深度 逃犯條例 評論

何家騏:香港警政民歷史流變,人心向背的教訓與啟發

警隊提供什麼服務?怎樣服務?為誰服務?


2019年6月12日,反對逃犯條例修訂條例的佔領行動,香港警察在金鐘立法會大堂內休息。 攝:陳焯煇/端傳媒
2019年6月12日,反對逃犯條例修訂條例的佔領行動,香港警察在金鐘立法會大堂內休息。 攝:陳焯煇/端傳媒

談論香港警政在過去的兩個月變成了「炙手可熱」的議題。事實上現在政治一天都嫌太長,這兩個月內,市民最常討論的,是警隊的示威管理手法,是否使用過量武力;警隊的管理架構及監察問責,現在更發展為警民信任的問題。

筆者嘗試回到根本,從歷史及制度回答三個重要問題:1)從制度分析,香港警隊為什麼會身處現時的困難?2)為什麼自2005年起,自問「盡忠職守」的警務人員,會不斷的受到市民的質疑?3)現在極端對立的警民關係,何去何從?

分析警民關係的變化,最容易跌入的分析誤區就是只集中觀察警隊在運動中的示威管理策略,以及社運組織內部的變化,而忽略「警政環境」(policing context)更迭,對前兩者產生的改變。

「警政環境」這個學術名詞,泛指警務機關的「工作環境」、機構本身的組織理念、架構、人員文化等硬件,其實在不同的社會狀況下,運作起來可有非常不同的效果,而更重要的是,民眾對警政機構的觀感也會因警政關係的變化而有非常大的差異。

如今,社會大眾會對警隊的認受性(legitimacy)、問責(accountability)及透明度(transparency)三方面漸有要求。如果北京對香港管治政策有變,偏離過往英殖政府在過渡期內的「間接管治」及「模糊手段」,而在「一國兩制」的執行上有更實在及具體的詮釋,便會令大眾對警隊、乃至警政的根本結構產生疑問:警隊提供什麼服務?怎樣服務?為誰服務?

1953年6月1日,香港警察在慶祝女王伊麗莎白二世加冕典禮的巡遊中。

1953年6月1日,香港警察在慶祝女王伊麗莎白二世加冕典禮的巡遊中。攝:Ed Feingersh/Michael Ochs Archives via Getty Images

親政府、疏民眾——殖民遺留的警政民關係

嚴格而言,香港警隊一直以來不需要亦沒有依靠市民認受,他/她們被視為「政府的代理」。

筆者六月曾接受端傳媒訪問,簡要談到要理解香港的警察制度,就要回到制度建立時的根本概念中去:殖民時期的警隊建立,有軍事化中央集權架構,主要目的是維護統治階層利益,另有一個特色是非本地人領導警隊。這些特點,在二次大戰前的香港警隊表露無遺。

英國處理海外殖民地,主要委派一些曾在不同殖民地有從事軍事或警務工作經驗的人,作為領導,從其他殖民地引入一些下屬,再在當地招募一些本地人當前線人員,組成治安維持隊伍,以保障英國人在當地的利益。二次大戰之前,香港有「更練團」的設置,華人社群自己組織保安隊伍,而居民亦不願和官府有頻密的接觸。「社區警政」在香港的鄉郊,其實大意是指非直接的管治,只是一種官方認可的代理人,協助鄉民自行處理村務。

二次大戰之後,世界的冷戰格局,加上「日不落國」從殖民地撤退的策略,左右了香港警隊的發展。例如增加招聘華人作前線管理的警官,強化「品格(政治取向)審查,避免捲入兩岸對峙的漩渦,增強警隊防暴力量,改善和英軍的戰略配合等。甚至在六七暴動後,警隊形象、業務能力及人員質素三方面急速改變,日得民心。

儘管英國管治者的理念沒有根本改變,但通過制度的確立,增加官民溝通,滿足市民基本需要後,獲得了市民對警務系統、殖民政府施政的認同。很多人認為,港英政府在殖民地年代後期的「成功」,例如經濟起飛、社會相對穩定等,是七十年代後「社會改造工程」的成功,及內地改革開放帶來的機遇。但香港警務系統在七十年代後的「專業」及「制度」化,也締造了一個相對安定的內部環境。

然而,嚴格而言,香港警隊一直以來不需要亦沒有依靠市民認受,他/她們被視為「殖民地政府的代理」(agent of the colonial government),效忠的對象是英女皇而非香港市民;其文化的「政治中立」概念,基本是指不會偏坦「英女皇及英國政權之外其他的勢力」。

