喜好度調查顯示,將近四成人受訪者認為政府不好或很糟,只有三成支持政府。另一項民調顯示,55%的受訪者表示博爾索納羅關於環境的陳述不合適;還有高達九成以上認為,博爾索納羅政府應採取更多措施,防止亞馬遜地區的非法砍伐森林。

原本應與博爾索納羅政府站在同一陣線的農業企業,也對他的做法頗有微詞。農業商會代表與巨賈們紛紛表示,博爾索納羅強化了巴西作為森林砍伐者的形象,將使農業處於危險,因為對歐盟的農產品出口很可能即將受到抵制。部分與博爾索納羅同黨的火災災區州長,也認為應該接受G7捐款,有助減緩災情。

外界估計,這次火災後博爾索納羅可能會減緩開發亞馬遜地區的政策,以回應民意,但總體方向不會改變。這可從博爾索納羅的公開談話略知一二:他宣布對環境犯罪零容忍,並表示巴西將部署武裝部隊應對森林火災。但對於生活在亞馬遜地區的人來說,衡量總統承諾的標準應是政府重建森林監管機構。

像是隸屬於中央政府的巴西環境與再生自然資源所(Ibama以下簡稱環境所),向來是亞馬遜地區的保護者。但博爾索納羅政府今年大刪其預算,使環境所無法履行職責,再加上政治壓力,也不似過去勇於任事,對違法者開出的罰單少了許多。

且中央環保機構多受到地方政府制肘,如帕拉州州長拒絕授權軍警參與環境所打擊環境犯罪。缺少軍警或國家部隊的幫助,環境所成員的人身安全堪慮,因此只能取消相關執法行動

更深層來看,博爾索納羅政府之所以這麼支持亞馬遜地區的開發,不僅著眼於經濟利益,更涉及巴西國安戰略的規劃。因為亞馬遜地區一直是原住民領地,受國家憲法保護,但國家行政力量的存在非常有限,未能有效治理。

部分人士便擔心,遲早原住民會受外部勢力鼓動,圖謀獨立於巴西。透過農村主義者的掠地,可使原住民脫離既有族群,拆散部落勢力,至於原住民是否能融入現代社會,就另當別論。

最新消息傳出,博爾索納羅願意接受智利飛機的救援,協助撲滅火災。這點其實頗值得玩味,因為當初G7提到的捐款並不是直接撥放給巴西,而是透過智利安排。但博爾索納羅表面上對法國,乃至於歐盟的態度仍舊強硬,也看不出有任何與國內反對者共同解決災情的傾向。

可以預測,不管是經濟發展,或國家安全等因素,都給予博爾索納羅政府藉口,對抗內外要求提高環保標準的訴求。在民意基本盤的簇擁下,博爾索納羅未來會更激進的處理亞馬遜地區開發,而歐盟可施壓的部分其實相當有限,真正能保護亞馬遜雨林的,只有巴西民眾的自覺。

註釋
1. 南方共同市場:是巴西、阿根廷、烏拉圭、委內瑞拉(2017年被終止成員國資格)和巴拉圭五個南美洲國家的區域性貿易協定。成立宗旨為促進自由貿易及資本、勞動、商品的自由流通。

(徐子軒,LUCIO策略顧問總監,淡江大學國際事務與戰略研究所博士)

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