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讀者來函:中國的土地整理——需要脱貧的農民和需要脱貧的政府

當沒有生計的農民從農村遷往了城市,不過是貧困的遷移。


中國的土地整理政策的初衷很好,如今和中央的扶貧攻堅任務結合在一起後,暫時看來讓中央政府、地方政府、村委會、開發商、被拆遷村民都皆大歡喜。 圖:Imagine China
中國的土地整理政策的初衷很好,如今和中央的扶貧攻堅任務結合在一起後,暫時看來讓中央政府、地方政府、村委會、開發商、被拆遷村民都皆大歡喜。 圖:Imagine China

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最近我的父親給我發了條信息說:「我們農村老家的房子要拆遷了。」 我看了很吃驚,農村老家的房子位於三縣的交界處,位置偏僻,四面環水,交通不發達,去鎮上還要坐渡船,小時候上學的我苦不堪言。

雖然講「十年河東,十年河西」,但是我依然不敢相信那個近乎「鳥不拉屎」的地方會引起鄉里的重視。後來,通過進一步了解,並不是有什麼重大項目要落地,而是中國自上而下開展的土地整理運動。

根據鄉政府公布的《土地整理工作實施方案》,這項運動的目的是加強當地耕地佔補平衡補充耕地項目(簡稱佔補平衡項目)、城鄉建設用地增減掛鈎土地復墾項目(簡稱掛鈎項目)管理,規範土地整治工作,嚴格保護耕地,優化城鄉用地結構和布局,促進土地資源的集約高效和持續利用,緩解建設用地需求矛盾。

佔補平衡項目和掛鈎項目是兩個比較生澀難懂的專業名詞,根據中國的《土地管理法》的規定,佔補平衡項目是一項耕地保護的基本制度,按照「佔多少,墾多少」的原則,建設單位必須要補充相應的耕地,以保證耕地不減少。

根據中國國土資源部2008年發布的《城鄉建設用地增減掛鈎管理辦法》,掛鈎項目指的是將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用於城鎮建設的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區(以下簡稱項目區),通過建新拆舊和土地整理復墾等措施,在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上,最終實現增加耕地有效面積,提高耕地質量,節約集約利用建設用地,城鄉用地布局更合理的目標。

自2006年,中央政府確定了18億畝耕地的紅線後,地方政府不再那麼容易將農業用地轉為建設用地,在一定程度上制止了建設用地的過度擴張,約束盲目建設。但是隨着各地城鎮化步伐的加快,原有的建設用地用地指標已經遠遠不能滿足建設的需求,加上保育環境的需要,還有大量的耕地需要退耕還林、還湖,18億畝的耕地紅線很容易被突破。為了因應這樣的困境,中央規定了非農建設佔用耕地必須「佔一補一」,以實現耕地的佔補平衡的原則。

2016年12月中國國務院根據國土部和發改委的請示,發布了《國務院關於全國土地整治規劃(2006-2020)的批覆》的文件。

文件稱:「通過《規劃》實施,「十三五」期間,確保建成4億畝、力爭建成6億畝高標準農田,使經整治的基本農田質量平均提高1個等級;通過土地整治補充耕地2000萬畝,通過農用地整理改造中低等耕地2億畝左右,耕地數量質量保護水平全面提升;整理農村建設用地600萬畝,改造開發城鎮低效用地600萬畝,促進單位國內生產總值的建設用地使用面積降低20%,節約集約用地水平進一步提高;全面推進土地復墾,復墾率達到45%以上,開展土地生態整治,使土地資源得到合理利用,生態環境明顯改善。」

這應該是落實土地整理最高層級的文件,各省市隨後相繼出台了《土地利用總體規劃(2006-2020)》文件,內容不僅從上到下分解了基本農田保護的具體指標,還提到了土地整理,即通過「一佔一補」實現耕地總量的動態平衡。

農民的脱貧

中國國務院《關於土地整理的批覆》文件還特別提到:「以促進城鄉統籌發展為導向,大力推進城鄉散亂、閒置、低效建設用地整理,推動美麗宜居鄉村建設和新型城鎮化發展;以精準扶貧、精準脱貧為要求,大力推進貧困地區土地綜合整治,加大政策、項目、資金支持,助力脱貧攻堅」。

這句話大概可以解釋我家老屋被抄拆遷的原因,觀察這次鄉鎮府選擇的幾個土地整理的拆遷點,一般有以下幾個特點:首先,區位優勢不明顯,交通不便,發展潛力不大;其次,村裏沒有支柱產業,相較貧窮落後;最後,人口外流嚴重,以我家老屋所在的自然村為例,21戶人家有18家搬到了鎮上,剩下的3家都是年邁的老人。

根據村委會擬定的《土地整理拆遷補償協議》,被拆遷的房屋會根據使用年限和建築面積給予一次性補償,我家房屋因為年代久遠,面積不大,擬補償25200元。而我舅爺爺家因為建得比較晚,面積大,且有大院牆,可以得到11萬多補償,他準備在拿到補償款後,在鎮上買一個2萬多的老房子住,如果能如願的話,應該還能結餘9萬元,可以算是一定程度受益。

據我父親反映,當地村幹部在動員大會上說:「村民搬出後,房屋將由鄉里統一組織拆除,恢復成農田後還由原屋主耕種,不過原來的集體土地使用證和集體土地房屋所有權證要上交變更權屬關係。」