隨著主權移交,理論或實際而言香港不再,也不應是一個殖民管轄地區。北京希望九七前後能「平穩過渡」與「五十年不變」,即以「舊制度」搬至「新架構」。從狹義來看,以往效忠英女皇的角色轉移為效忠香港特別行政區,只是效忠對象轉變而已,其體制本質並未因改革而動搖。

 1992年8月1日,警方突擊搜查旺角的非法賣淫活動。

1992年8月1日,警方突擊搜查旺角的非法賣淫活動。 攝:Gerhard Joren/LightRocket via Getty Images

警政關係一度煥然一新

七十年代的經驗,警隊一再提高透明度及更面向市民。

香港自七十年代起推出一系列「社區警政」措施,拉近了市民與警察的距離,也改善警隊在市民心目中的形象,提升專業化。

警隊作為一個典型的科層官僚架構,改革的模式,一定是由上而下的,領導者的決心及魄力,對改革能否取得成功至為重要。薛畿輔(Charles Sutcliffe)在1969年就任警務處長,在總督戴麟趾爵士 (Sir David Trench)的授意下,決心把六十年代集團式腐敗叢生的警隊徹底改革:重組組織架構及官階,讓「軍裝」(uniformed branch)及「偵探」(Criminal Investigation Dectives)分道揚鑣,大量晉升員佐級華籍人員為見習督察,招募更多本地大學畢業生,增聘女警。最重要的,就是大幅提高入職薪酬,及強化「反貪污部」的編制及調查權力(雖然最後未竟全功,葛柏外逃事件後,政府決定成立獨立於警隊編制外的廉政公署取代警隊反貪污部的工作),絕非只是用「銀彈政策」收買人心那麼簡單。

這些改革達到幾個重要的目標:成功籠絡地區層面的社會賢達,他們跟警方合作無間,無論在市區或郊區,鄉紳及地區人士都和警隊建立比較制度化、密切的連繫——這直接取代了七十年代前非正規,甚至是腐敗叢生、廣為市民所詬病的的「地下秩序」。而在人口密集社區的鄰舍層面,新市鎮的發展及重建計劃,給予警方一個很好的契機,重新建立警民關係的互動模式。例如當時湧現大型街頭罪案,警方會高調布陣破案,令市民重拾對警隊的執法能力及專業化的信任。

當然,當年資訊流通的速度慢,沒有互聯網,亦沒有民選的議員,只要警方有「表現」,面對訴求相對簡單的民眾,更容易取得他們的支持。

七十年代的英殖政府,通過高舉反貪及架構重組等措施,成功扭轉警隊腐敗的現象,建立警民的信任。

警隊架構其實自八十年代就再沒有大規模改動。到了九十年代,政府推出「服務承諾」,是一種向市民問責的概念,經選舉政治的推行後,開始有了翻天覆地的轉變。警隊亦以服務為本、維持社會穩定為目的;運作的透明度提升,警員招募的質素亦增加,所以當時的警隊逐漸得到公眾信任。

1997年前,警隊處理的罪案主要是影響社會治安的街頭罪案,集團式犯案,甚至是中港跨境罪案。到回歸以後,公民意識的覺醒導致更多公民抗爭出現,當中大多是市民對法律條文、對香港甚或中央政府的質疑,而非與警隊敵對。

需要提醒的是,雖然警隊一再提高透明度及更面向市民,但效忠統治者利益的邏輯不變。香港的警務議題,一直以來強調的都是維護內部穩定,邊界管理,而並非防止罪案及服務社會——以警務問題為本,與民眾接觸有限——這個和歐美警政的模式大有分別。

2014年9月28日,香港金鐘政府總部附近的集會上,示威者與警察發生衝突。

2014年9月28日,香港金鐘政府總部附近的集會上,示威者與警察發生衝突。攝:Xaume Olleros/AFP via Getty Images

2014後的警隊:精進裝備,擴大編制,強化「社區警政」

轉變重在強化防暴力量,並營銷警隊「與民同行」的形象,卻似乎未有對應社會對警政期望的轉變,尤其是青少年及中間群眾的期望。

香港社會運動的管理,以及港人甚至官方對警隊的信任,基本上來自於對九七後既有制度的信任。雖然1997年後示威遊行管理的制度曾經有所變更,但基本上警民之間都存在一定的默契,並樂於展示這個「兩制」的舞台--香港跟中國內地不同,香港可以示威遊行。

香港示威遊行的次數,在這二十多年間多不勝數,但是引發大型警民衝突的情況則不算太多,示威遊行前基本沒有在社會上產生大規模破壞。2005年的「反世貿」引來了非本地示威者,警方使用了催淚彈,已經是最嚴重的「暴力」場面,肢體的衝突也相當有限,這亦和港人普遍「和平,理性,非暴力」的取態有關。五年前佔領中環「公民抗命者」之所以採取挑戰法律的手法,並樂意承擔法律後果,也是基於他們對歧視法律訴訟框架的認知,在預計可面對的風險後所作的決定。

值得注意的是,2003年的「七一大遊行」,之後的「反高鐵」、「反國教」遊行集會,參與人數眾多,卻是警方未有大規模介入而秩序未見失控的情況,破壞公物的行為也有限,搶掠縱火更未曾出現。百萬群眾「自我警政」(self policing)的表現,很多外地朋友嘖嘖稱奇。警方在遊行前和主辦單位協調,當天主辦單位及遊行人士自我約束,並沒有出現亂子。這情況建基某種默契,而默契則只是源自根本的互相信任,雙方都相信對方會在法律框架下,作出可預期的行為。

但在2014年雨傘運動運動後,這種信任似乎不斷被削弱。

2014年雨傘運動發生後的兩年,2016年農曆新年的旺角騷亂,採取激烈行動的示威人士與警方發生衝突,並有放火燒車及打破店舖玻璃的行徑,最後警方大舉搜捕,大批青年被判入獄。

藉此,政府銳意撥出更多資源,進一步強化警隊「內部保安」(internal security)的能力。明顯地,「佔中」使警隊獲得了更多的資源,購買更新式的防暴「硬件」,除了原有的防暴裝甲車外,更購入了三輛新型的水炮車(官方稱為人群管理特別用途車輛Specialized Crowd Managment Vehicles),組成並把「速龍小隊」(特別戰術小隊,Special Tactical Squad)常規化,專門於警民對峙的場面中上場,用武力驅散人群。

警隊亦進一步擴充人員編制,例如強化了「網絡科技罪案組」、監察及搜證。內部亦曾進行有關2014《光明頂行動》的檢討,雖然報告內容從未公開,但從防暴管理的角度來看,他們似乎趨向進一步的專業化及規範化。理論上他們防暴能力已經進一步增強。

另一個關鍵為警方的人員培訓。參考官方的數字,警隊從雨傘起已經不斷擴充其編制、質素,現在很多人都談論警隊人員能否有效地面對這場風波的壓力,並切實執行管理層所制定的防暴策略,這個問題值得進一步觀察。另一方面,這兩年間,警方亦採取了幾項「社區警政的措施」,試圖拉近警民之間的距離,例如啟動了臉書(facebook)推特(Twitter),微博(Weibo),又有建立八鄉的少年警訊訓練營,香港警隊175 週年的大匯演等,試圖改善警隊的公眾形象,並銳意加強與青少年的聯繫。

這些轉變重在強化防暴力量,並營銷警隊「與民同行」的形象,卻似乎未有對應社會對警政期望的轉變,尤其是青少年及中間群眾的期望。這個「期望」來自於,在經過一系列的政經事件及司法判決後,市民對法治能否保障他們公民權利的懷疑進一步加深,並質疑警隊是否真的能做到「專業」,「中立」及「問責」。

香港公務員制度常強調「政治中立」。在香港情景的理解下,政治中立在九七前泛指沒有傾向香港以外的政黨。需知,當時香港沒有民主,亦較少本土政治,關注的是「兩個中國人」的政權,所以政治中立很多時會被「簡化地解讀」為「不親台灣」和「不親大陸」。

六七暴動後,殖民政府通過了一系列的嚴刑峻法,使警方的權力大增,方便作打擊「暴徒」之用。雖然大多數的時候,這些法例都只是備而不用,但有緊急情況時,它們都是用作內部保安(internal security)非常有效的無形武器。

殖民時期對「專業、中立、問責」的認知,直至九七回歸後,香港政府都未曾有過認真的討論和釐清。

殖民時期對「專業、中立、問責」的認知,直至九七回歸後,香港政府都未曾有過認真的討論和釐清。1997年以後,特區政府曾就香港公務員的「政治中立」作出解釋,但其所依循的,依然是殖民時期忠於統治者的「舊框架」。在西方,「政治中立」是在政黨政治的民主選舉下,不偏不倚,效忠憲法(或制度),但在香港,除了這點亟待釐清以外,「專業及問責」究竟是香港警方經常強調的程序、制度化、有規有矩,抑或是強調「程序公義」、透明、公開、一致,這個問題也有待回答。

殖民地時期對這些概念的不清不楚,可說是一項「模糊的藝術」:通過非常「政治化」的辦法把這些關鍵詞作「去政治化」詮釋,避開了一些殖民政府難以處理的政治難題。比如究竟政府的合法性為何?為什麼沒有民主?香港人是什麼人?誰是宗主?這些議題,在二次大戰、兩岸分治對立的地緣政治下,埋在地底避而不談。在沒有民主選舉、沒有民眾劇烈訴求的格局下,或許可以相安無事,但當外在內在環境都劇烈轉變,這些問題便需要重整,否則爭議甚至危機便會出現。

2019年8月3日,速龍小隊在旺角清場並逮捕示威者。

2019年8月3日,速龍小隊在旺角清場並逮捕示威者。攝:陳焯煇/端傳媒

當前極端對立的警民關係,何去何從?