拆遷後的土地能不能再耕種是不少人的疑問,村幹部在會上信誓旦旦保證一定可以。其實沒有多少農民會去關心這一畝地能產多少糧食,因為以我的家鄉江蘇省來說,放在全國來說是沿海經濟較發達的地區,絕對的貧困人口很少,一些地區的貧困更多是相對其他富裕地方來說。像我家老屋所在的村子,農民已經不靠種地吃飯,更嚴格地來說,農民已經不種地了。當地村委會主動招客商來承包土地,進行規模化種植,客商每年支付給農戶租金,村幹部也方便管理,還能為村裏帶來税收,大家樂此不疲。

農民不種地後,靠着每畝地一年800元的租金很難度日,所以很多人都有副業,像我父親這樣的青壯年一般都有門手藝,到鎮上打工或外出務工;像我舅爺爺這樣沒有什麼文化的中年人,平時搞養殖或到鎮上打零工;一些過了退休年齡的老人也沒有閒着,他們會在門前的一畝三分地種些蔬菜瓜果到鎮上賣,以補貼家用;而像我這樣的90後、00後農二代,很多人早已和城裏的孩子無異,不分五穀。

這次土地整理拆遷,基層反對聲音微乎其微,大家更關心的是能不能多拿到一些拆遷款,因為很多人家已經搬離,沒人住的房屋早已破敗不堪,沒有實用價值。繼續住在那裏的人,也飽受交通不便之苦,利用這次拆遷來換一個好的住處也是一舉兩得的事。

一直以來,農村是中國貧窮落後的代名詞,今天越來越多的農村在衰弊、凋亡、消失,然而貧困離我們越來越遠了嗎? 當沒有生計的農民從農村遷往了城市,不過是貧困的遷移,俗話說:「授人以魚,不如授人以漁。」中國政府在利用土地整理脱貧的同時,更需要做好農民在城鎮的就業安置工作。

政府的脱貧

如果我們不了解上述「兩個項目」的話,這樣的農村土地整理受益者好像是農民,地方政府支付拆遷費、負責拆遷工作,最後土地還給屋主種,彷彿成了冤大頭。其實不然,中國地方政府一般不會做虧本的買賣,這「一佔一補」可以說是四兩撥千斤,用一塊窩窩頭換來了一碗佛跳牆,賺大發了。

根據耕地佔補平衡的規定,佔用單位要負責開墾與所佔用耕地的數量和質量相當的耕地,沒有條件開墾的,應依法繳納耕地開墾費,專款用於開墾新的耕地。這意味着佔用了城市建設建設用地的開放商除了支付高額的土地出讓金,還要支付相應農村建設用地開墾的費用,地方政府並沒有額外的損失。

根據《中國土地管理法》的規定:新增建設用地的土地有償使用費,百分之三十上繳中央財政,百分之七十留給有關地方人民政府。一直以來,土地出讓金成為地方政府財政收入的重要來源。據國務院發展研究中心的一份調研報告顯示,在一些地方,土地直接税收及城市擴張帶來的間接税收佔地方預算內收入的40%,而土地出讓金淨收入佔政府預算外收入的60%以上。

90年代分税制實施以來,地方財政日趨捉襟見肘,長期依賴土地財政,隨着可開發的土地越來越少,土地財政也不斷縮水。而近些年來,中國經濟面臨下行壓力,地方政府的公共服務支出卻與日俱增,不少地方政府陷入債務危機,地方公務員欠薪的現象屢見不鮮。今年湖南耒陽市還爆發了近萬名家長不滿公立學校學生被分流到私立學校而維權,這反映了地方政府捉襟見肘的財政已經難以應付公共教育支出。

GDP和財政收入一直是中國政府考核地方官員的重要指標,GDP反映的是社會的經濟總量,水分多,做假更容易,而財政收入是實打實的進入政府口袋的真金白銀,對地方建設來說意義更重要。改革開放以來,中國各地的政府為了發展經濟都不斷強調招商引資,築巢引鳳。但是對一些優勢不明顯的欠發達地區來說,吸引資金不是那麼容易,而上級對地方財政收入的考核卻沒有放鬆,地方首長為了自己的烏紗帽,用招商引税來給地方財政輸血。

當年我工作的這個地方政府,是傳統的農業鄉,財政收入在三四千萬上下徘徊,但是上任不久的書記野心很大,提出了三年財政收入翻一番的大躍進目標。而她的做法卻簡單粗暴,每年需要通過違規招商引税來實現上千萬的財政收入,她將這一任務分解到那位鎮村幹部身上,黨政負責人每年100萬,中層幹部50萬,一般幹部10萬,完成任務獎勵,完不成扣發獎金。

每當到了年底,鄉里有兩個地方是最忙的,一個是酒店,另一個是工商所,為了將外地的税引過來,需要在當地註冊公司,為了籠絡客商,請客吃飯是少不了的。上面雖然知道這樣弄虛作假的行為,但是在唯GDP和財政收入論英雄的中國,大家都睜一隻眼閉一隻眼閉,畢竟鄧小平曾經說過:「不管白貓黑貓,只要抓到老鼠就是好貓。」

鄉一級的財政吃緊,村一級的財政也好不到哪裏。當年我所了解的一些村幹部,談起自己的政績,提到最多的是盤活村集體資產和土地復墾,這兩個都可以總結為「吃老本」。盤活村集體資產就是把村一些村辦企業的廠房設備變賣,再窮一點的村,出租村集體土地或房屋。而土地復墾就是我們上面提到的土地整理,上面對完成好的村集體和個人會有物質獎勵,下撥的拆遷資金無疑也可以讓村幹部有撈油水的機會。

中國的土地整理政策的初衷是好的,如今和中央的扶貧攻堅任務結合在一起後,暫時看來讓中央政府、地方政府、村委會、開發商、被拆遷村民都皆大歡喜。需要脱貧的農民和需要脱貧的政府一拍即合,不知道最後是共贏還是綠肥紅瘦?

李華,曾經在中國政府機關任職

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