警隊是典型的官僚架構,這個組織特色基本上否定了「從下而上」改革的可能性。長遠來說有兩個方法。

歐美有關市民對警隊支持度的研究,一直傾向強調「程序公義」對市民信任警察的重要性。而有關「程序公義」的研究,通常強調程序的「公平性」、「透明性」、「執法一致性」對警隊形象的影響。警方要禮貌對待市民,尊重人權,警務工作要有足夠的透明度,通過程序合法,贏取市民對警隊的支持。

然而如上文多次強調,香港的警隊,根據殖民地警隊的模式建立,一直強調「半軍事化」及能被迅速動員的防暴力量,以維持社會治安為主要目的。而社區警政措施需與市民同步的理念、引入民意代表參與管理決策等「民主警政」(Democratic Policing)作法,其實都並不存在於香港。因此「程序公義」這種成立於歐美社會背景的假設,運用於理解香港的警政問題,會出現一個極大的疑問。

而上文所講的,香港警隊從七十年代起,逐漸爭取到市民的認同,也不適合用「程序公義」的改善來解釋。這些改革,並非有關「警政民主化」的做法,反而更加類近「商界營銷」策略,通過「多快好省」,強調「成本效益」,「滿足顧客」,令市民對警隊的感覺到正面。這種令市民對警隊專業程度滿意的成功,亦可以理解為香港一直以來有社會精英,中產階級專業人士當道的社會架構。他們崇尚的「專業」,除了程序理性之外,就是這些「多快好省」,「強調結果」。

這些措施之所以有效,除了確實部分得回應了民眾對透明、廉潔的要求外,這很可能和旅港的香港居民,更多懷疑中國大陸政府政權的合法性有關。作為難民,他們到了香港後,總愛比較港中國大陸甚至台灣政府的管理,他們對可以獲得暫時的安逸,大多表示非常滿意。

回到今日,香港警隊非常制度化,專業部門眾多,人員質素比起不少發展中國家,以至歐美民主國家的警隊其實還要好,但仍然陷入現在意想不到的困難。主要的原因,就是這個從港英年代平穩順利過渡的半軍事民警架構,在新的政治氛圍下,出現了難以自我修正的結構性問題。

在這場源自政府程序失信、諮詢期極短、並漠視專業人士的修例風波中,市民的感受是,警隊對支持及反對政府的聲音執法不一致。警隊怎樣釐定防暴戰術是非常「專業」的,或許大致有其內部守則的依據,但兩個月來市民歷歷在目的場景,有「612」在立法會示威區的驅散戰略,「721」在元朗的「延誤增援」,「811」 在港鐵站內使用催淚彈及在扶手電梯上追捕示威者⋯⋯警方長官事後對行動的解釋,卻未能令普羅大眾徹底信服,甚至有不少人質疑警隊專業性,甚至誠信。雖然有所謂《警察通例》在字面上保證正義程序,但因為從未在民主的管治下,這方面基本上沒有保證,亦沒有制約。

問題是,這個狀況有徹底改變的空間嗎?有悲觀的論點說,三十年後也沒有希望了,這句話不免言過其實。但由於警隊是典型的官僚架構,這個組織特色基本上否定了「從下而上」改革的可能性。因此長遠來說,「有效」的方法,要麼是期待能有一位有政策理性、有魄力、有政治智慧的政府領導,有能力在「一國兩制」框架內,向中央及香港市民雙重問責下,獲得中央政府充分授權,改變市民對警隊執法不公的印象;要麼是像七十年代的英殖政府,通過高舉反貪及架構重組等措施,成功扭轉警隊腐敗的現象,建立警民的信任。

成立獨立調查委員會的建議,「情、理、法」兼備。

很多人呼籲成立一個獨立調查委員會,調查至六月以來警隊執法的爭議。其實這個建議,「情、理、法」兼備。有法律的基礎:根據香港法律,特首可成立具備法定權力的臨時機構,並委任社會賢達,賦予傳召人員及審查文件的權力,調查社會上引發市民關注的大事。事實上,無論港英及特區時代的香港,有無數的例子可以參照。例如港鐵工程造假、鉛水污染或2012年南丫島海難事故等。「情理」方面,委員會的調查如果程序公正,調查範圍合理,過程公開,這將會對政府官員及警隊,賺回市民對其信任都有非常正面的幫助。

(何家騏,香港教育大學社會科學系助理教授)

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